歐美反傾銷規(guī)則對完善我國反傾銷法律制度的借鑒初探

李俊峰

(甘肅聯(lián)合大學 經管學院,甘肅 蘭州 730000)

據商務部公平貿易局統(tǒng)計,2005—2009年我國遭受反傾銷和反補貼調查 37起,并已連續(xù) 15年成為全球遭受反傾銷調查最多的國家,其中 80%來自歐美國家。可以說遭受他國反傾銷調查并被施以反傾銷制裁已經成為當前我國對外貿易發(fā)展面臨的一個瓶頸。總體來說,中國與歐美的反傾銷法都以 WTO《反傾銷協(xié)定》為藍本,所以法律體系的基本結構與主要內容大體相似。但作為當今世界上經濟最為發(fā)達,對外貿易最為活躍的主體,歐美的反傾銷規(guī)則畢竟已經通過四十多年的發(fā)展,形成了一整套較為完善的制度,代表了國際反傾銷理論和實踐的較高水平,因此對歐美反傾銷的立法和執(zhí)法經驗予以借鑒和吸收對完善我國相關法律制度有相當重要的現(xiàn)實意義。

一、對歐美反傾銷實體法規(guī)則的借鑒

(一)傾銷的確定

中國反傾銷法與歐美反傾銷法都認為一國產品以低于正常價值(正常貿易過程中的價格)的出口價格進入到另一國市場即構成傾銷。其中,中國法與歐美法對出口價格的規(guī)定大致相同,差別主要體現(xiàn)在正常價值的確定上。

正常價值是認定傾銷的關鍵因素,如果某產品的出口價格低于其正常價值就可能構成傾銷。進口產品的出口價格低于其正常價值的幅度,即為傾銷幅度。因此,合理地確定正常價值對采取反傾銷措施至關重要。但我國反傾銷法對此規(guī)定得實踐操作性較差。我國法律規(guī)定確定進口產品正常價值的方法有兩種:(1)進口產品的同類產品,在出口國(地區(qū))國內市場的正常貿易過程中有可比價格的,以該可比價格為正常價值(國內市場價值);(2)進口產品的同類產品,在出口國(地區(qū))國內市場的正常貿易過程中沒有銷售價格的,或者該同類產品的價格、數量不能據以進行公平比較的,以該同類產品出口到一個適當的第三國(地區(qū))的可比價格(第三國價格)或者以該同類產品在原產國(地區(qū))生產成本加合理費用、利潤為正常價值(結算價格)。但是我國相關法律對什么是“可比價格”卻缺乏明確規(guī)定。而在歐美反傾銷基本條例中,“正常貿易過程”和“可比價格”是兩個用來確定正常價值的關鍵概念,因此相關規(guī)定比較具體?！稓W共體第 384/96號理事會條例》(以下簡稱“基本條例”)第 2條第 4款專門對低于成本銷售的情形作出詳盡規(guī)定,即如果低于成本銷售的持續(xù)時間未超過 1年,或者低于成本銷售的數量不超過全部國內銷售 20%,或者低于成本銷售時的銷售價格高于調查期間的加權平均成本,則這部分低于成本銷售就可以被視為是在正常貿易過程中作出的,從而在計算正常價值時予以考慮。除低于成本銷售的情形外,基本條例還對關聯(lián)交易和國內銷售的數量要求作出了相應規(guī)定,影響交易價格的關聯(lián)交易被排除在正常貿易過程之外。

同時,在確定正常價值中,國內市場價格可分為市場批發(fā)價格與市場零售價格兩種。因為傾銷確定時在于出口價格是否低于正常價值,如果以較高的零售價格為正常價值,則出口價格較易低于正常價值,容易認定為傾銷;而如果以較低的批發(fā)價格為正常價值,傾銷的認定便較為困難。我國《反傾銷條例》對此并沒有明確區(qū)分,在實踐中會使得反傾銷執(zhí)法機構無法可依,容易帶來執(zhí)行不公正。相比而言,美國法在這方面則規(guī)定得比較明確,美國 1930年《關稅法》第 1677節(jié) B款規(guī)定,進口商品的正常價值應是該產品或其它相似商品在出口國的主要市場以通常的商業(yè)數量和在正常貿易中,用于國內消費時已銷售或要約銷售的價格。它明確規(guī)定作為正常價值的國內市場價格,應為有利于確定傾銷成立的零售價格。如果不存在國內消費出售或要約出售,或如果主管當局確定與向美國以外的其他國家出口的銷售數量相比,國內消費而出售的數量太小(通常在國內市場的銷售少于對第三國銷售的 5%時),以致不能構成一個適當的比較基礎時,則指向美國以外的其他國家(即第三國)消費銷售或要約銷售的價格。

但在第三國價格的確定上,我國反傾銷法的規(guī)定也存在著不具體、不明確的問題。我國《反傾銷條例》規(guī)定,在沒有出口國市場價格的情況下,正常價值可以按照出口商向一個第三國出口該產品的價格確定。但在實踐中這樣的第三國有可能會同時有幾個,而出口商向不同的國家銷售產品時,會根據不同的市場狀況決定其價位的高低。在這些定位高低各不相同的第三國價格中究竟選哪一個作為正常價值,將對傾銷價格的認定產生極大影響。美國法對此則作出進一步解釋,第三國銷售價格要有代表性:銷售數量應超過出口國在美國銷售數量的5%,而且第三國市場狀況要具有適當的可比性。就此,《美國商務部反傾銷條例》第 9條第 2款規(guī)定:“根據第三國銷售價格來計算正常價值時,應對第三國有所選擇,并按下列標準:(1)與出口到美國的產品相比,出口到該國的某種產品或類似產品比出口到其他國家的上述產品具有更大的相似性,且上述產品在該國的銷售已達到一定規(guī)模;(2)就市場的組織和發(fā)育程度而言,該第三國與美國最為相似?！苯梃b以上立法經驗,我國應在考慮產品相似程度、產品銷售量及市場發(fā)育水平等綜合因素的基礎上,對“第三國價格”的確定規(guī)則加以具體化。

另外,如果確定正常價值時不能通過消費價格的確定,正常價值也可以是該商品的結算價格,它由生產成本、管理費用和利潤及包裝運輸費用構成。中國《反傾銷條例》對結構價格的確定只是概括的規(guī)定包括生產成本、合理費用和利潤。但對如何確定生產成本、合理費用及利潤卻缺乏明確規(guī)定,給反傾銷認定帶來較大的難度。美國反傾銷法規(guī)定的結構價格則具體明確得多:原材料成本和加工制作的成本;管理費(不少于總成本的 10%)和利潤(不應少于管理費和成本之和的 8%);運輸、包裝等費用。相比而言,這些規(guī)定操作性強,并且可以防止出口商作弊,值得我國法律借鑒。

(二)損害的確定

雖然我國反傾銷立法起步較晚,但對反傾銷損害問題的規(guī)定已比較完善,整體上并不遜于歐美反傾銷法。但是,反傾銷損害評估過程極為復雜,而且評估往往是開放性的,就此而言,我國的反傾銷法律實踐與歐美四十多年的反傾銷法律實踐相比,還存在較大的差距。

比如,我國《反傾銷條例》第 8條規(guī)定,確定損害時要考慮傾銷進口產品對國內產業(yè)相關經濟因素和指標的影響以及造成國內產業(yè)損害的其他因素。但是,對國內產業(yè)哪些相關經濟因素和指標有影響及造成國內產業(yè)損害的其他因素又指的是什么卻沒有具體規(guī)定,因而實際操作性不強。另外,我國《反傾銷條例》對實質損害、實質損害威脅和實質阻礙一同認定,并未就每一種損害形態(tài)分別規(guī)定相應的標準,因為認定實質損害、實質損害威脅和實質阻礙時審查的事項和應該考慮的因素并不同,如此籠統(tǒng)的規(guī)定會造成申請人模糊損害與損害威脅的審查條件,從而對自己所要申請的反傾銷類別缺乏把握,也可能導致反傾銷執(zhí)法機構由于對不同的損害因素缺乏研究和重視導致審查上的困難和標準不一的裁決。在美國反傾銷法中,美國國際貿易委員會在認定傾銷造成的損害時不但要考慮涉訴進口產品在短期內的進口數量和價格變化,還會從生產量、銷售量、市場份額比例、利潤、產品庫存、就業(yè)、工資水平及國內產品價格影響等方面加以考慮。美國反傾銷法對實質損害、實質損害威脅和實質阻礙也分別規(guī)定了認定模式,標準明確并且便于操作。從保護我國朝陽產業(yè)的健康發(fā)展,維護本國經濟秩序的角度出發(fā),我國應借鑒吸收美國反傾銷法的上述經驗,完善對進口產品傾銷損害的認定標準及各類傾銷損害的立法分類,避免國內產業(yè)在遭受傾銷損害時因缺乏量化標準而難以應對。

(三)因果關系

因果關系是反傾銷成立的重要條件。我國《反傾銷條例》在第2條、第 7條等條款中規(guī)定了傾銷與損害之間應存在因果關系,但對于具體應采用什么標準來認定因果關系,傾銷產品對國內產業(yè)造成多大損害就可以采取反傾銷措施,兩者之間的因果關系需要是直接的還是間接的以及在傾銷的認定中是否需要考慮影響國內產業(yè)的傾銷進口產品之外的其他因素卻沒有明確規(guī)定。這些缺陷既不利于我國反傾銷執(zhí)法機關的實際執(zhí)法,也不利于當事人對法的指引作用和預測作用的考量。相比而言,美國反傾銷法對上述問題則規(guī)定得較為詳盡。根據美國反傾銷法規(guī)定,反傾銷稅的征收要以國內產業(yè)因進口產品傾銷事實而造成損害的因果關系作為主要依據。因此,美國國際貿易委員會在判定時,要根據足夠的事實來證明損害是由于進口產品的傾銷造成的,而不是由于其他因素而導致的低于正常價值進口的原因使國內產業(yè)受到實質損害。另外,沒有造成損害的傾銷產品也不應受到反傾銷制裁,只有在確定損害情形是由傾銷產品引起的,才能實施反傾銷措施。但是應當注意的是,美國反傾銷法所指的因果關系并非使美國產業(yè)受到重大損害的主要的、實質的或重大的原因。美國國際貿易委員會只要裁定被指控的進口產品是造成美國產業(yè)受到損害的原因之一,就可以認定傾銷與損害之間存在因果關系。歐盟對傾銷和損害之間的因果關系則采用肯定和否定相結合的方式,在詳細規(guī)定進口產品正在引起本規(guī)則意義上的損害并對歐盟整體產業(yè)造成實質性影響的同時,還對傾銷進口產品之外可能造成歐盟整體產業(yè)損害的其他因素進行了不完全的列舉以避免將其與造成傾銷的產品相混淆。這種肯定與否定相結合的表述方式,既體現(xiàn)了法律應有的邏輯嚴密和表述嚴謹的特點,也具有較強的實踐操作性,值得我國反傾銷法加以借鑒。另外,對于進口產品造成傾銷并帶來損害,且兩者構成因果關系是否就一律征收反傾銷稅的問題,我國《反傾銷條例》增加了“征收反傾銷稅應當符合公共利益”的規(guī)定,“終裁決定確定傾銷成立,并由此對國內產業(yè)造成損害的,可以征收反傾銷稅,征收反傾銷稅應當符合公共利益?！钡形疵鞔_有關自由裁量權,而美國反傾銷法賦予有關部門一定的自由裁量權以考慮某些特殊利益即公共利益,諸如國家總體利益、消費者的利益等,這些值得我國立法予以借鑒。

二、對歐美反傾銷程序法規(guī)則的借鑒

程序法是實體法實施的依據和保障。歐美等國反傾銷立法和實踐都較早,反傾銷訴訟程序十分完善,調查程序、征稅程序、行政復審和司法審查等都規(guī)定得較為詳細、具體。對于各個環(huán)節(jié),包括發(fā)起調查、作出裁定、延長時間的情況等都有明確的規(guī)定。資料的搜集、提供、使用、披露、保密、修訂等都有相應的法律規(guī)則加以規(guī)制。我國反傾銷法在反傾銷程序的設置上是基本合理的,但程序中的某些細節(jié)問題還需要進一步健全和完善,存在著有些規(guī)定過于模糊,透明度不夠;有些條款過于概括,實際操作性較差等問題。

(一)關于申訴的法律規(guī)定

我國《反傾銷條例》僅在其第 16條中對申訴的審查作出了規(guī)定:商務部應當自收到申請人提交的申請書及有關證據之日起 60天內,對申請是否由國內產業(yè)或者代表國內產業(yè)提出、申請書內容及所附有的證據等進行審查,并決定立案調查或者不立案調查。該條規(guī)定沒有明確對審查不合格的處理,為實際執(zhí)行過程留下了漏洞。在這一問題上,歐美反傾銷法的立法經驗值得我們借鑒。歐盟反傾銷基本條例第 5條第 3款規(guī)定:歐委會應盡可能地審查申訴中所提供的證據的準確性和充分性,以確定是否有足夠的證據證明應當進行調查。第 5條第 7款規(guī)定,在決定是否進行調查時,應當同時考慮有關傾銷和損害的證據。如果有關傾銷或者損害的證據不能充分證明應開始訴訟程序,申訴應當予以駁回。另外歐盟反傾銷基本條例第 18條第 4款還規(guī)定,如果歐委會不接受證據或者信息,應立即告知提供者不接受的原因,并給予其在規(guī)定的期限內進一步解釋的機會。如果歐委會認為該解釋仍不能令人滿意,則拒絕這些證據和信息的理由就應當在發(fā)布的調查結果中透露和提供。歐盟反傾銷法的上述立法和實踐充分考慮了利害關系方的權益,使得對申訴的審查成為了雙方互動的過程,有利于反傾銷程序的順利進行,我國法規(guī)應該加以借鑒。

(二)司法審查

我國關于反傾銷案件的司法審查規(guī)定體現(xiàn)在《行政訴訟法》、《反傾銷條例》、《最高人民法院關于審理國際貿易行政案件若干問題的規(guī)定》和《最高人民法院關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《應用規(guī)定》)中。與歐美反傾銷司法審查制度相比而言,雖然我國在加入 WTO后在該方面做了很大努力,但在司法審查的管轄、司法審查的標準等方面規(guī)定還不健全,需要進一步完善。根據我國《反傾銷條例》第 53條的規(guī)定,對依照本條例第 25條作出的終裁決定不服的,對依照本條例第四章作出的是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對新出口經營者征稅的決定不服的,或者對依照本條例第五章作出的復審決定不服的,可以依法申請行政復議,也可以依法向人民法院提出訴訟。比照《行政訴訟法》的規(guī)定,這意味著除國務院作出最終裁決之外的一切反傾銷具體行政行為都具有可訴性。這樣寬泛的范圍不但超出了歐美目前的立法標準,更明顯超過了WTO《反傾銷協(xié)定》所要求達到的水平。在現(xiàn)行體制下,我國反傾銷法的上述規(guī)定會帶來兩個弊端。一是不利于保護當事人的合法權利。法院有可能根據這種概況、籠統(tǒng)的規(guī)定任意駁回當事人的起訴。二是法院擴大受案范圍可能引起司法資源浪費,畢竟我國目前還不承認判例的先例作用。筆者認為若要保留《應用規(guī)定》中的立法模式,則應對《行政訴訟法》、《反傾銷條例》進行修改,增加專門針對反傾銷行政行為特點的更為具體的受案標準。美國在反傾銷司法審查實踐中針對反傾銷具體的受案范圍適用其行政法中貫徹的“成熟原則”,即行政程序必須發(fā)展到適宜法院審理的階段,也就是說已達到成熟的程度,才允許進行司法審查。比如商務部和國際貿易委員會作出的諸如不立案的決定、國際貿易委員會對損害作出的否定性初裁決定、商務部接受出口商價格承諾的決定等被認為是成熟的行政行為,因而可以接受司法審查,而商務部對傾銷作出的否定性初裁決定因其是預備性行為,不屬成熟的行政行為,則不可審查。我國應借鑒美國的這一做法來決定是否某種反傾銷行政行為可進入司法審查程序,以充分發(fā)揮行政機關的專業(yè)知識和經驗,保證行政機關的具體行政行為在對當事人產生實質影響前不受法院干預,從而最大程度地保護相對人的合法權益。

三、對歐美反規(guī)避與反吸收規(guī)則的借鑒

(一)反規(guī)避

在反傾銷領域內,規(guī)避行為是指一國商品在被進口國征收反傾銷稅等情況下,生產商或出口商通過各種方式、手段以達到減少或避免被征收反傾銷稅的行為。由于反傾銷規(guī)避使出口商繞過或逃避了進口國對其產品征收反傾銷稅或進口國對其不利的法規(guī)政策,最終不能達到進口國實施反傾銷的目的或使國外企業(yè)和產品獲得了其原本不應享有的優(yōu)惠待遇,因此各國反傾銷法都試圖對其加以防范和規(guī)避。我國《反傾銷條例》第 54條規(guī)定:“商務部可以采取適當措施,防止規(guī)避反傾銷措施的行為?！钡@一規(guī)定與歐美反規(guī)避法相比太過模糊籠統(tǒng),缺乏可操作性。現(xiàn)行國際上的反規(guī)避立法中,歐美反規(guī)避立法和執(zhí)法相對較為完備且影響較大,值得我們借鑒和學習。

歐盟反規(guī)避立法的一大特點是對規(guī)避反傾銷行為給出了明確的定義,并在界定規(guī)避行為時同時使用了定義法和列舉法。其反傾銷基本條例第 13條第 1款規(guī)定,“規(guī)避系指第三國與歐盟之間或受反傾銷措施約束國家的個別公司與歐盟之間貿易方式發(fā)生變化,這種變化除了征收反傾銷稅之外沒有充分正當的理由或經濟上的合理性,而且有證據表明造成了歐盟產業(yè)的損害或就同類產品的價格和/或數量而言反傾銷稅的救濟作用因而被削弱了,同時有證據表明與先前確定的同類產品的正常價值相比較構成了傾銷?！睔W盟這種兩種方法相結合的做法,能揚長避短,最大限度發(fā)揮反規(guī)避的立法宗旨。歐盟反傾銷法中的反規(guī)避條款具體包括:(1)組裝規(guī)則。所謂組裝規(guī)則是指,如果出口商在其產品被征收反傾銷稅后不再直接出口此產品,而將其零件出口到進口國,或者將一部分零件出口到進口國,另一部分零件則由設在進口國內的關聯(lián)企業(yè)生產,然后在進口國內組裝成傾銷的相關產品出售的行為。(2)原產地原則。歐盟反傾銷法中的原產地規(guī)則是針對在第三國組裝生產的反規(guī)避措施,是指如果從第三國進口的零部件是來自已經被征收反傾銷稅的產品的原產地國,則這種組裝即構成規(guī)避反傾銷稅的行為,并以有關原產地國的國內價格作為正常價值考慮制裁措施。(3)稅的吸收規(guī)則。所謂稅的吸收規(guī)則,是指遭受征收反傾銷稅后的出口產品由于出口商與進口商采取各種措施,使其在傾銷地的零售價并未出現(xiàn)與反傾銷稅幅度相應的上漲幅度。歐盟在其反傾銷條例的第13條第 11款中補充了一項規(guī)定:如果出口商吸收了反傾銷稅,那應對出口商再征收一定數額的附加反傾銷稅作為彌補,且該種附加反傾銷稅具有溯及既往出口的效力,但不適用于在出口商吸收反傾銷稅之前就已在歐盟內部自由流通的進口產品。美國在考慮反規(guī)避措施時,除按上述辦法外,還考慮改裝或異地加工的產品與原產地產品價值差額,若差額小,則被視為規(guī)避手段,若差額大,則不會按反規(guī)避措施處理,這有利于避免“誤判”。鑒于此,應該借鑒歐美立法,對規(guī)避行為的定義,規(guī)避與非規(guī)避行為的區(qū)別,對規(guī)避行為采取何種措施等作出詳細和便于操作的規(guī)定。

(二)反吸收

在反傾銷法律制度中,吸收是指進口國在對傾銷產品征收反傾銷稅后,出口商采用各種形式實質上由自己來承擔反傾銷稅,使得傾銷產品在進口國市場上銷售價格依然偏低的情況,其目的是抵消征收反傾銷稅對推動傾銷產品價格上漲的影響?？梢?吸收措施會在一定程度上削弱反傾銷措施實施的效果和最終要達到的目標。但是,我國現(xiàn)行反傾銷法還沒有明確針對出口商的吸收行為規(guī)定反吸收措施。隨著我國加入 WTO及今后日益激烈的國際貿易競爭趨勢,我國必然會面臨著越來越多的國外產品的傾銷,當然,國外出口商也可能會通過各種吸收措施來承擔我國進口商所需要繳納的反傾銷稅以達到向我國市場繼續(xù)傾銷商品的目的,這就需要我國法律通過規(guī)定反吸收制度來確保反傾銷措施的有效實施。相比而言,歐盟在反傾銷法中專門規(guī)定了“反吸收條款”來應對反傾銷實施過程中出口商的吸收行為?！胺次諚l款”規(guī)定,如果發(fā)現(xiàn)出口商直接或間接地承擔部分或全部反傾銷稅,并且基于歐盟的利益要求干預時,可以考慮對出口商實行追溯征收反傾銷稅。征稅時間從出口商替進口商承擔反傾銷稅之日起開始計算。在美國,當美國商務部發(fā)現(xiàn)出口商替進口商補貼或代繳反傾銷稅時并非追溯征收反傾銷稅,而是從進口產品的出口價格中扣除其補償額,最終增大了傾銷幅度。歐盟與美國反傾銷法中關于反吸收的規(guī)定都可以有效防范反傾銷措施實施過程中吸收行為的濫用,值得我國法律借鑒。

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