從“管制”到“服務(wù)”：基層社會管理模式轉(zhuǎn)型——基于舟山市“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”實踐的分析

□ 孫建軍 汪凌云 丁友良

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和形勢的不斷變化，基層社會管理模式已經(jīng)與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)。積極探索一種理論與實踐相結(jié)合的新的基層社會管理模式，是共同擺在學(xué)界和政界面前的一項緊迫性任務(wù)。本文以浙江省舟山市“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”這一實踐為研究對象，揭示其作為一種新的社會管理模式對于基層政府推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧穩(wěn)定所具有的理論價值和現(xiàn)實借鑒意義。

一、舟山市“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的創(chuàng)新實踐

網(wǎng)格化管理，是一種數(shù)字化管理模式，主要運作方式是利用電子網(wǎng)格地圖技術(shù)，根據(jù)屬地管理、地理布局、現(xiàn)狀管理等原則，將管轄地域劃分成若干網(wǎng)格狀的單元，并對每一網(wǎng)格實施動態(tài)、全方位管理。組團式服務(wù)，就是根據(jù)網(wǎng)格劃分，按照對等方式整合公共服務(wù)資源，組織服務(wù)團隊，對網(wǎng)格內(nèi)的居民進行多元化、精細(xì)化、個性化服務(wù)。從2007年下半年開始，舟山市普陀區(qū)先后在桃花鎮(zhèn)、勾山街道等地進行“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的改革試點，并在試點取得顯著成效的基礎(chǔ)上，于2008年8月在舟山全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道推廣。目前“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”已經(jīng)成為舟山基層社會管理的新平臺，成為黨員干部聯(lián)系群眾的新載體，更成為化解基層社會矛盾的總抓手。

（一）基礎(chǔ)環(huán)節(jié)：合理劃分責(zé)任網(wǎng)格，建立起市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、網(wǎng)格五級管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的第一步，是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管轄區(qū)以下劃分基層治理網(wǎng)格。網(wǎng)格劃分的總體原則是：有利于黨委、政府的管理服務(wù)職能覆蓋到社區(qū)，延伸到網(wǎng)格；有利于網(wǎng)格服務(wù)團隊上門調(diào)查、面對面服務(wù)、包干負(fù)責(zé)，以形成覆蓋城鄉(xiāng)、條塊結(jié)合的市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、網(wǎng)格五級體系，提高基層綜合治理水平。各地從實際出發(fā)，根據(jù)社區(qū)所轄范圍、村域分布特點、人口數(shù)量、居住集散程度、群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣等情況，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)黨員干部和相關(guān)單位工作人員數(shù)量合理設(shè)置網(wǎng)格。網(wǎng)格范圍大小不搞一刀切，漁農(nóng)村一般以100—150戶組成一個網(wǎng)格，城市社區(qū)則適當(dāng)擴大。截至2008年底，舟山市已建立2430個基層治理網(wǎng)格，實現(xiàn)了基層服務(wù)管理“橫向到邊、縱向到底”，網(wǎng)格服務(wù)團隊“走村入戶全到位、聯(lián)系方式全公開、反映渠道全暢通、服務(wù)管理全覆蓋”，確保了“每一寸土地都有人管，每一項任務(wù)都有人落實。”從而在組織體系上解決了基層管理與服務(wù)中“主體缺位”和“管理真空”問題。

（二）重中之重：合理配備組團人員，建立起素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)好的管理服務(wù)團隊

網(wǎng)格僅僅是基層公共服務(wù)與管理的組織載體，“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的重中之重是組建好服務(wù)團隊。舟山市對每個網(wǎng)格都配備了一支服務(wù)團隊，網(wǎng)格團隊對網(wǎng)格內(nèi)的居民提供全方位的管理與服務(wù)。每個網(wǎng)格團隊由1-2名鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機關(guān)干部、1-2名社區(qū)干部、1名醫(yī)護人員、1名教師和1名民警組成。各縣（區(qū)）在市委統(tǒng)一要求的基礎(chǔ)上，立足基層群眾所需，因地制宜地將漁農(nóng)科技人員、鄉(xiāng)土實用人才、文藝骨干充實到網(wǎng)格團隊中。到2008年底，全市網(wǎng)格團隊服務(wù)人員達(dá)13565人，其中縣（區(qū)）干部772人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部2479人，社區(qū)干部2011人，普通黨員、醫(yī)務(wù)工作者、片區(qū)民警、義工、教師、漁農(nóng)科技人員和鄉(xiāng)土實用人才8303人。服務(wù)團隊的任務(wù)，是對所管理服務(wù)的群眾進行至少每年4次的走訪，將每一網(wǎng)格中所有居民的家庭狀況、住房、就業(yè)、計生、優(yōu)撫救助、黨建群團、醫(yī)療、教育、土地承包等信息資料輸入網(wǎng)格化信息管理系統(tǒng)，并通過多種方式及時收集和處理自己“責(zé)任區(qū)域”中的問題，主動幫助協(xié)調(diào)解決群眾反映的問題和困難。通過網(wǎng)格團隊建設(shè)，全市形成了對社區(qū)群眾管理服務(wù)的信息化、精細(xì)化和快速回應(yīng)群眾意見的長效機制，建立了新形勢下基層社會管理服務(wù)的新體系。

（三）核心任務(wù)：摸清群眾所思所想，建立起統(tǒng)籌兼顧、全面覆蓋的管理服務(wù)體系

“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的核心工作是做好群眾的各方面工作，全面及時回應(yīng)群眾要求，最大限度地解決基層群眾的各種實際問題。以普陀區(qū)桃花鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)在2008年上半年先行試點，在半年時間中，全鎮(zhèn)服務(wù)團隊向每戶居民發(fā)放“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”聯(lián)系卡，方便群眾及時反映問題，并定期將各種情況匯總后報鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進行分類、匯總、梳理，再提交黨政班子討論并提出解決辦法、措施，由分管領(lǐng)導(dǎo)作出反饋意見交付部門人員加以解決和答復(fù)。半年中全鎮(zhèn)各服務(wù)團隊就累計下村走訪達(dá)450余次，走訪群眾5800余戶，入戶率達(dá)到98.4%，收集到就業(yè)、救助、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、住宅、交通、環(huán)衛(wèi)等群眾意見建議152條，及時答復(fù)和解決了123條，解決率達(dá)80.9%。截至2008年底，舟山全市網(wǎng)格服務(wù)人員已走訪家庭306588戶，占全部家庭戶的83.9%，征集意見、建議11616條，解決問題8089個。通過網(wǎng)格團隊對“責(zé)任區(qū)域”內(nèi)居民及時提供全方位的服務(wù)，使基層管理重心從“事后處置”向“事前預(yù)防”環(huán)節(jié)前移，基層管理重點實現(xiàn)了從社會防控向基層服務(wù)轉(zhuǎn)移。

（四）支撐手段：大力推進信息化建設(shè)，建立起高效運作、資源共享的公共管理服務(wù)平臺

“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的物質(zhì)基礎(chǔ)是信息化建設(shè)。舟山市結(jié)合“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的需要，充分利用了現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開發(fā)了一個強大的網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、服務(wù)辦事、短信互動、工作交流和管理系統(tǒng)五個模塊。“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”屬于內(nèi)網(wǎng)，錄入了網(wǎng)格內(nèi)居民的家庭基本情況和個人基本情況等信息，包括居民的家庭人員、住房、就業(yè)、計生、優(yōu)撫救助、黨建群團、醫(yī)療、教育、土地承包、遵紀(jì)守法等信息資料，把分散、孤立的信息進行匯總整理，建立數(shù)據(jù)庫，并注重信息的日常收集積累和維護更新，使政府可以動態(tài)掌握、全面了解群眾的實際情況，提高管理服務(wù)的精細(xì)化、動態(tài)化水平?！胺?wù)辦事”屬于外網(wǎng)，系為全體網(wǎng)格居民開放的一個網(wǎng)上辦事平臺，也是政府有關(guān)部門為網(wǎng)格居民提供服務(wù)的協(xié)作平臺。“短信互動”是網(wǎng)格服務(wù)團隊、政府有關(guān)部門與網(wǎng)格居民之間的短信互動平臺，居民可以隨時、及時與網(wǎng)格服務(wù)團隊成員溝通、反映情況；政府有關(guān)部門與網(wǎng)格團隊可以及時將有關(guān)信息發(fā)送網(wǎng)格居民?！肮ぷ鹘涣鳌笔蔷W(wǎng)格團隊成員和機關(guān)工作人員就網(wǎng)格化管理進行工作交流的平臺。網(wǎng)格團隊成員可以通過這一平臺發(fā)表“民情博客”，記錄服務(wù)聯(lián)系群眾的經(jīng)驗做法、心得體會、難點疑點、意見建議等，促進信息互通、經(jīng)驗共享、困難互幫，提高彼此管理服務(wù)水平。強大的網(wǎng)絡(luò)信息平臺連通到每一個社區(qū)、每一個網(wǎng)格成員，在基層管理服務(wù)上實現(xiàn)了一口受理、一網(wǎng)協(xié)同，不僅拓展了電子政務(wù)的功能，更是全面有效地改變了政府的管理服務(wù)理念和方式。

（五）組織保障：加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立起基層“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的組織保障體系

作為基層社會管理與服務(wù)的體制創(chuàng)新，“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的有效運行離不開領(lǐng)導(dǎo)與組織保障。舟山在市一級成立了“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室下設(shè)五個小組：①羅德剛.論全面推進地方公共服務(wù)型政府建設(shè)[J].中國行政管理，2004（7）：21-23綜治平安組，由市委政法委負(fù)責(zé)；②團隊管理組，由市委組織部負(fù)責(zé)；③城區(qū)工作組，由市民政局負(fù)責(zé)；④漁農(nóng)村工作組，由市漁農(nóng)辦負(fù)責(zé)；⑤技術(shù)保障組，由市府辦（市信息中心）負(fù)責(zé)；縣（區(qū)）/鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及社區(qū)也要成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，從而建立起市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、網(wǎng)格五級體系（見下圖）。

與計劃經(jīng)濟時期全能型政府不同，“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”實施后，政府將各類管理服務(wù)資源集中，以社會公眾的需求為出發(fā)點，以改善民生為服務(wù)導(dǎo)向，重點圍繞如何幫助群眾增收致富、如何引導(dǎo)群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、如何維護群眾合法權(quán)益、如何解決群眾就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等實際問題和困難，動腦筋、想辦法、謀對策，這就做到了政府行政范圍不再無所不包，不再缺位、錯位和越位，政府職責(zé)有明確邊界且敢于負(fù)責(zé)，從而贏得了廣大群眾的理解和支持。

（三）行政職能服務(wù)化，從管制行政向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變

推行“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”，其核心定位是服務(wù)，以服務(wù)合理的公共需求為依歸。這一導(dǎo)向推動基層政府實現(xiàn)了從管制到服務(wù)的工作重心轉(zhuǎn)移，用具體豐富的基層服務(wù)詮釋了“寓管理于服務(wù)之中”的內(nèi)涵，也給舟山市“服務(wù)型政府建設(shè)”提供了一個基層樣板。目前，“關(guān)鍵是要為群眾提供更好的服務(wù)；只要服務(wù)到位了，其它管理問題也就迎刃而解了”，這已成為舟山市基層干部的一種共識。

（四）行政準(zhǔn)則法制化，從人治行政向法治政府轉(zhuǎn)變

在“管制型”社會管理模式下，政府為了便于自身控制和管理，整個社會運行都由政府在主導(dǎo)推動，政府提供什么樣的服務(wù)以及怎樣提供服務(wù)，都是政府強制性實施，較少考慮社會公眾的真實需求。政府與公眾之間是一種命令、服從式的單向關(guān)系，群眾只能被動的接受政府的“恩賜”?！熬W(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”將基層政府的工作重心轉(zhuǎn)移到為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效、全覆蓋、人性化的公共管理服務(wù)上來，迫使基層干部改變傳統(tǒng)的政治化、官僚式的工作作風(fēng)，通過與群眾面對面、點對點地交流接觸，密切聯(lián)系和服務(wù)群眾。同時通過信息化、程序化、制度化、規(guī)范化的措施和手段，推動基層政府遵循公平、公正、公開的原則，在法律和人民授權(quán)的范圍內(nèi)依法行政，為民提供全面、公平和高效的公共服務(wù)。

（五）服務(wù)主體多元化，從壟斷行政向競爭政府轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的管理服務(wù)各級政府單兵作戰(zhàn)較為明顯，某項具體的工作一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對口的部門負(fù)責(zé)，缺少跨部門各種資源優(yōu)勢的條線整合，缺少對社會各層面資源的塊狀整合?！熬W(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”則以網(wǎng)格為單位，通過組建網(wǎng)格團隊，不僅將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員、機關(guān)工作人員、社區(qū)干部和轄區(qū)內(nèi)行政事業(yè)單位工作人員納入管理服務(wù)團

二、從“管制”到“服務(wù)”：“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的運行機理

“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”是一種在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下創(chuàng)造的新的社會管理模式。相對于計劃經(jīng)濟時期的“管制型”社會管理模式，這種“服務(wù)型”的社會管理模式具有八個方面的特點①：

（一）行政理念民本化，從權(quán)力行政向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變

“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”突出“以民為本”，以民意為依據(jù)，通過各種有效的方式與手段，積極回應(yīng)和滿足社會民眾的利益要求，努力實現(xiàn)社會民眾的切身利益，切實承擔(dān)起相應(yīng)的行政責(zé)任，實現(xiàn)對人民負(fù)責(zé)，讓人民滿意，充分體現(xiàn)了舟山市政府在行政理念上堅持“民本位、社會本位、權(quán)利本位”，這與計劃經(jīng)濟時期以“官本位、政府本位和權(quán)力本位”為核心的“管制文化”有著本質(zhì)的區(qū)別。

（二）行政范圍有限化，從全能行政向有限政府轉(zhuǎn)變隊隊伍，而且還充分調(diào)動各方面的積極性，吸收“暖促”指導(dǎo)員、漁農(nóng)村老黨員（老干部）、優(yōu)秀聯(lián)戶黨員、優(yōu)秀義工、社區(qū)成員中的骨干力量加入，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轄區(qū)內(nèi)各種社會資源的條塊整合，形成了“蜂窩狀”的多中心服務(wù)格局。同時以網(wǎng)格組為單位，專門出臺考核辦法，對網(wǎng)格組成員、網(wǎng)格組進行量化考核，充分調(diào)動各方的積極性，在網(wǎng)格組之間、網(wǎng)格團隊成員之間、網(wǎng)格組與社會其他組織之間形成了良好的競爭氛圍。

（六）行政決策民主化，從專制行政向民主政府轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的行政方式一般是由政府層層下達(dá)命令、層層布置任務(wù)，政府更多地強調(diào)群眾服從管理的義務(wù)，這種條式行政化、官僚化的體制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層組織習(xí)慣于按上級要求辦事，與群眾溝通欠缺、互動性不強，造成干部與群眾的情感隔閡，與群眾的關(guān)系不夠密切，工作較為被動?！熬W(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”則探索運用更加民主化的管理服務(wù)方式，通過劃分網(wǎng)格、明確相應(yīng)服務(wù)團隊，對聯(lián)系服務(wù)對象在空間上進行定位，并界定聯(lián)系服務(wù)團隊的責(zé)任區(qū)塊，實現(xiàn)政府管理服務(wù)由以往的條條、單向向塊塊、點面結(jié)合轉(zhuǎn)變。具體在操作過程中，明確由各組團負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理所聯(lián)系網(wǎng)格內(nèi)的各類社會矛盾糾紛和群眾利益訴求，在走訪聯(lián)系過程中能當(dāng)場解決的當(dāng)場答復(fù)解決，不能當(dāng)場解決的積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門盡快解決，因政策等原因不能解決的做好解釋說明工作，并鼓勵團隊成員在不違反法律法規(guī)和政策規(guī)定前提下，尋找變通方法靈活處理，盡可能使群眾反映的問題在最快時間內(nèi)妥善協(xié)調(diào)解決；除了對一些事關(guān)全局的政策性問題定期由基層黨政班子會議討論、決策外，盡量避免服務(wù)組團將大量問題上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府，這就大大地提高了管理服務(wù)的主動性、民主性、真實性、及時性和準(zhǔn)確性。

（七）行政執(zhí)行透明化，從暗箱行政向透明政府轉(zhuǎn)變

長期以來，我國逐漸形成了內(nèi)部行政、秘密行政的習(xí)慣做法。政府往往把公共事務(wù)相關(guān)的信息看做是黨政機關(guān)的“內(nèi)部秘密”，經(jīng)常對公眾隱瞞。沒有政務(wù)公開，沒有公眾對行政運行情況的監(jiān)督，政府就難以真正服務(wù)于民。舟山市以市信息中心為主體，加快對網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)的開發(fā)升級，建立起覆蓋全市、高效運作、資源共享的公共管理服務(wù)平臺，動態(tài)反映網(wǎng)格團隊呈遞的群眾需要辦理問題的相關(guān)信息，包括提交網(wǎng)格、事情主題、提交時間、承辦部門、回復(fù)時間、回復(fù)狀態(tài)等，這就產(chǎn)生了“金魚缸效應(yīng)”，促進了了政務(wù)公開透明。

（八）行政資源整合化，從低效行政向高效政府轉(zhuǎn)變

與現(xiàn)有行政管理體制有機結(jié)合，實現(xiàn)政府管理服務(wù)各項工作與“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的無縫對接，這是“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”載體的一大重要特點?！熬W(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”主要通過以下方式整合公共服務(wù)資源：第一，整合黨政機關(guān)不同部門的工作與信息平臺，實現(xiàn)公共服務(wù)與管理資源的優(yōu)化配置和信息共享。“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的管理信息系統(tǒng)整合了市屬各部門的局域網(wǎng)和數(shù)據(jù)庫，提高了信息的共享水平，成為綜合性、集成式的社會管理服務(wù)信息平臺。同時，借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)還實現(xiàn)了各部門相關(guān)工作的銜接和協(xié)同。第二，將條條塊塊各項管理服務(wù)工作整合到網(wǎng)格化治理體系之中。舟山市委市政府明確要求各縣區(qū)、各部門、各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把本地、本部門開展的管理服務(wù)活動與“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”工作有機結(jié)合起來，以“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”為統(tǒng)領(lǐng)，強化條塊協(xié)同，整合公共管理服務(wù)資源，使有限的公共資源發(fā)揮最大效能。第三，實現(xiàn)“上面千條線”與“基層一張網(wǎng)”之間的有機銜接?！熬W(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”不僅實現(xiàn)了條條之間的協(xié)同，還使“上面千條線”匯聚于“基層一張網(wǎng)”之中，通過一網(wǎng)式服務(wù)實現(xiàn)了條條與塊塊之間的無縫對接。

三、結(jié)論

管理理念的發(fā)展與管理技術(shù)的突破是基層社會管理創(chuàng)新的不竭源泉?；诠芾砝砟詈图夹g(shù)的突破，舟山市推行的“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”在基層社會管理理念、管理方式、管理手段、管理服務(wù)內(nèi)容和組織結(jié)構(gòu)等方面進行了全面創(chuàng)新，實現(xiàn)了從“管制”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)型，是新時期我國基層社會管理的新模式。它為全面整合社會管理與服務(wù)資源，開創(chuàng)基層社會管理新格局，提供了新的載體，具有重要的創(chuàng)新意義和普遍推廣價值?！?/p>