統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之生態(tài)補償機制建構(gòu)創(chuàng)新＊

王權(quán)典

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué)法律系,廣東廣州510642)

區(qū)域經(jīng)濟合作旨在打破既往以行政區(qū)域配置資源和規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展的模式,按照生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求,發(fā)揮彼此間的比較優(yōu)勢,為跨行政區(qū)的合作交流搭建一個優(yōu)勢互補、共謀發(fā)展的平臺。國內(nèi)外實踐證明,區(qū)域經(jīng)濟合作的基本功能在于統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,環(huán)境合作當(dāng)屬其中的重要內(nèi)容。根據(jù)主體功能分區(qū)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局的目標(biāo)要求,嚴(yán)格控制區(qū)域性的面源污染與生態(tài)破壞,建立區(qū)域生態(tài)補償機制尤為重要,它關(guān)系到區(qū)域環(huán)境保護合作機制能否真正實現(xiàn)。“上游保護,下游受益、上游污染,下游遭殃”、“保護越多,包袱越重”是目前我國區(qū)域生態(tài)保護與環(huán)境治理中體制性矛盾的生動寫照,也是區(qū)際生態(tài)利益失衡的集中體現(xiàn),為解決這種體制性矛盾,建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境利益共享合作的長效機制,應(yīng)構(gòu)建以主體功能區(qū)、流域等為基本載體的區(qū)域生態(tài)補償機制。

一、區(qū)域生態(tài)補償機制建構(gòu)的掣肘及基礎(chǔ)依托

生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的,調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟政策。自1990年代以來,國務(wù)院有關(guān)部門與各地方政府一直在積極研究探索多種形式的生態(tài)補償機制,不過,總體上進展較緩慢。其緣在于——生態(tài)補償涉及諸多復(fù)雜的利益關(guān)系,而目前尚缺乏明確的配套法律規(guī)范進行調(diào)整規(guī)制;并且,有關(guān)生態(tài)補償?shù)馁Y金來源渠道、補償方式和核算標(biāo)準(zhǔn)等,一直頗有爭議;尤其是,在目前“條塊分治”的行政管理體制下,某些領(lǐng)域的生態(tài)補償政策一旦陷入地區(qū)或部門的利益沖突中,就難在短期內(nèi)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。從某種意義上說,生態(tài)補償機制建設(shè)所面臨的難題,是同我國現(xiàn)行體制密切相關(guān)的諸多問題的綜合表征。就區(qū)域生態(tài)補償而言,涉及補償?shù)闹黧w與客體、補償模式(政府的、市場的或社會的),特別是補償機制導(dǎo)向要強調(diào)對特定區(qū)域利益主體進行補償,即如何對有關(guān)企業(yè)、社區(qū)居民或政府等因維護生態(tài)系統(tǒng)所承擔(dān)的“機會成本”或者說對其發(fā)展機會和權(quán)益的損失的補償?shù)?但這些反映區(qū)域生態(tài)補償功能特征的基本范疇,目前尚不明確;更重要的是,生態(tài)功能脆弱而生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)基本上是發(fā)展相對落后的地區(qū),人口眾多、企業(yè)稀少、政府(職能)單薄,但“發(fā)展”的要求卻很迫切,存在著“生態(tài)不經(jīng)濟”和“經(jīng)濟不生態(tài)”的現(xiàn)實困局,而這一點又未能普遍得到特別關(guān)注及認(rèn)同。譬如流域作為一個完整的自然區(qū)域,被不同的行政區(qū)域所分割,而作為經(jīng)濟利益相對獨立的地方政府,其經(jīng)濟活動一般是以本轄區(qū)利益為導(dǎo)向,這就不可避免地在各行政區(qū)域之間產(chǎn)生利益沖突;特別是上下游地區(qū)之間在生態(tài)環(huán)境整治、經(jīng)濟開發(fā)上存在的實施主體與受益主體不一致的矛盾,從而需要建立區(qū)際生態(tài)補償機制,以實現(xiàn)流域內(nèi)各行政區(qū)域的共贏和共享,推動流域區(qū)際的協(xié)調(diào)發(fā)展。[1]科學(xué)的區(qū)域生態(tài)補償機制,重在通過轉(zhuǎn)移支付手段合理“彌補”上游區(qū)域犧牲的利益而促進其生態(tài)型經(jīng)濟(如生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游等)的發(fā)展。同理,自然保護區(qū)的建立,因客觀上勢必影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展及打亂當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的傳統(tǒng)生產(chǎn)與生活方式,故如何通過經(jīng)濟手段與相應(yīng)的政策措施,協(xié)調(diào)公益性的生態(tài)建設(shè)與私利性的區(qū)域發(fā)展之間的矛盾,是目前自然保護區(qū)管護所面臨的重大難題。生態(tài)保護屬公共產(chǎn)品,生態(tài)建設(shè)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)屬于公共部門;生態(tài)保護為社會提供的生態(tài)效益具有正的外部性,需要通過一定的政策手段實現(xiàn)內(nèi)部化,讓生態(tài)保護成果的“受益者”支付相應(yīng)的費用;生態(tài)補償體現(xiàn)的是人與人之間的利益關(guān)系,建立利益相關(guān)者責(zé)任機制,才能真正體現(xiàn)“誰受益誰付費”的原則。[2]通常做法是采取政府購買、財政轉(zhuǎn)移支付、政策優(yōu)惠、稅收減免、發(fā)放補貼、設(shè)立生態(tài)補償專項基金等方式或途徑,根據(jù)對生態(tài)資源的利用受益或者破壞程度建立行業(yè)與區(qū)域性的生態(tài)效益交換機制。

原國家環(huán)?？偩衷?007年頒發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》,明確了將在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護等四個領(lǐng)域開展生態(tài)補償試點。而各領(lǐng)域生態(tài)補償機制建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要在多個層面不斷改進與完善,形成有效運作的支持系統(tǒng)。生態(tài)補償機制建設(shè)的基本推動力源于政府、市場及其他社會力量。在生態(tài)補償機制建設(shè)初期,政府當(dāng)要發(fā)揮主導(dǎo)作用,從區(qū)域規(guī)劃、資金投入、財稅政策設(shè)計、制度激勵導(dǎo)向、協(xié)調(diào)利益關(guān)系等不同層面發(fā)揮積極的效能。同時,在可行的領(lǐng)域內(nèi)積極引入市場機制,如排污權(quán)試點、水權(quán)交易、碳匯買賣等,作為生態(tài)補償機制建設(shè)有益的補充。此外,居民個人、國際組織及其他各種社會力量也會較關(guān)注生態(tài)建設(shè),并且具備相當(dāng)大的能量(包括資金、技術(shù)、經(jīng)驗等),應(yīng)組織設(shè)立相應(yīng)的渠道,將其能量聚集釋放出來,如建立基金吸納各方捐助、積極尋求與國際組織的合作交流等。[3]

若考察生態(tài)補償機制建設(shè)的運行載體或基礎(chǔ)依托,則不外乎以下三個方面:

一是在法律制度層面。完善的法律法規(guī)及設(shè)計合理的制度規(guī)范是生態(tài)補償機制有效運行的基礎(chǔ)依托或保障。由于生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)屬于利益再分配的范疇,關(guān)系到各利益主體的重新協(xié)調(diào),這就可能導(dǎo)致在促進生態(tài)建設(shè)和制定具體的生態(tài)補償政策上,不同利益相關(guān)方往往難以取得共識和行動。同時,在涉及生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、標(biāo)準(zhǔn)和補償資金來源及管理使用等諸多方面,都可能會產(chǎn)生相應(yīng)的矛盾沖突。因此,要建立區(qū)域生態(tài)補償機制,就必須從全局利益出發(fā),做通盤考慮。無論是政府財政轉(zhuǎn)移支付,還是市場機制或經(jīng)濟手段之補償模式,都需要立法的調(diào)整支持,以此加強對利益相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)進行約束;確保這種生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)性和穩(wěn)定性;對生態(tài)服務(wù)的質(zhì)量、生態(tài)服務(wù)的定價方式、補償范圍進行全面細(xì)致的規(guī)劃,最終形成較完整的法律框架。不過,國外極少有專門為生態(tài)補償制定法律的先例,大多是將生態(tài)補償?shù)睦砟钊谟谫Y源環(huán)境相關(guān)立法中,[4]這種做法亦值得借鑒。近些年來逐漸有越來越多的法律法規(guī)貫徹了生態(tài)補償?shù)睦砟睢Ｆ┤?2008年修訂的《水污染防治法》(以下簡稱《水法》)第7條規(guī)定:“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式,建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制?！边@就為建立生態(tài)補償機制并制定實施辦法提供了有力的法律依據(jù)。當(dāng)然,在國家層面相關(guān)立法暫時缺位的情況下,可從省一級層面,盡快制定生態(tài)補償機制建設(shè)的地方法規(guī)(如《生態(tài)補償機制建設(shè)管理條例》)。無論是國家還是地方立法,都應(yīng)明確制定生態(tài)補償?shù)倪\行規(guī)則,為生態(tài)補償活動提供補償依據(jù)、原則、程序和實施細(xì)則,使區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)補償工作有統(tǒng)一且權(quán)威的遵循依據(jù)。

二是在基本政策層面。對現(xiàn)有生態(tài)相關(guān)政策進行梳理調(diào)整,統(tǒng)籌規(guī)劃,建立有利于區(qū)域生態(tài)保護和協(xié)調(diào)發(fā)展的配套性的政策促動機制。合理確定生態(tài)補償?shù)闹攸c區(qū)域及重要項目,優(yōu)化投入的項目結(jié)構(gòu),加大支持力度,關(guān)鍵要完善生態(tài)補償?shù)呢斦然菊呤侄?特別是完善省級以上政府對下財政轉(zhuǎn)移支付的政策,并對涉及區(qū)際補償領(lǐng)域的保護治理成本通過橫向轉(zhuǎn)移支付等形式進行區(qū)際間的合理分?jǐn)?充分發(fā)揮省級以上政府的協(xié)調(diào)作用,提高政府決策的科學(xué)性;同時積極促建區(qū)域性生態(tài)補償基金,包括中央財政、省級財政的投入和爭取國際合作與援助、吸納社會資金等。

三是組織體系層面。如果缺乏彼此區(qū)域共同上級政府的協(xié)調(diào)機制,許多重要的跨界流域和主體功能區(qū)的生態(tài)補償機制將無法建立。其實,社會各界對建立生態(tài)補償機制呼聲最強烈的往往是指跨界的流域補償問題,如跨廣東和江西兩省的東江流域、跨廣西和廣東的西江流域、跨安徽和浙江的新安江流域、跨陜西和湖北的漢江流域、跨青海、甘肅和內(nèi)蒙古的黑河流域等,長江、黃河、淮河等大江大河也屬這類問題。在這些跨界流域中,目前上下游間的利益沖突較嚴(yán)重,但一般是上游地區(qū)反映強烈,下游盡量回避。在沒有中央政府協(xié)調(diào)的情況下,相關(guān)地方政府在這類問題上基本上是無法作為的。對此筆者建議,可在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)下面設(shè)立生態(tài)補償專門委員會,通過建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制和聯(lián)席會議制度,促進各部門的溝通協(xié)作,明確各部門的責(zé)任與義務(wù),保證各項工作有序進行。[3]

二、區(qū)域生態(tài)補償實踐的基本模式

“上游保護,下游受益;上游污染;保護越多,包袱越重,下游遭殃”是目前我國區(qū)域生態(tài)保護與環(huán)境治理中體制性矛盾的生動寫照,也是區(qū)際生態(tài)利益失衡的集中表現(xiàn)。建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境效益共享合作的長效機制,則有助于解決這種體制性矛盾。國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》旨在加快相關(guān)試點領(lǐng)域的實踐探索,為建立和完善生態(tài)補償機制提供方法、技術(shù)與實踐支持?！秶鴦?wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》(1996)早已明確“污染者付費、利用者補償、開發(fā)者付費、破壞者恢復(fù)”的原則,并要求國務(wù)院有關(guān)部門“建立并完善有償利用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟補償機制”。概括各地相關(guān)實踐情況,區(qū)域生態(tài)補償存在三種基本模式:

一是功能區(qū)補償。構(gòu)建區(qū)域生態(tài)補償機制,可結(jié)合當(dāng)前主體功能區(qū)的規(guī)劃方案。主體功能區(qū)的界定,是實施區(qū)域性生態(tài)補償?shù)囊粋€重要基礎(chǔ)。在主體功能區(qū)劃和生態(tài)補償實施過程中,要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,對不同功能區(qū)實行分區(qū)管理。著力增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付,政府投資重點支持生態(tài)保護的重點功能區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)工程和環(huán)境保護項目。由于保護水源的客觀要求,限制了水源區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展,加劇了當(dāng)?shù)氐呢毨Щ?而水資源受益地區(qū)卻解決了用水困難從而獲得了效益,加速了社會經(jīng)濟的發(fā)展。為了保證效益在水源保護區(qū)和水資源受益區(qū)進行公平分配,體現(xiàn)“誰保護、誰受益、獲補償”的市場經(jīng)濟公平交易原則,就必須由水源受益區(qū)對水源保護區(qū)的治理保護所付出的代價進行合理的補償。[5]譬如,北京城區(qū)的飲用水水源大部分來源于密云水庫,按理說,密云地區(qū)富含鐵礦資源,如果開發(fā)鐵礦資源,他們早該富起來了。但密云必須為北京城內(nèi)的飲水安全犧牲自己的發(fā)展機會,對此,北京市建立起的生態(tài)補償做法是,北京市區(qū)的市民在交納水、電費時,要按一定比例交納補償款。最后,這一補償款集中起來用于支持密云地區(qū)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè),并保證密云水庫水質(zhì)的穩(wěn)定。[4]此外,也可采取“民建公買”等靈活方式,激勵民眾和其他社會力量參與生態(tài)建設(shè),提供生態(tài)公共產(chǎn)品,成熟后由政府購買,以此提高生態(tài)品供給的有效性。譬如,由個人承包荒山種植公益林,待公益林長成后,經(jīng)科學(xué)合理的價值評估后由政府購買,從而充分調(diào)動各方積極性。

二是流域補償。由于涉及到區(qū)際之間的協(xié)調(diào),流域補償是生態(tài)補償領(lǐng)域的一個重點和難點。對此,應(yīng)由相關(guān)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,通過政府間的協(xié)商談判加以解決。政府間橫向轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是補償?shù)囊粋€重要方式。生態(tài)受益地區(qū)還可以通過對口援助(如提供勞動力培訓(xùn))及開展技術(shù)合作等方式來予以補償;引入市場機制也是解決流域補償問題的一個有效途徑。如可以通過建立流域水權(quán)交易制度來調(diào)節(jié)水的使用,并為水資源保護籌集資金。2008年修訂的《水污染防治法》中明確提出了“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式,建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制”,這是我國為促進區(qū)域之間經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一大舉措。如發(fā)源于江西安遠(yuǎn)、尋烏、定南三縣的東江是珠江一大支流,流經(jīng)江西、廣東,注入香江,成為流域3000多萬居民生活的主要水源,占香港淡水供應(yīng)量近八成,被香港人譽為“生命之水”。在國家協(xié)調(diào)下,江西和廣東率先在全國探索起上下游區(qū)際生態(tài)補償機制。按《東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境補償機制實施方案》的規(guī)定,從2005年到2025年,由廣東省每年從東深供水工程水費中安排1.5億元資金用于東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護。

三是資源環(huán)境補償。包括生態(tài)公益林、水資源、濕地資源、大氣環(huán)境、礦產(chǎn)資源、耕地資源和各類自然保護區(qū)等資源環(huán)境的補償。2008年修訂的《水污染防治法》第7條為水資源的生態(tài)補償制度構(gòu)建提供了法律依據(jù),其在生態(tài)補償立法上的突出貢獻即首次明確規(guī)定以財政轉(zhuǎn)移支付手段進行生態(tài)補償?！端ā返?4條也規(guī)定:“使用供水工程供應(yīng)的水,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向供水單位繳納水費”,“對城市中直接從地下水取水的單位,征收水資源費,其他直接從地上或者江河、湖泊取水的,可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費”。如對于東江源區(qū)的保護,2002年廣東省出臺的《廣東省東江水系水質(zhì)保護條例》第17條明確規(guī)定“省人民政府應(yīng)當(dāng)每年從財政預(yù)算中安排東江水系水質(zhì)保護專項資金,用作上、中游水系水質(zhì)保護經(jīng)費。水質(zhì)保護經(jīng)費的使用管理辦法由省人民政府規(guī)定”。2003年江西省出臺的《關(guān)于加強東江源區(qū)生態(tài)保護環(huán)境和建設(shè)的決定》也指出,“建立健全自然資源有償使用和補償機制。堅持“誰開發(fā)誰保護”、“誰破壞誰治理”、“誰受益誰補償”的原則,把水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃和年度計劃,落實國家生態(tài)補償政策,依法征收國家有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的各種收費,優(yōu)化生態(tài)建設(shè)資金的配置,開辟政府、企業(yè)、社會、國際等多元投資渠道,鼓勵社會力量參與生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)。原國家環(huán)保總局會同財政部、國土資源部聯(lián)合制定了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》(2006年),明確了三部門推動建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的指導(dǎo)原則和工作任務(wù)。浙江省從2000年起就實施了《浙江省礦產(chǎn)資源管理條例》,確立了礦山生態(tài)環(huán)境治理備用金制度,促使礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制規(guī)范化。

值得關(guān)注的是,不久前廣東開啟的一場水權(quán)制度改革,綜合了上述三種區(qū)域生態(tài)補償實踐模式的新探索。醞釀多年出臺的《廣東省東江流域水資源分配方案》,作為由省政府主導(dǎo)的全省域水權(quán)制度改革的先導(dǎo)性方案,切合廣東省情,重在貫徹落實《廣東省水資源綜合利用“十一五”規(guī)劃》,并作為實施《廣東省關(guān)于統(tǒng)籌全省水資源保護及開發(fā)利用問題的若干意見》(2008年)的重要舉措。河源是為數(shù)不多空氣質(zhì)量達國家一級標(biāo)準(zhǔn)的城市之一,但由于其地處上游,為保護東江水質(zhì)付出了發(fā)展機會成本的代價,造成當(dāng)?shù)毓I(yè)落后,財力拮據(jù)(財政收入2007年10多億)。倘若充分利用流域中上游的環(huán)境容量,憑借水權(quán)改革,以COD排污權(quán)交易作為流域生態(tài)補償機制的突破口,建立起流域水權(quán)交易政策,具體內(nèi)容涉及交易量的確定、交易模式、交易組織和管理、交易效果評估等,藉此,河源可獲得大量的生態(tài)補償金,加上省財政大幅度提高對粵北山區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,就可避免重走珠三角地區(qū)工業(yè)化加劇污染的老路,為廣東留下寶貴的綠水青山。從區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看,水權(quán)改革將給類似于河源的經(jīng)濟欠發(fā)達而水資源豐富的地區(qū),帶來新的發(fā)展機遇:欠發(fā)達地區(qū)除了接收毗鄰發(fā)達地區(qū)(如珠三角)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機會外,還可以利用自己的自然資源優(yōu)勢,賣水“賺錢”,而對于上游因保護水源而在經(jīng)濟上做出犧牲的城市,下游經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)理應(yīng)給予相應(yīng)的補償,進而促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

實踐表明,建立各種類型的區(qū)域生態(tài)補償機制是實踐科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措,也是協(xié)調(diào)落實新時期生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護工作與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)的必然要求。

三、區(qū)域生態(tài)補償機制建構(gòu)需要克服立法缺陷及推進政策創(chuàng)新

(一)應(yīng)當(dāng)克服的立法缺陷

關(guān)于生態(tài)補償?shù)姆芍贫?目前在我國《憲法》中還找不到明確的依據(jù)。現(xiàn)行《憲法》第10、13條也只是針對土地的利用制定了一些補償性規(guī)定,并沒有針對流域等區(qū)域環(huán)境管理之生態(tài)補償?shù)脑瓌t性規(guī)定?！董h(huán)境保護法》中也沒有關(guān)于生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定,盡管該法第8條規(guī)定:“對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人,由人民政府給予獎勵”,該有關(guān)行政獎勵的規(guī)定,其目的也只是為了調(diào)動和激發(fā)廣大人民改善和保護環(huán)境的積極性和創(chuàng)造性,而同規(guī)范化的補償制度相差甚遠(yuǎn)。無論是以政府財政轉(zhuǎn)移支付還是以市場經(jīng)濟手段為主的生態(tài)補償政策,都需要立法確立其方針原則及實施機制。既要對利益相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)進行確認(rèn)約束,也要確保生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)性和穩(wěn)定性,還要對生態(tài)服務(wù)的質(zhì)量、定價方式、補償范圍等進行具體規(guī)制。不難想象,在我國環(huán)境資源價格體系尚未健全的情況下,有關(guān)生態(tài)補償?shù)牧⒎▌?chuàng)制的確是一項復(fù)雜的工程。目前我國生態(tài)補償立法創(chuàng)制主要存在三個方面較大的缺憾:一是未形成完整的生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)范體系。不僅缺乏生態(tài)補償?shù)木C合性立法或?qū)ｍ椓⒎?也缺乏指導(dǎo)性的基本政策框架;二是未建立起一套完整且具有普適性的生態(tài)補償制度或操作規(guī)程。對補償主體、受償主體、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償程序、資金來源、違法責(zé)任、糾紛處理等都沒有明確的界定,以及缺乏生態(tài)損益價值的評估機制;三是沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體制及運行機制,特別是由于缺乏共同的上級政府的協(xié)調(diào)機制,許多重要的跨界流域和生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償運行機制便無法建立。[4]近些年來,中央財政在退耕還林還草、水土保持、天然林保護、防沙治沙等重大生態(tài)建設(shè)工程方面,實行金額巨大的財政轉(zhuǎn)移支付,其實也應(yīng)該算是一種國家層面的生態(tài)補償政策安排。然而,這些補償分散在各個部門,不能構(gòu)成一個相互支撐的補償體系,有明顯的利益部門化傾向;一些地方的相關(guān)實踐帶有一定盲目性,有針對一些領(lǐng)域的環(huán)境保護問題想辦法在生態(tài)補償?shù)拿x下籌集資金的簡單化傾向。即便是在做得比較規(guī)范的地方,也主要是向被補償?shù)貐^(qū)提供生態(tài)建設(shè)和保護的資金,并沒有合理考慮補償發(fā)展機會成本的損失。為此,有些受補償?shù)貐^(qū)的政府認(rèn)為,他們需要生態(tài)建設(shè)和保護的資金,也需要提高當(dāng)?shù)匕l(fā)展能力和社會福利水平的資金投入和對口援助,這往往是貧困階段當(dāng)?shù)厝罕姼P(guān)心的一個問題。[4]在某些地方性法規(guī)(如《廣東省東江水系水質(zhì)保護條例》、《江西省關(guān)于加強東江源區(qū)生態(tài)保護環(huán)境和建設(shè)的決定》)中對于水資源的補償也存在較多問題。這些法規(guī)對水資源生態(tài)補償?shù)难a償對象、補償辦法、補償經(jīng)費的計算等都缺乏具體的規(guī)定,同時,這些地方性法規(guī)又具有地域性,而水資源又具有跨地域性,限制了補償機制的實施。[5]由于缺乏有效的法律規(guī)范配套,現(xiàn)行的水資源生態(tài)補償不能完全合理進行,在操作上缺乏有效的監(jiān)督,收費標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)的計算依據(jù),難以達到應(yīng)有的效果。

就立法形式而言,一般很少有專門為生態(tài)補償制定一部法律的做法,而基本上是將生態(tài)補償?shù)睦砟钊谟谫Y源環(huán)境相關(guān)立法中。近年來我國已有越來越多的法律法規(guī)貫徹了生態(tài)補償?shù)睦砟?。原國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》提出,將通過在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護四大區(qū)域、領(lǐng)域開展試點工作,建立重點領(lǐng)域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系,探索多樣化的生態(tài)補償模式,推動相關(guān)生態(tài)補償政策法規(guī)的制定和完善,為全面構(gòu)建生態(tài)補償法律機制奠定基礎(chǔ)。完善區(qū)域生態(tài)補償立法的關(guān)鍵在于確立受益方與保護方權(quán)利和義務(wù)價值的對等關(guān)系。在生態(tài)補償法律關(guān)系中,涉及到兩個基本法律主體:一個是補償實施主體,一個補償接受主體。前者是義務(wù)主體,依照法律的規(guī)定承擔(dān)補償義務(wù);后者是權(quán)利主體,有權(quán)依照法律的規(guī)定要求補償主體進行補償。在對為水資源保護做出貢獻的保護者進行生態(tài)補償時,應(yīng)該充分考慮權(quán)利義務(wù)的法律主體關(guān)系,為保證流域地區(qū)居民在良好環(huán)境中生活的環(huán)境權(quán),水資源保護者不僅有顯性投入的義務(wù),還有犧牲自己經(jīng)濟社會發(fā)展機會的隱性義務(wù)。因此,水源保護者的發(fā)展權(quán)與受益地居民的環(huán)境權(quán)之間所具有的內(nèi)在沖突、發(fā)展水平高低、社會觀念偏差以及相關(guān)范疇的輕重緩急等都是立法應(yīng)綜合考慮的因素。

(二)促進政府補償政策機制完善

《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國發(fā)2007年21號文)以資源和生態(tài)環(huán)境承載能力作為基本依據(jù)劃分主體功能區(qū),把生態(tài)保護建設(shè)納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃大局中,進而要落實到國家總體及地方區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中,這是前所未有暨充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略舉措?？梢源藶槠鯔C——結(jié)合當(dāng)前主體功能區(qū)規(guī)劃方案的實施,創(chuàng)新完善區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹贫葯C制,形成環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新突破口。其緣由在于:一是由于經(jīng)濟社會快速發(fā)展對全域資源環(huán)境的壓力日益增大,客觀上要求公共財政對限制與禁止開發(fā)類區(qū)域進行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護提供足夠的資金支持。二是由于將限制與禁止開發(fā)類區(qū)域的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的任務(wù)是當(dāng)務(wù)之急,造成當(dāng)?shù)匕l(fā)展利益及財政收入的減少,生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護支出成本居高,更需要組織安排財政轉(zhuǎn)移支付進行經(jīng)濟補償。三是由于對限制與禁止開發(fā)類區(qū)域的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護,具有明顯的正外部性效應(yīng),理當(dāng)需要受益地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付進行經(jīng)濟補償——受益地區(qū)對于限制與禁止開發(fā)類區(qū)域從事生態(tài)建設(shè)保護的活動所付出的代價及所受到的損失進行合理補償,使其生態(tài)環(huán)境保護的外部效應(yīng)內(nèi)在化。唯有如此,方能調(diào)動該類區(qū)域地方政府對進行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的積極性,確保其生態(tài)建設(shè)保護持續(xù)進行下去,最終實現(xiàn)全域生態(tài)環(huán)境的明顯改善和經(jīng)濟社會與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。譬如,在建立流域水環(huán)境保護的生態(tài)補償機制中,應(yīng)該促進流域上下游地區(qū)協(xié)作,采取資金轉(zhuǎn)移支付、技術(shù)援助和經(jīng)貿(mào)合作等措施;試點地區(qū)應(yīng)該積極探索當(dāng)?shù)鼐用裢恋厝牍傻妊a償方式,分享生態(tài)保護帶來的經(jīng)濟效益;建立促進跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護的專項資金,這些資應(yīng)重點用于流域上游地區(qū)的環(huán)境污染治理與生態(tài)保護恢復(fù)補償,并兼顧上游突發(fā)環(huán)境事件對下游造成污染的賠償。

然而應(yīng)注意到,當(dāng)前以財政轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)的政府補償機制也存在著一定缺陷。其主要體現(xiàn)在:現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度是按照行政層級關(guān)系,基本上是中央對省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付,省以下財政轉(zhuǎn)移支付尚未健全,這與主體功能區(qū)確定的空間單位難以有效契合和銜接;以財政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補償對財政政策的依賴性大,補償數(shù)量小且具有不確定性;政府補償使生態(tài)受益者與保護者脫節(jié),有違“誰受益誰補償”的原則,難以體現(xiàn)生態(tài)補償各方主體的權(quán)、責(zé)、利。[5]因此,應(yīng)重在財政轉(zhuǎn)移支付政策上創(chuàng)新政府補償機制:

首先,要持續(xù)加大對生態(tài)補償?shù)墓藏斦度?。財政對生態(tài)建設(shè)保護的投入是最直接的生態(tài)補償。近些年來,我國財政對生態(tài)建設(shè)保護的支出不斷遞增,但其結(jié)構(gòu)與大搞生態(tài)工程建設(shè)相比,對生態(tài)恢復(fù)性的投入較少。其實很多地區(qū)的生態(tài)保護實踐證明:只要能充分調(diào)動廣大貧困地區(qū)農(nóng)民保護環(huán)境的積極性并尊重自然規(guī)律,一些地方已退化的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)起來較快,花錢也比自上而下的生態(tài)工程建設(shè)要少的多。因此,開展環(huán)境保護工作,尤其是限制或禁止開發(fā)類區(qū)域的生態(tài)建設(shè)保護,應(yīng)當(dāng)以生態(tài)恢復(fù)為支撐,而不是人工建設(shè)唱主角。中央和地方財政對其支出結(jié)構(gòu)安排應(yīng)加大投入生態(tài)恢復(fù)的比例,資金要重點投向:重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境治理與保護;生態(tài)移民安置及對不符合生態(tài)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的項目進行搬遷補償;扶貧幫困、發(fā)展生態(tài)旅游、增加當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民收入;對生態(tài)恢復(fù)價值核算、補償標(biāo)準(zhǔn)計量等基礎(chǔ)性研究以及相關(guān)環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用研究等方面。[6]

其次,要規(guī)范與改進中央和省級財政的轉(zhuǎn)移支付?；诓煌墓δ軈^(qū)規(guī)劃,需要國家加大對重要生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度,在不同功能區(qū)推進地區(qū)間公共服務(wù)均等化的目標(biāo)與財政體制改革的目標(biāo)是一致的,科學(xué)的一般性轉(zhuǎn)移支付體系最終是能夠適應(yīng)主體功能區(qū)規(guī)劃要求的。應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付的立法調(diào)整,積極規(guī)范和改進中央、省級的財政轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)建立科學(xué)的、能夠量化的指標(biāo)體系,并對多種轉(zhuǎn)移支付項目進行歸并調(diào)整,適當(dāng)減少轉(zhuǎn)項轉(zhuǎn)移支付,力求建立一個透明、合理、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系。[6]以財政轉(zhuǎn)移支付為基本手段,促進各地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化,建立健全省以下的特別轉(zhuǎn)移支付制度。靠省以下政府制定專門針對轄區(qū)禁止開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付制度是不現(xiàn)實的,實際操作較困難。省級財政用于一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重十分有限,對那些位于省內(nèi)禁止開發(fā)區(qū)域的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的縣市而言,實施一般性轉(zhuǎn)移支付基本上只能解決屬于當(dāng)年的“吃飯”問題,財政吃緊的地(市)、縣,尤其是老、少、邊、窮地區(qū)的歷史包袱和建設(shè)問題仍然不能有效解決。

再次,建立區(qū)際生態(tài)基金模式的橫向生態(tài)補償機制?？山梃b德國等以州際財政平衡基金的模式實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移的方法,在我國經(jīng)濟生態(tài)關(guān)系密切的同級政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金,通過地方政府間的相互協(xié)作,實現(xiàn)生態(tài)成本在區(qū)域間的有效交換與分擔(dān)。區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金由特定區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境收益區(qū)和提供區(qū)政府間的財政資金撥付形成,撥付比例應(yīng)在綜合考慮人口規(guī)模、財力狀況、GDP總值和生態(tài)效益外溢程度等因素的基礎(chǔ)上來確定。各地方政府按撥付比例將財政資金繳存入生態(tài)基金,并保證按此比例進行補充。基金的繳付要體現(xiàn)“抽肥補瘦”、共擔(dān)責(zé)任的原則。生態(tài)基金必須用于綠色項目,包括生態(tài)服務(wù)提供區(qū)的飲用水源、天然林及濕地的保護,環(huán)境治理,生態(tài)脆弱地帶的植被恢復(fù),退耕還林,退田還湖,防沙治沙,因保護環(huán)境而關(guān)閉或外遷企業(yè)的補償?shù)?。建立基于生態(tài)補償需求的橫向轉(zhuǎn)移支付制度,并非要否定中央財政縱向轉(zhuǎn)移財力來實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)闹匾饔?只不過其兩者的分工不同、操作方式不同、互為補充而已。前者是以區(qū)域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金的模式進行運作,用于區(qū)域性生態(tài)服務(wù)的補償;而后者則是采用專項補助的方式,對全域性的生態(tài)服務(wù)進行補償,如整個西部地區(qū)的退耕還林(草)、防沙治沙等。另外,在特定流域的上、下游之間,江河的上游地區(qū)承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境保育、為下游地區(qū)以及全域發(fā)展提供重要的生態(tài)屏障,生活飲用水源地和使用地之間,還可通過上級的協(xié)調(diào)談判,建立“一對一”的橫向生態(tài)補償機制。要改變重縱向而輕橫向管理協(xié)調(diào)的體制弊端,發(fā)揮中央或省級政府的宏觀協(xié)調(diào)和財力支配與轉(zhuǎn)移支付的能力,將上下游地區(qū)的生存發(fā)展權(quán)利、資源開發(fā)權(quán)利和享有清潔河流、生態(tài)安全保障的權(quán)利綜合起來,重新配置和界定,由上下游地區(qū)結(jié)成利益共同體,共享良好環(huán)境,共擔(dān)環(huán)保成本。具體的實施措施有:如由中央或省級政府、上下游地區(qū)按一定分?jǐn)偙壤餐M成流域公益林生態(tài)效益補償基金,特別用于上游傳統(tǒng)林產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)和森林采伐政策的實施及水土保持工作;或者采取“對口支援”或扶貧的方式,給禁伐地區(qū)配套一定的優(yōu)惠政策和配套資金,完善其投資環(huán)境,由政府牽頭引進下游和發(fā)達地區(qū)的資金,逐步改造禁伐地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),適度發(fā)展諸如以生態(tài)旅游為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)。

另外,要建立一套切合本區(qū)域?qū)嶋H的財政轉(zhuǎn)移支付激勵和約束的規(guī)范機制,充分調(diào)動地方政府的積極性,合理引導(dǎo)其盡可能地將上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付資金及自身的部分財政資金有效用于重要生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)發(fā)展上。要推動主體功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè),盡快完善財政轉(zhuǎn)移支付立法及適于主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃方案的規(guī)制措施,明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、基本原則、依據(jù)和用途、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配方式、審批監(jiān)督管理程序及違反者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等,逐步將符合主體功能區(qū)框架的財政轉(zhuǎn)移支付納入規(guī)范化的運行軌道。同時,要盡快設(shè)計一套符合主體功能區(qū)規(guī)劃方案的財政轉(zhuǎn)移支付量化指標(biāo)和績效考評體系,對財政轉(zhuǎn)移支付資金使用情況及其效益進行客觀評價,確保有限的財政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮更大的作用。[7]

[1] 陳瑞蓮,胡熠.我國流域區(qū)際生態(tài)補償:依據(jù)、模式與機制[J].學(xué)術(shù)研究,2005,9.

[2] 董小君.建立生態(tài)補償機制關(guān)鍵要解決四個核心問題[N].中國經(jīng)濟時報,2008-01-03(005).

[3] 李桓.生態(tài)環(huán)境補償機制框架思路建議[EB/OL].http://www.chinaorg.cn.2008-08-07遼寧日報.

[4] 徐琦.為生態(tài)補償立法難在哪里?——《中國環(huán)境報》記者對話中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)[EB/OL].http://www.hwcc.com.cn,2008-04-15(002)中國環(huán)境報.

[5] 田甜,田義文.水資源生態(tài)補償政策法規(guī)淺析[J].制度建設(shè),2008,35.

[6] 賈康,馬衍偉.推動我國主體功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅政策研究[J].經(jīng)濟研究參考,2008,3.

[7] 王雙正等.構(gòu)建與主體功能區(qū)建設(shè)相協(xié)調(diào)的財政轉(zhuǎn)移支付制度研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2007,8.