我國農(nóng)村土地規(guī)劃管理中的問題以及對策研究

海南大學三亞學院經(jīng)濟管理分院工程管理專業(yè) 靳鵬鈺

一、我國農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理中存在的問題

盡管我國土地利用規(guī)劃與計劃管理在控制建設用地，保護耕地等方面起到了積極的作用，但土地利用規(guī)劃與計劃管理特別是農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制和實施等方面都還存在多方面的問題。

（一）農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃體系不完善

第一，重總體規(guī)劃，輕專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃。專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃在規(guī)劃的編制和執(zhí)行上不具備強制性，是總體規(guī)劃的補充，有利于總體規(guī)劃的具體落實和實施，編制該類規(guī)劃的驅(qū)動力來自于行政命令和用地調(diào)整的需要。第二，各級規(guī)劃的核心職責分工不夠明確。現(xiàn)行總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級，應該說我國土地規(guī)劃體系在層次上是完整的，但每一級的控制指標和口徑基本上是一樣，上下級規(guī)劃之間，大都是由戰(zhàn)略到戰(zhàn)略的簡單重復。

（二）管理機構設置不盡完善，管理人員專業(yè)化水平有待提高

農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理主要涉及縣鄉(xiāng)兩級國土管理部門，在規(guī)劃的編制實施等具體管理上又集中到縣級規(guī)劃管理相關科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃的編制、實施、管理存在缺位。

（三）土地利用規(guī)劃計劃管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不足

土地利用總體規(guī)劃是對區(qū)域各類土地資源利用的時空安排，也是土地資源配置的具體調(diào)控手段。目前，我國土地利用規(guī)劃計劃管理中存在的突出問題之一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不足。由于城鄉(xiāng)土地利用經(jīng)濟效益的巨大差異，土地規(guī)劃計劃管理也存在顯著的城鄉(xiāng)差別，而且越是經(jīng)濟社會發(fā)展水平低的地區(qū)，城鄉(xiāng)差別越突出。

（四）規(guī)劃計劃管理信息化水平區(qū)域差異巨大

農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理信息化建設嚴重滯后于城市的信息化建設，主要表現(xiàn)在組織機構建設、專業(yè)人員的配備、硬件設施、資金投入、數(shù)據(jù)標準、信息系統(tǒng)建設等多方面。農(nóng)村的信息化建設僅停留土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上。將調(diào)查區(qū)域內(nèi)信息化程度指數(shù)100設為滿分，表1-1表示土地管理信息化建設的城鄉(xiāng)差異。

?

各地農(nóng)村土地利用規(guī)劃信息化建設發(fā)展不平衡。不同地貌條件地區(qū)的農(nóng)村土地利用規(guī)劃及管理信息化建設呈現(xiàn)不同水平。

二、完善農(nóng)村土地利用規(guī)劃與計劃管理的對策建議

(一)以科學發(fā)展的理念指導農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃管理

農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理是農(nóng)村土地管理的核心內(nèi)容。農(nóng)村土地利用規(guī)劃是合理調(diào)整土地利用結構和布局，對土地資源開發(fā)、利用、整治、保護進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所作的戰(zhàn)略性、宏觀性規(guī)劃。新時期，農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃管理的總體指導思想是：以黨的十七大和十七屆三中全會精神為指引，落實科學發(fā)展觀，按照建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的要求，加強農(nóng)村土地利用的用途管制，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供必要的用地保障，充分發(fā)揮農(nóng)村土地對國家糧食安全、生態(tài)安全和農(nóng)民利益的多重保障作用。

(二)建立農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制的共同責任機制

農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃管理的共同責任包括規(guī)劃計劃編制和實施管理的共同責任，其核心是理順土地管理部門與政府其他相關職能部門在農(nóng)村土地規(guī)劃計劃編制上的關系，明確各部門在農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃編制上的共同責任，防止中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間、部門與部門之間各唱各調(diào)。

(三)加強相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接，發(fā)揮規(guī)劃的整合效益

由于我國各級規(guī)劃的編制是自上而下進行的，區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃以及其它的專項規(guī)劃隸屬不同的主管部門，沒有一個權威機構進行有效的統(tǒng)籌規(guī)劃，導致規(guī)劃間不協(xié)調(diào)和不銜接，嚴重削弱了規(guī)劃的整體功能。因此在編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃時，要完善和加強“三個銜接”和“三大評價機制”，防止規(guī)劃間脫節(jié)，充分實現(xiàn)各規(guī)劃間的協(xié)調(diào)與銜接。

(四)健全農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃實施監(jiān)管制度，落實監(jiān)管責任

俗話說，“三分規(guī)劃，七分實施”。編得再好的規(guī)劃，如果沒有嚴格的監(jiān)管制度，強有力的實施措施，很難保證規(guī)劃計劃的有效實施。建立農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃實施監(jiān)管制度，不但能對違法用地起到震攝作用，更能體現(xiàn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃的嚴肅性。加大行政監(jiān)管和社會監(jiān)督力度，改進農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃的實施效果，改變行政監(jiān)管為主的方式，實現(xiàn)從行政監(jiān)管為主向社會管理為主的轉(zhuǎn)變。

(五)加強農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃管理的法律支撐

提高農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃的法律地位，加大規(guī)劃的執(zhí)法力度，進一步體現(xiàn)規(guī)劃的嚴肅性。建議將土地規(guī)劃立法列入全國人大立法內(nèi)容，使農(nóng)村土地利用規(guī)劃有法可依，依法行政，全面落實最嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度，嚴肅查處、糾正違反規(guī)劃批地用地和違法修改農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃的行為，切實維護規(guī)劃和計劃的權威性?？傊?，通過建立以保障規(guī)劃實施基本法律為核心、專項法規(guī)和地方法規(guī)相配套的法律法規(guī)體系，確保規(guī)劃的法律地位，保障規(guī)劃計劃編制的科學性和規(guī)劃計劃實施的效率。

[1]顏志杰，張林秀，張兵.中國農(nóng)戶信貸特征及其影響因素分析[J].農(nóng)業(yè)技術經(jīng)濟.2005.2(2-4)

[2]梁琦.關于增加農(nóng)民收入的分析[J],南京社會科學,2002.(5)