環(huán)境行政調(diào)解的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)及其制度完善＊

夏云嬌，張吉軍

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430074）

環(huán)境行政調(diào)解的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)及其制度完善＊

夏云嬌，張吉軍

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430074）

環(huán)境行政調(diào)解能夠與訴訟方式實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，有效化解環(huán)境糾紛，防止矛盾激化。然而，我國(guó)環(huán)境行政調(diào)解缺乏立法上的具體規(guī)定，調(diào)解程序不規(guī)范，無(wú)專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)和人員。這種狀況影響其作用的發(fā)揮，不利于環(huán)境糾紛的解決。應(yīng)當(dāng)從立法、程序、調(diào)解機(jī)構(gòu)等方面完善環(huán)境行政調(diào)解制度。

行政調(diào)解；環(huán)境行政；調(diào)解程序

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益加劇，因環(huán)境問(wèn)題引起的糾紛愈發(fā)凸顯，快速、妥善處理環(huán)境糾紛，對(duì)于保護(hù)環(huán)境、維護(hù)國(guó)家和受害人的合法環(huán)境權(quán)益極為重要。環(huán)境行政調(diào)解作為非訴訟的化解我國(guó)環(huán)境糾紛的方式之一，以其特有的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮著重要的作用。然而行政調(diào)解正處于一個(gè)兩難境地，一方面大量的環(huán)境糾紛需要行政機(jī)關(guān)來(lái)解決，另一方面行政機(jī)關(guān)又不能提供順暢的解決方法。因此，必須加強(qiáng)相關(guān)理論研究，健全環(huán)境行政調(diào)解制度，構(gòu)建環(huán)境糾紛的和諧解決機(jī)制。

一、環(huán)境行政調(diào)解的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)

環(huán)境行政調(diào)解是依據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他依法行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門對(duì)賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛做出調(diào)解處理［1］。環(huán)境行政調(diào)解作為法律訴訟的補(bǔ)充，既解決了環(huán)境訴訟的缺陷，又節(jié)約了司法資源，還容易讓民眾接受，對(duì)環(huán)境污染糾紛處理起到了積極的作用。

（一）環(huán)境行政調(diào)解是環(huán)境保護(hù)管理的創(chuàng)新之舉

在行政法學(xué)范疇，行政調(diào)解是指由行政機(jī)關(guān)主持的，以國(guó)家政策法律為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育的方法，促使雙方當(dāng)事人友好協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議、消除紛爭(zhēng)的訴訟外調(diào)解活動(dòng)［2］。行政管理實(shí)踐中，我國(guó)行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政調(diào)解，處理了大量的經(jīng)濟(jì)糾紛和民事糾紛，為保護(hù)公民、法人和其它組織的合法利益不受侵犯，調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)起了重要作用。環(huán)境保護(hù)作為政府的社會(huì)管理職能之一，是國(guó)家行使環(huán)境行政權(quán)?！疤幚憝h(huán)境民事糾紛，屬于環(huán)保部門及其他環(huán)境監(jiān)督管理部門職責(zé)范圍之內(nèi)的工作”，“這一職責(zé)是法律賦予的，這些部門不能推卸這份職責(zé)，當(dāng)當(dāng)事人請(qǐng)求其對(duì)環(huán)境民事糾紛予以調(diào)處時(shí)，這些部門不能拒絕”［3］。

行政調(diào)解作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活執(zhí)行管理和監(jiān)督的一種方式，不僅可以調(diào)解公民個(gè)人之間的糾紛，還可以調(diào)解個(gè)人與單位之間以及單位與單位之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的爭(zhēng)議。隨著環(huán)境糾紛的日益增多，針對(duì)發(fā)生在個(gè)人之間、單位之間以及個(gè)人與單位之間的有關(guān)環(huán)境賠償責(zé)任與賠償金額的民事糾紛，環(huán)境行政調(diào)解作為多元化的糾紛解決機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，成為國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他依法行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門解決環(huán)境糾紛的主要途徑。1982年8月23日通過(guò)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第42條中首次規(guī)定了環(huán)境糾紛可以請(qǐng)求行政處理，隨后在《水污染防治法》第41條，《大氣污染防治法》第36條，《環(huán)境噪聲污染防治條例》第43條等環(huán)境法律法規(guī)中都做了類似的規(guī)定。1989年公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第41條第二款再次肯定了這一制度。地方政府依據(jù)環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定，將行政處理環(huán)境糾紛作為環(huán)保部門的法定職責(zé)，制定了不少的地方法規(guī)、規(guī)章或辦法，環(huán)保部門也依據(jù)此類法規(guī)、規(guī)章采取行政調(diào)解、行政處理決定等方式，成功處理了大量的環(huán)境污染民事糾紛。特別是1992年全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)國(guó)家環(huán)保局的請(qǐng)示作出的答復(fù)意見(jiàn)中明確了環(huán)境保護(hù)行政主管部門的行政處理為行政調(diào)解。正是行政機(jī)關(guān)特有的管理社會(huì)公共事務(wù)的職能，使行政調(diào)解在處理復(fù)雜、多樣環(huán)境糾紛時(shí)成為彌補(bǔ)法治、法律及司法機(jī)關(guān)審判不足的最佳選擇。

（二）環(huán)境行政調(diào)解是環(huán)境糾紛和諧解決的必要手段

隨著依法治國(guó)理念的深入，公民對(duì)自身權(quán)利的重視逐步提升，有關(guān)環(huán)境糾紛的案件一直呈上升的趨勢(shì)。環(huán)境糾紛案件因?yàn)樯婕胺矫娴奶厥庑院铜h(huán)境法制的不健全等原因，就會(huì)出現(xiàn)無(wú)法律依據(jù)不予受理，難以取證難以審理，地方保護(hù)主義影響難以執(zhí)行審判等種種問(wèn)題，造成環(huán)境案件受理難、審理難、判決難和執(zhí)行難的情況。但環(huán)境糾紛案件若不能得到便捷地解決，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利和環(huán)境的破壞都會(huì)造成嚴(yán)重的損失。

相對(duì)靈活的行政調(diào)解就可以根據(jù)具體情況權(quán)衡利弊，照顧雙方當(dāng)事人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，避免因無(wú)法律依據(jù)得不到救濟(jì)或因訴訟影響正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生產(chǎn)活動(dòng)；因證據(jù)難以收集，賠償難以計(jì)算等影響審判公平性的情況，可用調(diào)解手段協(xié)調(diào)解決，使糾紛處理更符合各方的意愿，能夠和諧地解決環(huán)境民事糾紛。

（三）環(huán)境行政調(diào)解是環(huán)境行政民主的必然要求

建設(shè)與完善民主是政府創(chuàng)新的首要選擇，發(fā)展民主是政府創(chuàng)新的根本方向?！懊绹?guó)學(xué)者薩默斯曾指出，參與往往意味著公民能夠自主地主宰自己的命運(yùn)。在現(xiàn)代民主社會(huì)中大部分公民寧愿自行管理自己的事務(wù)也不愿由別人主宰自己的命運(yùn)，哪怕別人做的要比自己更好。在調(diào)解過(guò)程中，糾紛當(dāng)事人可以充分發(fā)表自己的觀點(diǎn)、主張并提出證據(jù)。通過(guò)積極的交涉和抗辯逐步形成令雙方都滿意的解決方案，在這里調(diào)解員只是一個(gè)中立的主持者，根據(jù)當(dāng)事人的意愿提供可行性的解決方案以供當(dāng)事人選擇，他對(duì)程序的運(yùn)行和最終的結(jié)果不起決定性作用［4］。

由于環(huán)境糾紛涉及環(huán)境本身，導(dǎo)致糾紛具有高度的復(fù)雜性，除了涉及糾紛當(dāng)事人的個(gè)人利益外，大多數(shù)案件都與公共利益相關(guān)。因?yàn)榄h(huán)境資源在開發(fā)、利用、保護(hù)、改善及管理過(guò)程中會(huì)牽扯到當(dāng)事人的生命、身體、健康以及財(cái)產(chǎn)等利益；涉及到環(huán)境的大氣、水、土壤等元素；引發(fā)出環(huán)境權(quán)的相鄰權(quán)、地役權(quán)等，而且在企業(yè)與個(gè)人產(chǎn)生糾紛時(shí)當(dāng)事人間的地位不平等問(wèn)題。大多數(shù)受害者不愿通過(guò)需要嚴(yán)格的程序、耗費(fèi)錢力的裁判程序，而希望通過(guò)行政機(jī)關(guān)的專門知識(shí)和作為公共機(jī)關(guān)的信譽(yù)，有時(shí)依靠其政治力量，使問(wèn)題簡(jiǎn)易迅速而且廉價(jià)的得到解決［5］。在環(huán)境行政調(diào)解中，環(huán)境保護(hù)主管部門處于中立地位，糾紛當(dāng)事人可以充分發(fā)表自己的觀點(diǎn)、主張并提出證據(jù)。通過(guò)積極的交涉和抗辯逐步形成令雙方都滿意的解決方案，最終達(dá)成的調(diào)解協(xié)議是通過(guò)當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成的結(jié)果，在調(diào)解過(guò)程中當(dāng)事人平等參與，自愿協(xié)商，互諒互讓，根據(jù)具體情況權(quán)衡利弊，照顧雙方當(dāng)事人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，不但可以使糾紛得到圓滿徹底解決，協(xié)議也容易得到履行實(shí)現(xiàn)。

二、環(huán)境行政調(diào)解制度現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）環(huán)境行政調(diào)解的法律淵源

政府負(fù)有保護(hù)環(huán)境、治理污染的職責(zé)和義務(wù)。作為環(huán)境糾紛行政處理機(jī)制之一的行政調(diào)解的法律依據(jù)可以從很多法律中找到淵源。

其一，憲法。我國(guó)《憲法》第26條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。在憲法中確認(rèn)環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)國(guó)家職責(zé)和基本國(guó)策，就為國(guó)家和社會(huì)的環(huán)境活動(dòng)奠定了憲法基礎(chǔ)，賦予了最高的法律效力和立法依據(jù)。

其二，環(huán)境保護(hù)基本法。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第41條第二款規(guī)定：環(huán)境污染損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。1991年11月26日，針對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第41條第二款規(guī)定的“處理”性質(zhì)不明，實(shí)踐中不服處理時(shí)到底應(yīng)當(dāng)依照行政還是民事訴訟程序提起訴訟的問(wèn)題，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局向全國(guó)人大法制工作委員會(huì)發(fā)出“關(guān)于如何正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》第41條第二款的請(qǐng)示”。1992年1月31日全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局的請(qǐng)示作了正式答復(fù)，答復(fù)稱：“因環(huán)境污染損害所引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛屬民事糾紛。環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第41條第二款規(guī)定，根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，對(duì)因環(huán)境污染損害所引起的賠償責(zé)任和賠償金額糾紛所作的處理，當(dāng)事人不服的，可以向人民法院提起訴訟，但這是民事糾紛雙方當(dāng)事人之間的民事訴訟，不能以作出處理決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門為被告提起行政訴訟?！睆拇舜饛?fù)來(lái)看，《環(huán)境保護(hù)法》第41條第二款所規(guī)定的行政處理，其立法原意應(yīng)為行政調(diào)解。需要說(shuō)明的是，此答復(fù)并未否認(rèn)除環(huán)境污染糾紛行政調(diào)解外的其他行政處理形式。

其三，環(huán)境保護(hù)單行法。1996年《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》在第61條第二款規(guī)定：“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他環(huán)境噪聲污染防治工作的監(jiān)督管理部門、機(jī)構(gòu)調(diào)解處理；調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。2000年修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第62條第二款，2004年修訂的《固體廢物污染防治法》第84條第二款中也作了類似規(guī)定。2002年修訂的《水法》第57條更直接明了地規(guī)定了水事糾紛行政調(diào)解方式。

其四，司法解釋。最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》［6］不僅明確了行政調(diào)解協(xié)議的民事合同性質(zhì)，而且厘清了調(diào)解與司法銜接機(jī)制。根據(jù)《若干意見(jiàn)》規(guī)定，為有效化解行政管理活動(dòng)中發(fā)生的各類矛盾糾紛，人民法院鼓勵(lì)和支持行政機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請(qǐng)或者依職權(quán)進(jìn)行調(diào)解、裁決或者依法作出其他處理。調(diào)解、裁決或者依法作出的其他處理具有法律效力。當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作的調(diào)解、裁決或者其他處理，以對(duì)方當(dāng)事人為被告就原爭(zhēng)議向人民法院起訴的，由人民法院作為民事案件受理。行政機(jī)關(guān)依法對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)。確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的決定送達(dá)雙方當(dāng)事人后發(fā)生法律效力，一方當(dāng)事人拒絕履行的，另一方當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。由此，包括環(huán)境行政調(diào)解在內(nèi)的行政調(diào)解的法律效力得以明確，有利于調(diào)解協(xié)議的最終執(zhí)行。《若干意見(jiàn)》未出臺(tái)以前，行政調(diào)解的性質(zhì)在理論界一直備受爭(zhēng)議，實(shí)踐中也直接影響了糾紛當(dāng)事人對(duì)行政調(diào)解權(quán)威性、執(zhí)行性的懷疑。即使在行政機(jī)關(guān)的主持下，當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，由于此協(xié)議沒(méi)有任何法律效力，當(dāng)事人一方或者雙方都可以隨時(shí)反悔，任意否定此協(xié)議，而遵守協(xié)議一方或者行政機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)請(qǐng)求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)自身更沒(méi)有執(zhí)行權(quán)。所以，環(huán)保部門在人、財(cái)、物有限的情形下，不愿也沒(méi)必要去做這種費(fèi)力不討好的工作，這極大的挫傷了行政機(jī)關(guān)作出調(diào)解的積極性。這種性質(zhì)不確定性在一定程度上影響了當(dāng)事人選擇行政調(diào)解解決環(huán)境糾紛的積極性。正是《若干意見(jiàn)》的出臺(tái)首次認(rèn)定了行政機(jī)關(guān)的調(diào)解具有法律效力，確立了行政調(diào)解協(xié)議的民事合同性質(zhì)，使得包括環(huán)境行政主管部門在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作的調(diào)解工作得到承認(rèn)，其行為具有法律效力。據(jù)此，不但環(huán)境行政調(diào)解制度重新煥發(fā)出強(qiáng)大的生命力，而且環(huán)境行政調(diào)解作為非訴訟地化解環(huán)境糾紛方式的存在價(jià)值得以彰顯。

（二）環(huán)境行政調(diào)解存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境糾紛行政調(diào)解機(jī)制雖然存在諸多優(yōu)越性，但在立法和實(shí)踐中仍然在一些問(wèn)題，影響著這一制度的發(fā)展和完善，使其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1．立法不明，概念混亂。由于我國(guó)沒(méi)有具體的環(huán)境糾紛行政調(diào)解法，現(xiàn)有立法的規(guī)定僅僅存在于環(huán)保法和各個(gè)單行法中，而且僅指明了一個(gè)大的方向、框架和辦法，只是說(shuō)歸哪部門，至于具體的內(nèi)容，則無(wú)相關(guān)規(guī)定，這樣規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏可操作性。對(duì)行政調(diào)解的監(jiān)督也沒(méi)有相應(yīng)的配套規(guī)定，這些都成為行政調(diào)解制度貫徹落實(shí)的先天障礙。尤其是各單行法中對(duì)于行政調(diào)解沒(méi)有統(tǒng)一的概念，有的叫行政處理，有的叫行政調(diào)處，還有的叫行政調(diào)解。立法上概念不清，過(guò)于粗糙，導(dǎo)致環(huán)境糾紛行政調(diào)解只是作為環(huán)境保護(hù)部門工作的一個(gè)附帶部分，沒(méi)有專門的環(huán)境糾紛處理機(jī)構(gòu)和專職從事環(huán)境糾紛處理的工作人員，影響糾紛處理的公正性和權(quán)威性。

2．程序缺失。弗里德曼指出：“感到程序上的合法性最終導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的贊同規(guī)則或我們所謂的信任。”［7］然而我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)行政調(diào)解的程序作出明確規(guī)定，既影響了當(dāng)事人對(duì)處理結(jié)果的認(rèn)識(shí)及其執(zhí)行，又影響了行政機(jī)關(guān)辦案的效率。實(shí)踐中，由于缺少一套較為完備的程序性規(guī)定，使得環(huán)境行政主管部門處理環(huán)境糾紛時(shí)，過(guò)于追求效率，忽視公平公正的現(xiàn)象屢有發(fā)生；或者濫用職權(quán)，變非強(qiáng)制行為為強(qiáng)制行為，強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解；或者調(diào)解行為不規(guī)范，在不查清基本事實(shí)的情況下活稀泥；或者在調(diào)解過(guò)程中出現(xiàn)偏袒現(xiàn)象，不能做到公正、公平；或者懈怠行使職權(quán)，拖延調(diào)解。由于行政調(diào)解的期限沒(méi)有具體規(guī)定，有的環(huán)保部門能拖就拖、久調(diào)不決，有的環(huán)保部門是由于受權(quán)限所限導(dǎo)致調(diào)解的時(shí)限較長(zhǎng)。這些影響到當(dāng)事人對(duì)調(diào)解結(jié)果公正性的懷疑，進(jìn)而導(dǎo)致當(dāng)事人不愿意選擇行政調(diào)解方式。

3．無(wú)專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)和人員。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定，我國(guó)環(huán)境糾紛的處理機(jī)構(gòu)是具有環(huán)境管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)，包括環(huán)境保護(hù)行政主管部門、排污單位的主管部門和其他有關(guān)行政主管部門，但沒(méi)有專門的環(huán)境糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)。由于環(huán)境糾紛處理只是環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)的附帶部分，決定了其在行政調(diào)解時(shí)不自覺(jué)地帶有行使職權(quán)的色彩，缺乏獨(dú)立性、中立性，也與調(diào)解人的中立第三方的地位不符，在一定程度上降低了調(diào)解處理糾紛的公正性和權(quán)威性。同時(shí)由于沒(méi)有專門的調(diào)解員，擔(dān)任調(diào)解的工作人員往往就是環(huán)境行政機(jī)關(guān)的一般工作人員，這些工作人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)的培訓(xùn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，常常使得行政調(diào)解的結(jié)果不能令人滿意，造成當(dāng)事人對(duì)調(diào)解結(jié)果不尊重的現(xiàn)象出現(xiàn)。

三、環(huán)境行政調(diào)解制度的完善

為了公正、快速、有效地解決環(huán)境糾紛，建設(shè)人與自然和諧的社會(huì)，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境糾紛行政管理水平的提高，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政調(diào)解制度進(jìn)行完善，充分發(fā)揮環(huán)境糾紛行政解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。

（一）在立法上明確行政調(diào)解的相關(guān)內(nèi)容

行政調(diào)解是我國(guó)解決環(huán)境糾紛的主要途徑，但由于我國(guó)沒(méi)有制定專門的環(huán)境糾紛行政調(diào)解法，現(xiàn)有各個(gè)環(huán)境單行法中關(guān)于環(huán)境糾紛行政調(diào)解的概念并不統(tǒng)一，直接影響實(shí)踐中環(huán)保機(jī)關(guān)處理的方式。首先，要在立法上統(tǒng)一“行政調(diào)解”的概念。其次，要明確環(huán)境行政調(diào)解的原則。行政調(diào)解的前提條件是依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議解決糾紛，因此，行政調(diào)解要遵循合法與自愿原則。只有明確這兩大原則，政府才能在調(diào)解時(shí)既不干涉當(dāng)事人真實(shí)意愿，又不違反實(shí)體法禁止性規(guī)范的前提下達(dá)成雙方滿意的或者能夠接受的調(diào)解協(xié)議。最后，法律要對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行規(guī)制。近年來(lái)撤訴率尤其是非正常撒訴率的居高不下最直接的原因是無(wú)原則調(diào)解以及壓服式的非自愿性調(diào)解［8］。只有加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政調(diào)解的制約和監(jiān)督，才能防止行政機(jī)關(guān)在一定程度上以強(qiáng)制手段調(diào)解或地位不平等的當(dāng)事人間逼迫和解的情況。

（二）規(guī)范調(diào)解程序

由于缺少較為完備的程序性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解過(guò)程中，可能出于簡(jiǎn)單追求解決糾紛的效率，而忽視公平正義，并且極易導(dǎo)致充當(dāng)和事佬的“和稀泥”現(xiàn)象或者運(yùn)用行政權(quán)進(jìn)行調(diào)解現(xiàn)象的發(fā)生。規(guī)范調(diào)解程序就是為了提高解決糾紛機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和公信力，解決當(dāng)事人尋求行政調(diào)解的便捷性與規(guī)范性之間的矛盾。

1．啟動(dòng)程序。包括申請(qǐng)和受理兩個(gè)環(huán)節(jié)。啟動(dòng)程序中的申請(qǐng)一般是以當(dāng)事人自愿申請(qǐng)為原則，當(dāng)事人雙方同意即可申請(qǐng)行政調(diào)解。若僅有一方當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解的，行政主管機(jī)關(guān)認(rèn)為屬于受案范圍的，應(yīng)當(dāng)采取積極主動(dòng)的行為促成調(diào)解，不能像法院那樣“不告不理”。對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解的案件，行政機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為屬于調(diào)解受案范圍的，予以受理。不符合受案范圍的，則不予受理，但要告知申請(qǐng)人到有關(guān)機(jī)關(guān)請(qǐng)求處理。

2．調(diào)解過(guò)程。包括調(diào)查取證和協(xié)商調(diào)解兩個(gè)步驟。受理后，首先是調(diào)查取證，主要是查明糾紛的起因、過(guò)程和爭(zhēng)議焦點(diǎn)，認(rèn)定責(zé)任，確定損失等。環(huán)境糾紛調(diào)查取證以行政調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)查取證為主，當(dāng)事人舉證為輔。因?yàn)樵诠Π讣?，一是由于受害人缺乏收集證據(jù)的技術(shù)手段，對(duì)大氣、水質(zhì)污染缺乏相應(yīng)的監(jiān)測(cè)手段和監(jiān)測(cè)工具，而無(wú)法獲得確鑿的證據(jù)。二是由于發(fā)生危害的復(fù)雜性和說(shuō)明危害發(fā)生機(jī)制的困難性使受害人無(wú)法舉證。三是由于科技、文化水平的限制，一般人難以知道某種污染可能造成某種危害（包括將來(lái)的危害），以及專有技術(shù)和生產(chǎn)工藝的保密性，也使受害人難以對(duì)加害人有無(wú)過(guò)錯(cuò)舉證。所以在環(huán)境公害案件中，原告方往往只能證明自己受到了損害，而對(duì)侵權(quán)人在環(huán)境侵權(quán)的主觀過(guò)錯(cuò)、行為違法性、因果關(guān)系方面的事實(shí)很難或根本不可能舉證。要查明公害的原因，需要高度的科學(xué)知識(shí)和大規(guī)模的科學(xué)調(diào)查，作為普通當(dāng)事人其收集證據(jù)的能力較弱，進(jìn)行這種證明是極其困難的［9］。在事實(shí)調(diào)查的基礎(chǔ)上，調(diào)解人員組織雙方當(dāng)事人交流、談判、協(xié)商，基于利益平衡的考量，不是僅就事件本身的是非曲直做出簡(jiǎn)單判斷，還要綜合考慮事件背后復(fù)雜長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)關(guān)系，擬定調(diào)解方案。雖然行政調(diào)解不具有強(qiáng)制力，但政府的權(quán)威性和公信力必須要求行政調(diào)解具有一定的規(guī)范性，“一方面是國(guó)家在盡量接近于審判的基礎(chǔ)上使調(diào)解制度化的司法政策，另一方面則是國(guó)民對(duì)調(diào)解達(dá)到的解決盡量與審判一致的期待”［10］。

3．終結(jié)程序。根據(jù)調(diào)解結(jié)果的不同，分為調(diào)解成立和調(diào)解不成立兩種終結(jié)程序。如果調(diào)解不成，當(dāng)事人可以提起民事訴訟。若調(diào)解成立，以簽署書面調(diào)解協(xié)議的方式終結(jié)調(diào)解。在調(diào)解協(xié)議中“需要記明調(diào)解的全部過(guò)程和當(dāng)事人、調(diào)解員姓名、身份等基本情況；糾紛事實(shí)與爭(zhēng)點(diǎn)；雙方的主張與理由；調(diào)解達(dá)成的具體協(xié)議事項(xiàng)；協(xié)議必須由雙方當(dāng)事人簽署，并由調(diào)解員簽署或作見(jiàn)證”［11］。如果出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員在調(diào)解過(guò)程中向當(dāng)事人施加壓力、強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，協(xié)議即使達(dá)成一致，當(dāng)事人也可尋求訴訟上的救濟(jì)。

（三）設(shè)立專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)和配備專門的調(diào)解員

機(jī)構(gòu)的設(shè)置是環(huán)境糾紛得以公正解決的組織保障，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門負(fù)責(zé)環(huán)境糾紛行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)。行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)無(wú)論是單獨(dú)設(shè)立，還是設(shè)置在機(jī)關(guān)內(nèi)部，都需要有一個(gè)專業(yè)性、公正性的負(fù)責(zé)第三方調(diào)解的糾紛處理機(jī)構(gòu)。結(jié)合我國(guó)環(huán)境執(zhí)法管理體制的現(xiàn)實(shí)，可以在縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門內(nèi)部設(shè)立環(huán)境糾紛調(diào)解委員會(huì)，具體履行糾紛調(diào)解的職責(zé)。

調(diào)解是“程序重于實(shí)體，個(gè)人技巧重于法律規(guī)定”的活動(dòng)。對(duì)調(diào)解人的要求很高，不僅要依據(jù)法律、政策，而且還要借助社會(huì)道德、自身能力等因素，促成當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。因此，應(yīng)當(dāng)配備專門的調(diào)解員，并且其人員組成應(yīng)該多元化。具體可分為常設(shè)性人員和臨時(shí)性人員。常設(shè)性人員主要是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的工作人員，這一方面保證糾紛處理的權(quán)威性，另一方面也是由糾紛處理本身的行政性特征決定的。而臨時(shí)性人員主要包括法律專業(yè)人士、醫(yī)學(xué)專家、相關(guān)科學(xué)的專家、其他政府部門的官員、企業(yè)代表以及普通公眾的代表。這些臨時(shí)性的人員并不是處理每個(gè)環(huán)境糾紛都需要的，而是由那些常設(shè)性人員決定，根據(jù)不同案件的特點(diǎn)，召集不同的人員參加，這是行政自由裁量權(quán)的行使。因此，還需要具體明確調(diào)解機(jī)構(gòu)和組成人員的職責(zé)權(quán)限并苛以其相應(yīng)的責(zé)任。建議在特定類型的案件中，調(diào)解人員必須包括一名法律專業(yè)人士，從法律方面保證調(diào)解的解決糾紛效果。

四、結(jié) 語(yǔ)

環(huán)境糾紛能否得到合理、及時(shí)、公正的解決，直接影響到社會(huì)的安定和環(huán)境管理本身的發(fā)展。行政調(diào)解既順應(yīng)了我國(guó)糾紛處理的傳統(tǒng)又彌補(bǔ)了訴訟方式解決之不足，所以我們應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐的基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新，不斷改革，完善相關(guān)立法、規(guī)范調(diào)解程序、設(shè)立專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，使行政調(diào)解在保護(hù)環(huán)境，穩(wěn)定社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略方面發(fā)揮更大的作用。

［1］ 金瑞林．環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)［M］．北京：高等教育出版社，2001：266．

［2］ 應(yīng)松年．行政法與行政訴訟法詞典［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992：214．

［3］ 解振華．中國(guó)環(huán)境執(zhí)法全書［M］．北京：紅旗出版社，1997：107．

［4］ 史長(zhǎng)青．市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人民調(diào)解的地位重構(gòu)［J］．煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2003（1）：35．

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［6］ 熊紅祥．最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)［EB／OL］．（2009－08－04）［2010－07－22］http：∥news．xinhuanet．com／legal／2009－08／04／content＿11824109．htm．

［7］ 弗里德曼．法律制度：從社會(huì)科學(xué)角度觀察［M］．李瓊英，林 欣，譯．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994：134．

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［9］ 王紅巖，王福華．環(huán)境公害群體訴訟的障礙與對(duì)策——從環(huán)境公害訴訟看我國(guó)代表人訴訟制度的完善［J］．中國(guó)法學(xué)，1999（5）：104．

［10］ 棚漱孝雄．糾紛的解決與審判制度［M］．王亞新，譯．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994：50．

［11］ 范 愉．非訴訟糾紛解決機(jī)制研究［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000；188．

Realistic Significance and System Perfection of Environmental Administration Mediation

XIA Yun－jiao，ZHANG Ji－jun
（College of Politics and Law，China University of Geosciences，Wuhan 430074，Hubei，China）

Environmental administrative mediation is one of the main ways to solve environmental disputes，which can achieve complementation with the litigation to resolve environmental disputes effectively and prevent conflicts from being intensified．However，China＇s environmental administration mediation is short of specific provisions，standardized conciliation procedures and special mediation institutions and personnel which influence its role in the settlement of environmental disputes．Legislation，procedures，institutions for environmental administration mediation system should be improved accordingly．

administrative mediation；environmental administration；mediation process

D922．68；D912．1

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2010．06．015

2010－08－11

夏云嬌（1973－），女，湖北省仙桃市人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院副教授，華中師范大學(xué)政治研究院博士生，澳大利亞國(guó)立大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，主要從事環(huán)境行政法學(xué)研究；張吉軍（1962－），男，山東省淄博市人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院教授，主要從事法學(xué)研究。

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大招標(biāo)項(xiàng)目（08JJD820166）；武漢市科技局委托項(xiàng)目（200940833378－02）

（責(zé)任編輯 高文盛）