轉型期政府規(guī)制改革的路徑選擇

>□ 石 濤

一、政府規(guī)制改革的現(xiàn)狀

20世紀90年代以來，一批政府規(guī)制經濟學方面的書籍陸續(xù)面世（植草益，1992；丹尼爾·F·史普博，1999等），①[日]植草益.微觀規(guī)制經濟學[M].北京：中國發(fā)展出版社，1992.②[美]丹尼爾·F.史普博.管制與市場[M].上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1999.這些理論著作對西方主要發(fā)達國家的政府規(guī)制改革的歷程、理論成果及規(guī)制改革中的經驗教訓作了系統(tǒng)的分析；對政府規(guī)制機構設置、規(guī)制機構的地位、法律體系的建立給予了歸納性分析；對西方發(fā)達國家常用的規(guī)制工具的來龍去脈、優(yōu)缺點進行了細致的介紹；對政府規(guī)制經濟學發(fā)展的最新動向給予了前瞻性的關注。這些理論著作對我國政府規(guī)制經濟學理論的發(fā)展產生了積極的推動作用，加快了我國政府規(guī)制經濟學本土化研究的步伐。從規(guī)制理論發(fā)展過程來看，政府規(guī)制的研究最初主要集中在自然壟斷產業(yè)領域（張維迎，1998；王俊豪，1998；羅云輝，2003；等），并重點研究了反壟斷以及壟斷與競爭的關系（謝地，1997；汪秋明，2006；等）。進入新世紀，政府規(guī)制研究結合中國的實際情況，進一步推動了理論本土化的發(fā)展，具有中國特色的政府規(guī)制經濟學的體系正逐步形成。同時，開始利用一些規(guī)制工具對有關產業(yè)開展實證研究，研究的范圍逐步從經濟領域擴展到環(huán)境、健康和衛(wèi)生等社會領域，并出現(xiàn)了經濟規(guī)制研究和社會規(guī)制研究相互融合的勢頭。從目前研究現(xiàn)狀來看，我國政府規(guī)制理論的研究在很大程度上還停留在對國外政府規(guī)制理論的介紹上。由于西方國家理論界對政府規(guī)制還沒有一個統(tǒng)一的認識，且研究的角度也不同，這使得國內學者在研究政府規(guī)制時往往根據(jù)自己的專業(yè)背景有選擇性地開展政府規(guī)制研究，進而在一定程度上造成“只見樹木不見森林”的局面，影響到政府規(guī)制理論體系的建設。由于對中國國情研究不夠深入，理論研究中的“拿來主義”也經常發(fā)生。我國的經濟體制改革是自上而下進行的，政府的身影無處不在，這就造成在規(guī)制政策制定過程中，其他規(guī)制參與方只能處于被動地位，因此進一步研究規(guī)制參與方在規(guī)制過程中的行為是很有必要的。

從實踐過程來看，對具體產業(yè)的研究往往由于數(shù)據(jù)收集的困難、模型假設的條件過于嚴格而導致規(guī)制的實踐指導性降低。目前，美國和英國為了提高政府規(guī)制的效率，在規(guī)制實踐中開始逐步引入“成本—收益分析”規(guī)制工具，并在法律中給予明確肯定。①席濤.美國的成本—收益分析規(guī)制體制及對中國的啟示[J].經濟理論與經濟管理，2004，（6）.“成本—收益分析”的出現(xiàn)對政府規(guī)制的理論研究和實證分析產生了重要的影響。但由于存在國情的差異及復雜的計量問題，國內對“成本—收益分析”的研究幾乎處于空白。

應該指出的是，政府規(guī)制經濟學是基于西方發(fā)達國家的國情發(fā)展而來的，在很大程度上是基于發(fā)達市場經濟條件下的市場失靈問題而逐漸形成的。由于政府規(guī)制經濟學本身與一個國家的政治體系、社會發(fā)展狀況緊密相關，因此政府規(guī)制理論的研究應該特別注重國情的差異。比如，20世紀70年代末至80年代初西方發(fā)達國家開展的放松規(guī)制運動，國內能否同樣開展放松規(guī)制運動?事實上，由于我國轉型期的特殊國情，政府在對一些領域放松規(guī)制的同時可能還需要對其它領域加強規(guī)制。當然，強調國情的同時還必須要學習基于市場經濟的規(guī)律性知識。一些規(guī)制工具和方法在西方發(fā)達國家的政府規(guī)制改革中已取得了良好的經濟效益和社會效益，并且日益完善。因此，我國政府對于能明顯促進經濟社會發(fā)展的工具和方法應該充分地學習、借鑒與實踐。往往是從原來的行業(yè)主管部門轉過來，與被規(guī)制企業(yè)間存在著程度不同的行政隸屬關系，這種關系往往又表現(xiàn)為規(guī)制者與企業(yè)結成利益一致的政企同盟，使規(guī)制效果受到嚴重影響，從而導致從消費者的角度來認識規(guī)制目標。魯國鋒（2005）則認為轉軌期應該加強以推進市場秩序建設為目標的政府規(guī)制。④魯國鋒.“轉軌”時期我國政府規(guī)制的取向研究[D].上海：復旦大學經濟學院，2005.這一規(guī)制目標主要是基于轉型期普遍存在著因市場制度缺失而出現(xiàn)的市場失靈而確定的。陳富良（2001）認為，中國政府規(guī)制體制改革的目標是規(guī)制有據(jù)、規(guī)制有度、執(zhí)行有力、裁決有方。⑤陳富良.中國政府規(guī)制體制：改革路徑與目標模式[J].改革，2001（4）：19-24.上述對政府規(guī)制目標的不同認識和探討對進一步深化規(guī)制目標提供了多角度的思考。根據(jù)目前對政府規(guī)制現(xiàn)狀的認識，本文把轉型期政府規(guī)制的目標確定為有限、有據(jù)、高效、平衡，以最終創(chuàng)造和維護一個有效率的市場。

1.有限。政府規(guī)制目標的“有限”表明了政府規(guī)制有一個合理的尺度。“有限”主要包含了以下幾層意思：一是政府規(guī)制的范圍有限。由于經濟社會的發(fā)展過程異常復雜，所涉及的規(guī)制范圍也非常廣泛，政府規(guī)制要想涉及到所有的領域既不可能也不現(xiàn)實，要么效率低下，要么成本高昂。因此，必須根據(jù)經濟社會發(fā)展的實際情況來不斷調節(jié)規(guī)制的范圍；二是規(guī)制能力有限。正如上述對政府規(guī)制邊界分析所表明的，政府規(guī)制的能力范圍并不能覆蓋整個區(qū)域，而是會表現(xiàn)出在區(qū)域層面的差異性。由于政府規(guī)制能力強度并不均勻而可能需要借助其它方式來實現(xiàn)，這就決定了政府規(guī)制目標不可能無限擴展。由于政府規(guī)制的范圍有限與能力有限，因而政府規(guī)制的目標也必然是有限的。

2.有據(jù)。政府規(guī)制必須要有根據(jù)，以求有據(jù)可依。“有據(jù)”包含兩層意思：一是必須要根據(jù)有關的法律法規(guī)來實施規(guī)制。政府規(guī)制的一個最大特點是具有強制性，而這種強制性的重要來源就是法律法規(guī)，因此政府規(guī)制依法展開的根據(jù)就是有關的法律法規(guī)；二是要根據(jù)有關經濟、社會原理來展開。任何政府規(guī)制活動都必須建立在一定的經濟、社會原理基礎之上，而不能憑主觀意愿來進行。

3.高效。政府規(guī)制目標的實施要考慮規(guī)制機

二、轉型期政府規(guī)制改革的基本目標和原則

從實際情況來看，轉型期的政府規(guī)制目標是有限、有據(jù)、高效、平衡，其最終是創(chuàng)造和維護一個有效率的市場；政府規(guī)制遵循的原則是獨立性原則、透明性原則、成本收益對稱原則及職權法定原則。

（一）轉型期政府規(guī)制行為目標

由于轉型時期的經濟社會表現(xiàn)出復雜性，因此對政府規(guī)制目標認識的角度也存在很大的不同。例如，政企同盟利益論認為，中國政府的規(guī)制目標是為了實現(xiàn)政企同盟的利益最大化（余暉，2000）；②余暉.規(guī)制市場里的政企同盟——以中國電信產業(yè)為例[J].中國工業(yè)經濟，2000，（1）.而公共利益論認為，中國政府的規(guī)制目標是為了公共利益，實現(xiàn)社會福利最大化（張笑雪，2000）；魯再平（2003）認為中國政府規(guī)制的目標是在政企同盟最大化自身利益的約束下追求消費者利益最大化。③魯再平，許正中.中國政府規(guī)制目標及效率分析[J].江漢論壇，2003（5）：12-15.這里的消費者利益最大化未必是社會福利最大化。提出這一規(guī)制目標的背景是考慮到當時的一些規(guī)制者構的效率，規(guī)制機構的效率主要表現(xiàn)在：一是規(guī)制機構人員的素質，這對規(guī)制機構人員的年齡結構、知識結構等提出了更高的要求；二是規(guī)制機構的地位，這就需要對規(guī)制機構是從屬于相關機構還是獨立展開規(guī)制活動進行明確。此外，也要考慮規(guī)制機構能否高效率地展開規(guī)制活動，即規(guī)制機構的執(zhí)行力問題。

4.平衡。這一原則表明了政府規(guī)制行為必須要兼顧效率和公平。由于不同時期政府規(guī)制的重點存在差異，進而政府會在規(guī)制行為的效率和公平之間進行選擇。但政府的選擇并不表明選擇其中一個就必須要忽略另一個，而是要把效率和公平統(tǒng)一起來，相互制約和相互促進，共同推動政府規(guī)制目標的實現(xiàn)。

（二）轉型期政府規(guī)制的原則

在確定了轉型期政府規(guī)制的目標之后，應該進一步明確政府規(guī)制的原則，以防止規(guī)制行為偏離規(guī)制邊界。根據(jù)規(guī)制邊界的劃分和規(guī)制目標的要求，今后一段時期政府規(guī)制應該遵循以下原則：

1.獨立性原則

政府規(guī)制機構根據(jù)一定的法律法規(guī)對被規(guī)制對象進行規(guī)制，這種規(guī)制行為本身應該具有獨立性。當前，公共利益部門化和部門利益制度化的傾向非常明顯，這也強化了目前的規(guī)制者和管理者的角色不分的混亂狀況，從而使規(guī)制機構的獨立性受到極大的損害。目前政府規(guī)制機構的成員大多屬于職業(yè)主義者和政治家類型，而屬于專家類型的比較少，這種人員類型的結構強化了規(guī)制機構的非獨立性，致使政府規(guī)制目標變的復雜和模糊。因此，將獨立性作為政府規(guī)制行為的基本原則，是確保規(guī)制目標實現(xiàn)的首要原則。

2.透明性原則

政府規(guī)制行為透明性主要是指規(guī)制程序透明、規(guī)制過程透明、規(guī)制結果透明的統(tǒng)一。規(guī)制程序透明表明了讓規(guī)制各方在公平的條件下盡可能實現(xiàn)公平博弈；規(guī)制過程透明則要求規(guī)制行為要按照符合規(guī)范的方式開展，避免尋租、設租等行為的發(fā)生；規(guī)制結果的透明則為經濟社會發(fā)展提供了一個明確的參考方向，可以減少不確定性帶來的風險。

3.成本—收益對稱原則

政府規(guī)制行為的成本與收益對稱原則，是指任何規(guī)制決策的制定都必須要考慮到規(guī)制帶來的成本與收益是否相適宜。這一原則決定了以往不計成本的做法必須予以糾正，特別是健康、衛(wèi)生等社會性規(guī)制行為應該盡可能量化其發(fā)生的成本和產生的收益。當規(guī)制決策產生的成本遠大于規(guī)制收益時，政府應放棄該項規(guī)制的決策或實施。

4.職權法定原則

職權法定原則是指所有的規(guī)制權及其執(zhí)行都必須基于嚴格的法律界定。依據(jù)行政規(guī)制的經濟合理性，嚴格界定其職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現(xiàn)有實體法，對缺乏經濟合理性的規(guī)制制度予以廢除，同時保留和完善合理的規(guī)制制度。通過制訂和不斷完善行政程序法或專門的行政許可法，建立政府規(guī)制的合理程序和規(guī)制者的規(guī)制結構。（余暉，2001）

三、現(xiàn)階段政府規(guī)制改革的重點

從政府規(guī)制的范圍來看，主要包括經濟性規(guī)制領域和社會性規(guī)制領域。若把西方發(fā)達國家放松經濟性規(guī)制的做法進行簡單移植，可能會造成規(guī)制改革范圍的局限性，甚至可能會導致規(guī)制改革的失敗。當前，政府規(guī)制改革的主要思路是重構經濟性規(guī)制及加強社會性規(guī)制?？紤]到規(guī)制邊界和市場邊界的有限性，且這種有限性具體表現(xiàn)為規(guī)制失靈和市場失靈的存在，因此大力發(fā)展非政府組織也是規(guī)制改革的重要舉措。

（一）重構經濟性規(guī)制

西方發(fā)達國家規(guī)制改革的經驗表明，單純地放松政府規(guī)制不僅會引發(fā)規(guī)制風險，并且可能會帶來社會的動蕩。因此，必須要把放松規(guī)制和加強規(guī)制統(tǒng)一于重構經濟性規(guī)制的過程中。當前，經濟性規(guī)制的重構主要表現(xiàn)為：一是根據(jù)自然壟斷產業(yè)的特點進行分類規(guī)制改革。我國的自然壟斷產業(yè)大體上可以分為報酬遞減規(guī)律支配型自然壟斷產業(yè)和報酬遞增規(guī)律支配型自然壟斷產業(yè)。①報酬遞減規(guī)律在自然壟斷產業(yè)中占支配性的產業(yè)稱為報酬遞減規(guī)律支配型自然壟斷產業(yè)，這類自然壟斷產業(yè)的主要特征是消耗自然資源巨大、占用大量的勞動和資金。隨著產業(yè)的發(fā)展，產業(yè)的正效用逐步減弱，產業(yè)的負外部性影響日益增大；報酬遞增規(guī)律在自然壟斷產業(yè)中占支配性的產業(yè)稱為報酬遞增規(guī)律支配型自然壟斷產業(yè)，這類自然壟斷產業(yè)的主要特征是知識、技術、信息等要素的比重非常大，從而產業(yè)的外溢性顯著。對于前者，政府必須通過產業(yè)引導政策，在企業(yè)規(guī)模、環(huán)保、能耗等方面提高進入門檻，不斷加大用現(xiàn)代技術來“軟化”該類產業(yè)的力度，積極引入市場競爭機制來提高效率；對于后者，除了在產業(yè)政策上給予積極支持外，根據(jù)其顯著的外溢性特點，須通過實施知識產權戰(zhàn)略來防止搭便車行為發(fā)生，實現(xiàn)產業(yè)外溢性內部化，以推動產業(yè)持續(xù)發(fā)展；二是積極建立和完善各級、各類市場。鑒于我國大部分自然壟斷產業(yè)往往是跨行業(yè)、跨地區(qū)經營而涉及到各類市場，因此要積極完善要素市場、資本市場等與自然壟斷產業(yè)規(guī)制有重大聯(lián)系的市場，通過把規(guī)制風險盡量分散到各級、各類市場進而控制與化解各類市場中的規(guī)制風險，來減少自然壟斷產業(yè)規(guī)制過程所帶來的風險震蕩；三是不斷完善規(guī)制法律體系以規(guī)范經濟性規(guī)制行為。在經濟性規(guī)制改革的過程中，應采取“以立法為先導”的原則，根據(jù)規(guī)制對象的技術經濟特征及政府規(guī)制體制改革的目標來制定相應的法律法規(guī)，并不斷細化使之具有可操作性。同時，還要確保法律規(guī)制思路的適度超前，以體現(xiàn)規(guī)制法律的指導性。

（二）加強社會性規(guī)制

經濟社會發(fā)展到一定階段，社會性規(guī)制的范圍、內容、措施等已遠遠不能適應經濟社會發(fā)展的需要，因此加強社會性規(guī)制已刻不容緩：一是健全社會性規(guī)制的法律體系。首先，要把修改社會性規(guī)制的法律法規(guī)與制定適應新形式社會性規(guī)制的法律法規(guī)并舉與并重。其次，在一些已有基本法律的基礎上，進一步深化、細化相關的規(guī)制原則和規(guī)范，增強針對性和可操作性。最后，當前有著特別重要意義的是應該加大對違規(guī)行為的懲處力度。應該指出的是，建立健全社會性規(guī)制的法律體系是要把規(guī)制參與方的行為納入到規(guī)制政策體系中，以減少規(guī)制各參與方行為的隨意性而帶來的不確定性風險；二是合理選擇規(guī)制工具。任何規(guī)制政策的實施都必須有相應的規(guī)制工具的配合，而如何選擇規(guī)制工具就成為規(guī)制目標得以實現(xiàn)的重要條件。目前社會性規(guī)制工具主要包括了稅收補貼、行政許可、排污權交易、限額、技術標準等。這些規(guī)制工具雖然優(yōu)勢突出但局限性也不容忽視。社會性規(guī)制的實踐說明，社會性規(guī)制的范圍、內容、措施日益復雜，單一的規(guī)制工具已不能適應，進而需要各類規(guī)制工具的聯(lián)合使用；三是要突出強化健康、安全和環(huán)境的規(guī)制。隨著經濟社會的發(fā)展，健康、安全以及環(huán)境問題日益突出，規(guī)制的重點也相應轉移至建康、安全和環(huán)境等領域。這些領域的規(guī)制工作重點是設立具有獨立法律地位的規(guī)制機構，建立起一支具有高素質的規(guī)制隊伍，實現(xiàn)規(guī)制人員知識結構合理化，并逐步實現(xiàn)規(guī)制資格準入化、標準化、透明化。

（三）大力發(fā)展非政府組織

市場具有邊界，在市場邊界內部，市場機制能夠正常發(fā)揮作用；在市場邊界外部，市場配置資源的基礎性作用逐步減弱甚至消失，即表現(xiàn)為市場失靈。與此相應，若政府規(guī)制在規(guī)制邊界之外則表現(xiàn)為政府失靈。在現(xiàn)實經濟社會中，市場與政府的“雙失靈”使非政府組織不斷地出現(xiàn)與逐步發(fā)展。國外的規(guī)制歷程表明，非政府組織在平衡政府和市場不足方面可以發(fā)揮重要而獨特的作用。當前，一是要確立大力發(fā)展非政府組織的理念，摒棄以往政府規(guī)制和市場機制兩分法的觀念，逐步樹立政府、市場、非政府組織三分法的觀念，并將發(fā)展非政府組織的理念作為政府規(guī)制改革的重要思想基礎；大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等與企業(yè)和市場密切相關的非政府組織和與環(huán)境、健康等有關的具有社會性質的非政府組織。二要堅持非政府組織的自我發(fā)展。非政府組織的發(fā)展必須要實現(xiàn)“以我為主”，過多的行政色彩會使非政府組織發(fā)展又會出現(xiàn)“政企不分”的矛盾與問題。當然，從目前的現(xiàn)實情況來看，若商會發(fā)展成具有完全獨立性的組織，則可能與我國獨特的市場經濟環(huán)境不協(xié)調。因此，我國首先要探索半獨立性行業(yè)或商會的行為方式，然后根據(jù)政府規(guī)制邊界和市場邊界的“復歸”程度逐步實現(xiàn)完全自主。三是要加強規(guī)制機構的內部監(jiān)督，增強機構的內部自律機制?？梢詤⒄展局卫斫Y構實現(xiàn)非政府組織治理結構的“公司制”安排。當然，首先必須要在法律上給予明確的界定，以防止其出現(xiàn)營利化的傾向?！?/p>