政治學視野下的房價問題

胡洪彬

(浙江旅游職業(yè)學院 社會科學部， 浙江 杭州 311231)

2009年初以來，中國房價一路飆升，“房價”一詞已成中國人心目中的難以承受之重。事實上，當今中國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及由此產(chǎn)生的影響早已突破經(jīng)濟領域的范圍，而延伸到社會政治領域。中央高層對房地產(chǎn)業(yè)的高度重視，遏制房價過快上漲的一系列相關措施的先后實施，已然在昭示這一問題的政治內(nèi)涵。當前房價的高漲絕非市場、社會自發(fā)驅動形成，政治因素在其中起到很大作用，而解決房價問題，說到底，也只有在政治領域才能找到法門?？梢哉f，房價問題已不僅是一個經(jīng)濟問題，同時也是一個社會政治問題。從政治學的視野來分析房價高漲的客觀現(xiàn)實，有助于更加清楚地理解這一問題的實質，也有助于為政府部門有效遏制房價過快上漲提供政策建議。

一、中國房價高漲的政治成因分析

近年來，伴隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和人民群眾生活水平的提升，中國房地產(chǎn)業(yè)也進入快速發(fā)展時期，房價的提升十分迅速。據(jù)統(tǒng)計，2009年全國商品房銷售額43 995億元，比2008年增長75.5%。其中商品住宅銷售額增長80%，辦公樓和商業(yè)營業(yè)用房銷售額分別增長66.9%和45.5%。與此同時，去年全國商品房成交價格約4 695元/平方米，也比2008年的3 882元/平方米上漲近24%，平均每平方米上漲813元，達到了前所未有的水平。[1]而2010年兩會剛一閉幕，房價再現(xiàn)報復性上揚。房價的連續(xù)飆升，使得房地產(chǎn)泡沫在一些城市或隱或現(xiàn)，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性風險加大。

對于當下中國的房價問題，商界、政界、學界紛紛發(fā)表自我見解。地產(chǎn)商潘石屹將房價與地價緊密連接，直言房價的本質在于土地問題。而住建部政策研究中心副主任顧云昌則將房價上漲的原因歸結為“丈母娘的需求”。在學界，相關探討也此起彼伏，中央黨校周天勇認為，高房價主要原因是供給小于需求，導致產(chǎn)生這一問題的根源則是土地供給市場的政府寡頭壟斷。[2]學者張軍鋒則基于信息嚴重不對稱的視角，認為消費者處在住房成本、技術含量等信息的弱勢地位，為房價高漲提供了可能。[3]此外，還有的學者從社會心理、開發(fā)成本等視角對此問題進行了分析。這些觀點在一定程度上擊中了問題的要害。但并不意味著其揭示了問題的全部。當前中國房價的高漲是一個多重因素導致的結果，除了經(jīng)濟和社會根源外，政治動因亦不可忽視。正是這些政治因素，對房價的高漲起到了助推作用。具體而言，包括以下幾個方面：

其一，部分地方政府官員的片面政績觀作怪。所謂政績，簡而言之，就是領導干部在履職過程中創(chuàng)造出來的貢獻和成績，它是衡量一個領導者執(zhí)政水平的關鍵指標，也是黨和政府選拔任用干部的重要依據(jù)。對于政府官員而言，能否在執(zhí)政過程中出政績，是其個人仕途發(fā)展的決定性因素。為了達到這個目的，一些地方領導干部可謂絞盡腦汁。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，民眾購房需求不斷提升，使得房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成了其達到此目的的最佳途徑之一。在一些地方，房地產(chǎn)開發(fā)已經(jīng)不僅僅是民生和經(jīng)濟問題，實質上已構成了某些地方官員體現(xiàn)政績的主要手段，形成了典型的“房價政績觀”。中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長朱中一曾指出：“房價大跌，最大受害者是地方官員?！薄胺績r下降，不僅僅意味著當?shù)谿DP跟著縮水，官員的政績也要跟著縮水”。[4]可見，這一政績觀的存在，導致許多地方官員將房價與政績直接掛鉤，將促進房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展視為增加財政收入，加速城市建設，以謀求個人執(zhí)政績效的重要前提，這構成了房價高漲的重要因素。

其二，國家相關法制不健全。地王頻現(xiàn)，房價飆升，內(nèi)在體現(xiàn)的也是制度缺失。首先，從土地出讓制度看，2004年后實行的土地招拍掛制度，為地方政府無形推高房價提供了便利平臺。一些地方政府積極介入地產(chǎn)市場，從中獲取巨額收益。據(jù)統(tǒng)計，2009年杭州土地收益高達1 300億元，北京、上海的土地也收益不菲。[5]這種土地財政體制的存在，導致許多地方政府無形中推動房價的上揚。其次，在房地產(chǎn)開發(fā)過程中，缺乏有效的市場準入制度。目前，我國住房建設市場沒有明確劃分，住房問題的解決幾乎全部交給了市場，但在住宅開發(fā)企業(yè)準入上，則未設置明確的準入門檻，一些住宅開發(fā)企業(yè)，不問其能力、業(yè)績和信譽如何，只要有錢買到土地，就可以開發(fā)建設。這在一定程度上導致我國住房建設市場規(guī)范性的缺乏，房地產(chǎn)市場出現(xiàn)無序發(fā)展狀態(tài)。最后，在房產(chǎn)銷售過程中，也缺乏有效的監(jiān)督機制，導致開發(fā)商捂盤惜售、哄抬放價的行為時有發(fā)生，而在經(jīng)適房的申請上，由于缺乏有效的監(jiān)督機制，導致經(jīng)適房申請中的串號、連號等腐敗現(xiàn)象也不鮮見。

其三，政府職能轉變滯后。從本質上講，政府是一個公共服務機構，其職能主要在于謀求公共利益，為推進社會經(jīng)濟和諧發(fā)展服務。但作為一個組織機構，政府本身也有著自利性的傾向。西方公共選擇學派認為，政府官員天生具有“經(jīng)濟人”的理性，“政治是利益或價值的市場，很像一般的交換過程，它與市場的不同之處在于它的范圍更廣。”[6]不論其觀點偏頗與否，值得關注的是當前我國政府行為的市場化取向的確在某種程度上誘致了部分行政人員的“經(jīng)濟人”化現(xiàn)象，以至慢慢消融了政府應有的公共標準。這一點從地方政府對房地產(chǎn)市場的發(fā)展上便可窺知。據(jù)統(tǒng)計，目前我國房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)總成本構成中，向政府的支出達到44%，而在房企總支出中，流向政府的比例更是高達49.42%。[7]高房價與政府部門私利的相關性，為地方政府的財政收入提供了來源，但同時也為其公共服務職能的履行打開了缺口。當政府成為房產(chǎn)利益同盟中的一員，面對巨額利益，其原本應有的公共服務職能便開始缺位。房價高漲，百姓買不起房，地方政府卻“不便表態(tài)”，結果必然導致中央先前作出的各項政策在地方遭遇困境，房價難以回歸理性的位置。

其四，政治腐敗從中作梗。作為一種社會現(xiàn)象，政治腐敗是在世界各國普遍存在，我國自改革開放以來，雖然中央逐年加大了對政治腐敗的打擊力度并取得了巨大成就，但依舊無法徹底擺脫政治領域“前腐后繼”的怪圈。隨著近年來房地產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，與房地產(chǎn)相關的腐敗行為也開始浮出水面。由于房地產(chǎn)的審批、開發(fā)再到銷售各環(huán)節(jié)都與地方政府存在緊密的關聯(lián)，因此，在相關監(jiān)督機制不健全的情況下，一些開發(fā)商的行賄和政府官員的受賄行為便從中應運而生，而且?guī)缀鯘B透到了房地產(chǎn)開發(fā)過程中的立項、貸款、工程招標、監(jiān)理驗收等的各個環(huán)節(jié)。為掩人耳目，部分政府官員的腐敗的形式也愈發(fā)多樣化，從開始受賄后為開發(fā)商提供便利轉為隱蔽的“權房交易”，低價購房等，繼而轉向更為隱蔽地以權力為“干股”，幕后參與房地產(chǎn)開發(fā)，可謂機關算盡。與此同時，開發(fā)商也樂于投其所好，對腐敗官員的行賄手段也是五花八門，安排娛樂消費、出國考察、組團旅游、逢年過節(jié)再奉上各類“消費卡”甚至為其子女出國留學提供資助，可謂應有盡有。[8]“腐敗成本”必將推高房價，轉嫁給消費者，甚至“綁架”地方公權力，導致中央宏觀調(diào)控政策執(zhí)行力弱化。因此，可以說腐敗不除，房地產(chǎn)市場就不可能回歸到健康發(fā)展軌道上來。

二、中國房價高漲的政治后果分析

從政府的角度看，中國房地產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，首先最大的一個結局無疑就是帶動了地方財政收入的大幅提升。相關資料顯示，2006年全國土地出讓金收入約為7 000億元人民幣，2007年猛增至1.3萬億元人民幣，其中，招拍掛出讓土地收入超過9 000億元人民幣，同比增長約6成。2008年，房地產(chǎn)市場走勢低迷，但全國土地出讓總收入仍高達9 600多億元。至2009年，樓市快速回暖又進一步帶動地方政府的“土地財政”大幅提高。[9]客觀而言，地方政府推進社會經(jīng)濟發(fā)展，完善自身建設需要資金保障，這本身無可厚非，但由此就將目光全部寄托在與民生息息相關的房地產(chǎn)業(yè)上，那顯然是不合理的。房地產(chǎn)業(yè)一枝獨秀地飛速發(fā)展，雖提升了地方政府的財政來源，但卻阻礙了其他實體經(jīng)濟的發(fā)展，打破了民眾對政府治理房價原本良好的預期，損害了政府的公共形象，給國家主流價值觀的建構帶來阻滯，長此以往下去，必將給中國社會政治的發(fā)展帶來了不利影響。

首先，房價的高漲不利于社會主義核心價值體系的建設。社會主義核心價值體系是社會主義意識形態(tài)之基，其作為社會主義制度的精神之魂，是引導和整合多樣化社會思潮，增強中華民族的向心力和凝聚力的重要前提。當前，加強社會主義核心價值體系建設除了要進行宣傳教育外，更為根本的前提就是要不斷改善民生，提升人民群眾的幸福指數(shù)。馬克思曾指出：“‘價值’這個普遍的概念是從人們對待滿足他們需要的外界物的關系中產(chǎn)生的”，“是人們所利用的并表現(xiàn)了對人的需要的關系的物的屬性?！盵10]可見，價值認同的實現(xiàn)與價值主體需要的滿足是密切相關的。尤其隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，公民個性意識不斷覺醒，在這種情況下，只有通過創(chuàng)造出與核心價值體系同質的現(xiàn)實基礎，才能真正確立起核心價值觀在社會生活中的主導地位。房價問題是民生問題的重要組成部分，其與社會核心價值體系的確立有著重要影響。如果政府忽視民生，房價持續(xù)攀升而無所調(diào)控，以至超出民眾預期，那么政府就也就喪失了社會道義上的制高點，國家要建立的核心價值觀必將難以獲得普通大眾的認同。而作為社會個體，當其在面對要花上全部家庭收入，依舊難以解決住房問題的時候，其作為社會一分子應有的踐行核心價值觀的責任感、使命感也將面臨缺失的危機。

其次，房價高漲不利于政府執(zhí)政根基的鞏固。政府執(zhí)政的合法性根基是影響政治發(fā)展和社會穩(wěn)定的關鍵因素，也是提升政府公信力，推進社會經(jīng)濟發(fā)展的重要保障。改革開放以來，隨著我國各級政府社會管理和公共服務水平的提升，應該說，我國各級政府執(zhí)政根基是得到有效鞏固和提升的，但作為一種政治理念，執(zhí)政根基本身卻不是一成不變的，隨著政府治理實踐的改變，其也會發(fā)生相應的變化。當前，我國部分城市房價的高漲以及地方政府在治理過程中所表現(xiàn)出的姿態(tài)，顯然已影響到了其在民眾中的政治認同。中華民族自古以來就將“居者有其屋”作為安身立命之本，而且受傳統(tǒng)觀念影響，民眾也一直將此愿望的實現(xiàn)寄托在政府身上。因此，住房問題影響民眾對一些改革措施的態(tài)度，如果民眾連基本的住房都無法解決，結果必然損害地方政府的執(zhí)政根基。近年來，民眾對住房問題的批評，以及房價、房改等的抱怨集中反映了民生多艱，映射出部分民眾對政府在解決住房問題上的失望之情。當統(tǒng)計局將2009年我國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲1.5%的數(shù)據(jù)一公布，便遭來質疑聲一片的結果便可想而知了。因此，如果政府在住房問題上沒有做出適當?shù)恼甙才?，那么，就將使各階層的價值觀念、社會意識差異和隔膜進一步擴大， 而最終產(chǎn)生的便是民眾對政府的信任危機。

最后，房價高漲也不利于社會主義和諧社會的構建。實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展，一直是人類美好的期望。自十六大以來，中國共產(chǎn)黨結合我國社會發(fā)展實踐，提出了構建社會主義和諧社會的重要理念，意義深遠、影響重大。當前我們要建設的和諧社會，是在中國共產(chǎn)黨的領導下，全國人民共同建設、共同享有的和諧社會，也是一個民主法制、公平正義、安全有序、誠信友愛、充滿活力、人與自然和諧相處的社會。可見，作為一個有機系統(tǒng)，社會主義和諧社會的實現(xiàn)需要社會各方面都保持一種協(xié)調(diào)和良好的發(fā)展態(tài)勢。近年來，我國房地產(chǎn)的迅速發(fā)展，雖然為各地方經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極作用，但與此同時，其在經(jīng)濟體系中單一性的快速邁進，也在一定程度上破壞了社會和諧發(fā)展的經(jīng)濟根基。一方面，在高額利潤和市場規(guī)律的驅使下，原來支撐其他行業(yè)發(fā)展的人才、資源、資金源源不斷地流向房地產(chǎn)業(yè)，結果必然導致產(chǎn)業(yè)的布局與發(fā)展出現(xiàn)不均勻的狀況，不利于社會經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，另一方面，房價的高漲，也催生了大量的投機性炒房行為的產(chǎn)生，這也會進一步加劇社會的貧富兩極懸殊，破壞社會公正，導致社會心理焦慮和心理失衡，并誘發(fā)違法犯罪現(xiàn)象的產(chǎn)生，給社會穩(wěn)定帶來不利影響。

三、遏制中國房價高漲的政治策略分析

中國房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展本身的政治特性及其過快膨脹給中國社會政治發(fā)展帶來的不利性，決定了在遏制房價過快上漲的過程中，政府理應發(fā)揮主動姿態(tài)，通過積極強化宏觀調(diào)控，完善相關制度，提升政策執(zhí)行力和轉變政府職能等手段對其進行正確引導，以促使其在社會主義市場經(jīng)濟的氛圍下健康、和諧發(fā)展，為推進中國社會經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定做出貢獻。

其一，完善有利于房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的各項法律制度。制度是帶有根本性和全局性的東西，鄧小平曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵11]我國房地產(chǎn)業(yè)的超常規(guī)發(fā)展及房價的不合理攀升，迫切需要政府制定一整套相關的制度對其進行規(guī)制，以促其實現(xiàn)制度化和規(guī)范化發(fā)展。(1)改革土地出讓制度?！罢信膾臁笔降耐恋爻鲎屩贫缺M管有積極意義，但卻直接帶動了地價、房價的飆升，導致很多有權參與分配的主體的權利被剝奪。當前，應積極結合開發(fā)商的資質、價格等綜合因素進行權衡，并且制定一套相應的指標體系，逐漸改變以往“價高者得”的分配模式。(2)深化財政體制改革。當前，一些地方政府基于財政收入的考慮，在房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)范發(fā)展上與中央存在一定的結構性矛盾，其破解需要理順中央和地方政府間的事權和財權，通過給予地方政府以穩(wěn)定的稅收來源等方式，彌補地方政府財政的差額，實現(xiàn)地方與中央政府在管理房地產(chǎn)市場上的合作博弈。(3)完善房產(chǎn)交易的市場監(jiān)管制度。要積極建立防范體系，加強房屋交易各環(huán)節(jié)的安全，對捂盤惜售囤積房源、哄抬房價等行為進行嚴厲打擊，并追究相關人員的責任，同時要規(guī)范發(fā)展租賃市場，完善經(jīng)適房申領的信息公開機制，以確保房地產(chǎn)市場的健康有序運行。

其二，繼續(xù)強化宏觀調(diào)控，手段要實現(xiàn)多樣化。房價的高位攀升，驅使大量的社會資金不斷涌入房地產(chǎn)市場，結果必然會導致銀行信貸規(guī)模的快速擴張，發(fā)展到一定程度必將給整個國民經(jīng)濟的發(fā)展帶來難以預測的危機。事實上，作為一種資源配置手段，市場經(jīng)濟本身就有其自發(fā)性和盲目性等的缺陷，其健康發(fā)展需要有宏觀調(diào)控的合理引導，這也是當今世界各國普遍的做法。加之，我國社會主義市場經(jīng)濟本身發(fā)展時間不長，還存在許多不完善的地方。因此，政府在房地產(chǎn)市場的規(guī)范上，進行宏觀調(diào)控不僅必要，而且手段要更加多元化，努力尋求政策調(diào)控的實效性。首先，相關部門要進一步強化對房地產(chǎn)市場的行政調(diào)控。政府應充分發(fā)揮自身“看得見的手”的積極作用，在房地產(chǎn)市場的發(fā)展上該引導的引導，該規(guī)范的規(guī)范，通過限購、增加供給和制定建設規(guī)劃等一系列行政途徑為房地產(chǎn)的科學發(fā)展保駕護航。其次，合理和靈活發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)控作用。 目前，我國涉及房地產(chǎn)的稅種有幾十項之多，應該統(tǒng)籌好與房地產(chǎn)相關的各個稅種。同時，應根據(jù)需要出臺新的稅種，有步驟地出臺物業(yè)稅進行調(diào)控。物業(yè)稅是國際上成功經(jīng)驗，有其積極意義，中央可以進行試點實行，并在此基礎上逐步發(fā)展起一套適合中國國情的物業(yè)稅政策。最后，政府還要積極根據(jù)各地房地產(chǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀制訂合適的信貸政策，改善信貸結構，調(diào)整二套房及以上的首付比例，促使當前房地產(chǎn)業(yè)從以投資為主導的市場向以消費為主導的市場進行轉變。

其三，加強政策執(zhí)行力建設。政府政策執(zhí)行力的強弱，關系到政府職能能否實現(xiàn)和政府行政效率的高低。近幾年來，中央政府對房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控政策相繼出臺，但部分地區(qū)的房價仍以高位攀升，這其中除了與房地產(chǎn)市場本身的特點有關外，中央政府政策執(zhí)行力的缺失也是其中的重要根源之一。遏制房地產(chǎn)業(yè)暴漲給國民經(jīng)濟帶來的潛在風險，必須強化現(xiàn)有房地產(chǎn)調(diào)控政策的執(zhí)行力度。當前，一方面要強化中央政策在地方政府的執(zhí)行力度。對于中央作出的相關決策，地方政府應建立相配套的執(zhí)行機制，如健全和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、解決低收入家庭住房困難問題由省級人民政府總負責，市、縣人民政府抓落實的工作責任制，如果在政策措施有針對性，職責劃分清晰的前提下，樓市調(diào)控仍不能達到預期目標，不能令群眾滿意，應積極追究相關責任人的責任，以確保中央政令在地方的暢通和有效執(zhí)行。另一方面，也要積極強化政府政策在房產(chǎn)市場的執(zhí)行力度。政府決策作出后，市場出于利益考慮往往存在抵制情緒，結果導致政府政策在房產(chǎn)市場的落實大打折扣。對此，地方政府也要進一步加強政策執(zhí)行的監(jiān)管力度和打擊力度，為市場的健康發(fā)展作出積極努力。

其四，轉變地方政府治理模式，實現(xiàn)政府公共服務職能的歸位。作為一個社會政治問題，遏制房價過快上漲最終還要在政府職能的定位上下工夫。地方政府只有真正樹立起公共服務性的政府職能，自覺將改善民生，遏制房價高漲視為自身職責，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才能真正進入為民服務的良性發(fā)展軌道。筆者以為，要達此目的，地方政府需要其在治理模式上實現(xiàn)三大轉變：其一，從暗箱型政府向透明型政府轉變。暗箱操作導致政府在房地產(chǎn)發(fā)展問題上的尋租和腐敗，民眾對此也是怨聲載道。嚴控房價，地方政府首先必須做到足夠的政務公開，通過各種傳媒將房地產(chǎn)開發(fā)、出售等過程中的程序、決策等及時傳達給公眾，切實保障民眾的知情權和監(jiān)督權。其二，從權力型政府向責任型政府轉變。權力與責任的不對稱是導致一些地方政府脫離群眾，走向“經(jīng)濟人”化的重要根源。當前，各地政府要在社會經(jīng)濟發(fā)展中切實做出貢獻，必須實現(xiàn)權力與責任的有效對接。構建責任型政府，其目的就是要促使各地方政府樹立權責統(tǒng)一的責任理念，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。其三，從管理型政府向服務型政府轉變。自上而下的管理容易引起官僚主義的不良作風。解決住房問題，地方政府應積極樹立起為民服務的姿態(tài)，通過強化公共服務職能，把解決低收入者的住房問題放在工作的重要位置，積極通過增加經(jīng)濟適用房的供給總量，為低收入者建設經(jīng)濟適用房和廉租房等途徑，切實讓低收入階層實現(xiàn)居者有其屋的人權要求，以在推進社會公正與和諧的過程中提升自身的公信力。

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