正確理解立法本意是做好行政執(zhí)法工作的前提

■文/趙森 王新法

《物業(yè)公司收取水損耗費(fèi)是否合法》一文，列舉了某市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對小區(qū)物業(yè)管理公司向住戶收取供水損耗這一行為，在違法行為主體認(rèn)定方面所出現(xiàn)的兩種不同意見。筆者認(rèn)為，解決上述問題的關(guān)鍵在于必須結(jié)合法律規(guī)范的立法本意，正確認(rèn)定違法事實(shí)。

《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定，“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”。

由此可見，行政處罰最核心的內(nèi)容是對相對人行政違法行為的認(rèn)定。只有在正確認(rèn)定違法事實(shí)的基礎(chǔ)上，才能正確依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范，并遵循法定程序，對相對人實(shí)施處罰。我們目前行政執(zhí)法工作對違法事實(shí)認(rèn)定主要采用的是類似于演繹推理的方式。即通過對大小兩個(gè)前提的分析，從而推導(dǎo)出一個(gè)結(jié)論。大前提就是法律規(guī)范的規(guī)定，小前提就是個(gè)案的事實(shí)，而結(jié)論就是當(dāng)事人的行為是否違法。例如，我們要認(rèn)定當(dāng)事人是否存在以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的行為。其大前提就是《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十二條的規(guī)定，小前提就是執(zhí)法人員利用證據(jù)所證明的案件事實(shí)。如執(zhí)法人員利用檢驗(yàn)報(bào)告證明產(chǎn)品質(zhì)量不合格，利用調(diào)查筆錄等證據(jù)證明當(dāng)事人具有故意的主觀過錯(cuò)，通過上述兩個(gè)前提，由此得出的結(jié)論是當(dāng)事人的行為違法；如果個(gè)案的事實(shí)與《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十二條的規(guī)定不符，當(dāng)然就不能認(rèn)定當(dāng)事人實(shí)施以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的行為。

筆者認(rèn)為，無論是依法行政工作的內(nèi)在要求，還是演繹推理方式的需要，行政執(zhí)法工作中對違法事實(shí)的認(rèn)定必須嚴(yán)格以法律規(guī)范的規(guī)定作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

首先，必須關(guān)注法律責(zé)任對違法行為構(gòu)成的不同要求。違法行為主要由主體、主觀方面、客體和客觀方面等四個(gè)要件構(gòu)成。雖然不同的違法行為都必然具備上述四個(gè)要件，但是不同的法律責(zé)任對上述四個(gè)要件的要求是不同的。例如，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條規(guī)定的法律責(zé)任，就把違法行為的主觀方面作為承擔(dān)法律責(zé)任的法定要件；而《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條的規(guī)定中，就并未考慮違法行為的主觀方面。這種對違法行為構(gòu)成的不同要求，直接影響著行政執(zhí)法當(dāng)中的調(diào)查取證等工作。例如，執(zhí)法人員要認(rèn)定以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品行為，就必須對當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)要件進(jìn)行調(diào)查；而要認(rèn)定生產(chǎn)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的行為，就完全可以不考慮當(dāng)事人的主觀方面（當(dāng)然從自由裁量角度分析，當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)對最終的量罰還是有不同的影響）。這就需要執(zhí)法人員必須深刻理解法律規(guī)范的規(guī)定，以其來指引行政執(zhí)法工作。

其次，也是最重要的方面。就是要準(zhǔn)確地理解法律規(guī)范的內(nèi)容。例如《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》當(dāng)中規(guī)定的“經(jīng)營活動中使用”，這里就涉及兩個(gè)概念，一個(gè)是經(jīng)營活動；另一個(gè)是使用。對上述兩個(gè)概念的不同理解就會直接影響行政執(zhí)法工作的規(guī)范化和實(shí)效性。再例如《物業(yè)公司收取水損耗費(fèi)是否合法》一文中涉及的《山東省計(jì)量條例》（以下簡稱《條例》）所規(guī)定的“經(jīng)營者”這一概念的內(nèi)涵問題。筆者認(rèn)為，解決這類問題的關(guān)鍵在于必須掌握有關(guān)法律規(guī)范解釋權(quán)的規(guī)定。目前，國家對于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的解釋權(quán)都有明確的規(guī)定。例如《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》中規(guī)定，凡屬于地方性法規(guī)條文需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋。凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用的問題，由省級人民政府主管部門進(jìn)行解釋。如何理解《條例》所規(guī)定的“經(jīng)營者”，這就屬于地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確的情形，應(yīng)報(bào)請山東省人大常委會進(jìn)行立法解釋。

由于筆者全過程參與了《條例》的立法工作，因此，筆者可借此簡要介紹《條例》關(guān)于“經(jīng)營者”規(guī)定的立法本意。針對《計(jì)量法》的調(diào)整對象側(cè)重于計(jì)量器具管理，而對商品量的計(jì)量監(jiān)督涉及較少，從而使相關(guān)商品量的違法行為得不到有力打擊這一問題，《條例》將貿(mào)易計(jì)量的規(guī)范與監(jiān)管放在突出重要的位置，力求解決諸如瓶裝液化氣灌裝量不足、農(nóng)產(chǎn)品收購量短斤少兩，電話計(jì)時(shí)服務(wù)量值結(jié)算不準(zhǔn)確等問題?！稐l例》第二十七條的規(guī)定，從立法本意角度，主要是規(guī)范相關(guān)的供水公司、供電公司、供熱公司利用壟斷經(jīng)營地位，隨意向用戶轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營費(fèi)用等問題，也就是說該條所規(guī)定的“經(jīng)營者”原則上并不包含物業(yè)公司。

但是隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，類似于小區(qū)供熱自管站等新型機(jī)構(gòu)不斷出現(xiàn)，以小區(qū)供熱自管站為例，自管站與供熱公司簽訂蒸汽買賣協(xié)議，在進(jìn)行熱水轉(zhuǎn)換后為小區(qū)居民提供供熱服務(wù)。再例如《物業(yè)公司收取水損耗費(fèi)是否合法》一文所介紹的物業(yè)公司經(jīng)過儲存、二次加壓后，再銷售給居民。應(yīng)當(dāng)說，上述這些機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上也具備了經(jīng)營性質(zhì)。但是這里需要強(qiáng)調(diào)的是，具備經(jīng)營性質(zhì)并不意味著就可以認(rèn)定前述機(jī)構(gòu)屬于《條例》第二十七條所規(guī)定的“經(jīng)營者”。第一，對于該類問題，還是應(yīng)當(dāng)從立法本意來解讀《條例》的規(guī)定；第二，依據(jù)關(guān)于法律規(guī)范解釋的相關(guān)規(guī)定，該問題的最終解決，還是應(yīng)通過制定機(jī)關(guān)的立法解釋來解決。