試論礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制與資源稅費制度改革

呂雁琴 李旭東 宋 嶺

[摘要]財稅政策是生態(tài)補償機制的重要組成部分。在我國，礦產資源是經濟發(fā)展中的短缺部門，為了促進資源產業(yè)的發(fā)展，國家采取了不少稅收刺激措施，這些以發(fā)展為導向的稅收政策在一定程度上損害了環(huán)境質量，與我國經濟的可持續(xù)發(fā)展目標極不相符。目前，我國與礦產資源開發(fā)相關的稅費都只是對礦產資源開采所造成的資源經濟價值損失的補償，并未計入生態(tài)損害成本，在征收數(shù)額上也遠不能起到保護礦山環(huán)境的作用。為此建議：改革和完善資源稅，為環(huán)境稅收體系的建立奠定基礎；改礦產資源補償費制度為權利金制度，體現(xiàn)和維護國家作為所有者的權益；完善探礦權、采礦權使用費與價款制度，為礦山企業(yè)建立資源耗竭補貼制度。

[關鍵詞]礦產資源；生態(tài)補償；稅費制度

[中圖分類號]F810.424[文獻標識碼]A[文章編號]1004－9339(2010)01－0080－05

礦產資源是人類社會發(fā)展和進步的重要基礎。隨著現(xiàn)代社會發(fā)展速度的加快，人們對礦產資源的索取和依賴程度越來越大，相應地開發(fā)力度和對生態(tài)破壞的程度也越來越大。如何減少和遏制礦產資源開采對生態(tài)環(huán)境的破壞，促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，已經成為當前亟待解決的重大問題。

一、建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制的必要性與緊迫性

礦產資源的稀缺性及其開發(fā)利用過程中對生態(tài)環(huán)境的嚴重危害及破壞，使得人們越來越重視對礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制的研究。

(一)礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制的內涵

所謂生態(tài)補償機制，是指以改善或恢復生態(tài)系統(tǒng)服務功能為目的，以經濟手段為主，調整相關利益者(保護者、破壞者和受益者)利益分配關系的一種制度安排。礦產資源開發(fā)生態(tài)補償則是生態(tài)補償理論在礦產資源開發(fā)過程中圍繞對環(huán)境與生態(tài)保護的具體運用，是指因礦產資源開發(fā)給礦區(qū)(礦業(yè)城市)的自然生態(tài)環(huán)境造成污染、破壞，環(huán)境生態(tài)功能下降而進行的治理、恢復、矯正所給予的資金補償，對礦區(qū)居民、礦業(yè)城市喪失可持續(xù)發(fā)展能力所給予的資金扶持、技術和實物幫助、稅收減免、政策優(yōu)惠等一系列活動的總稱。

(二)建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制的必要性

1、建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制是可持續(xù)發(fā)展“公平性法則”的具體化。生態(tài)補償說到底是個社會公平問題。長期以來，在“資源低價，環(huán)境無價”思想的影響下，礦業(yè)企業(yè)對環(huán)境資源價值的漠視，使其創(chuàng)造出來的價值注定是殘缺的，而其轉嫁給社會的結果，就是以犧牲某一部分人尤其是礦區(qū)居民的利益為代價，導致經濟社會的發(fā)展成果無法惠及全體社會公民。這顯然是不公平的。如果任這種現(xiàn)狀繼續(xù)發(fā)展，最終必將造成更大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，可持續(xù)發(fā)展也將難以為繼。建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制，就是要通過制度的設計來有效保證對已經破壞的生態(tài)環(huán)境給予補償、恢復和綜合治理，使之能夠達到或接近生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)，維護各地區(qū)、各行業(yè)之間經濟利益與生態(tài)利益、生存利益與發(fā)展利益的動態(tài)平衡，在貫徹代內公平原則的同時，也要體現(xiàn)代際公平。

2、建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制可以解決礦產資源開發(fā)中的外部不經濟問題。礦產資源開發(fā)的外部不經濟，是指礦產資源在開采過程中給礦區(qū)帶來的污染(包括空氣污染、水污染、噪音污染及廢棄物污染等)，以及對生態(tài)環(huán)境的破壞。在市場經濟條件下，礦產資源的價值主要由礦產資源的耗竭性價值、開發(fā)礦產資源的生產成本和給礦區(qū)造成的環(huán)境損害成本三部分組成，并通過礦產品的價格反映出來。然而，在傳統(tǒng)的價格體制下，我國礦產品價格只反映正常的生產經營成本，礦業(yè)企業(yè)憑借對環(huán)境資源的無償或低價占有獲得超額利潤。因此，必須盡快建立礦產資源開發(fā)的生態(tài)補償機制，讓礦業(yè)企業(yè)承擔起因礦產資源開發(fā)利用造成的環(huán)境損害的生態(tài)補償責任。只有這樣，礦產品的價格構成才能趨于合理，由此引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理、恢復和矯正才能更有保障。

(三)建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制的現(xiàn)實緊迫性

1、建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制是建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要舉措。西部是我國礦產資源富集區(qū)，但是由于目前資源開發(fā)利益分配不盡合理，導致西部出現(xiàn)“富裕的貧困”現(xiàn)象。以新疆為例，近年來，新疆石油、天然氣、煤炭等礦產資源的大規(guī)?？碧介_發(fā)，為國家能源安全做出了重大貢獻，同時，新疆在生態(tài)環(huán)境方面也付出了沉重代價。據(jù)國家遙感普查統(tǒng)計，新疆水土流失面積達103萬平方公里，已占全疆國土面積的62％，占全國水土流失面積的28.9％；新疆86個縣(市)中，有80個縣(市)有荒漠化分布，近2／3的土地面積和1200多萬人遭受荒漠化危害，而且全區(qū)土地沙化仍以每年104平方公里的速度擴展；全區(qū)1／3的水庫庫容被泥沙淤積，1／3的耕地和1／2的宜農荒地受到鹽堿侵害。然而，據(jù)《經濟參考報》2006年11月7日報道，新疆石油、天然氣礦產資源補償費征收率僅為1％。在礦產資源開發(fā)與輸出地區(qū)，如何堅持生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，已成為一個嚴峻的現(xiàn)實問題。為此，應盡快建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制，改變礦業(yè)企業(yè)無償使用生態(tài)資源的習慣，從生產源頭上促進經濟社會發(fā)展同資源環(huán)境保護相協(xié)調，為經濟的可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。

2、建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制是落實新時期環(huán)保工作任務的迫切要求。生態(tài)補償是一種新型的環(huán)境管制工具?！秶鴦赵宏P于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中明確要求“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制?！瓏液偷胤娇煞謩e開展生態(tài)補償試點。”建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制，從宏觀層面看，有助于利用經濟激勵和社會宏觀管理手段，促使生態(tài)環(huán)境資源的開發(fā)利用過程與一般商品再生產過程相結合，從而達到在整體上對全社會的生產活動進行宏觀調節(jié)，對生態(tài)破壞、環(huán)境污染及生態(tài)功能的恢復與治理進行系統(tǒng)管理的目的；從微觀層面看，有利于籌措生態(tài)環(huán)境保護資金，樹立全民生態(tài)意識，使保護環(huán)境成為人們的自覺行動，有效解決人的發(fā)展同環(huán)境的矛盾與對立。

二、現(xiàn)行資源稅費制度缺乏生態(tài)補償功能，不利于礦產資源的可持續(xù)開發(fā)利用

財稅政策是生態(tài)補償機制的重要組成部分。在西方，對不同礦產資源及不同礦區(qū)征收不同的資源開采稅，不僅可以調整資源條件差異造成的級差收益，更重要的是可以促進礦產資源的合理開采和節(jié)約使用，有利于環(huán)境保護和生態(tài)平衡。特別是在可持續(xù)發(fā)展理論興起以后，礦產資源課稅的環(huán)保目的更加突出。在我國，礦產資源是經濟發(fā)展中的短缺部門，為了促進資源產業(yè)的發(fā)展，國家采取了不少稅收刺激措施，這些以發(fā)展為導向的稅收政策在一定程度上損害了環(huán)境質量，與我國經濟可持續(xù)發(fā)展的目標極不相符。

(一)現(xiàn)行資源稅費制度缺乏生態(tài)補償功能

目前，我國與礦產資源開發(fā)相關的專門稅費主要有資源稅、礦產資源補償費、礦區(qū)使用費、探礦權使用費和采礦權使用費、探礦權價款和采礦權價款等，但這些稅費都只是對礦產資源開采所造成的資源經濟價值損失的補償，并未計入生態(tài)損害成本，而且在征收數(shù)額上也遠不能起到保護礦山環(huán)境的作用。