村民自治權(quán)研究綜述

陳忠禹

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,福建 福州 350007)

改革開放以來,經(jīng)過 30多年的探索和實踐,我國農(nóng)村村民自治作為一種基層民主實踐經(jīng)歷了“形成——確立——深化”三個發(fā)展階段。第一階段是從 1980年——1987年村民自治的興起和村民自治制度的初步形成;第二階段是從 1988年——1998年村委會組織法試行與村民自治制度基本確立;第三階段是從 1998年村委會組織法正式施行到目前村民自治的全面深化。村民自治作為我國一項新的基層民主制度必然引起學(xué)術(shù)界極大關(guān)注。學(xué)術(shù)界對村民自治問題的關(guān)注和研究始于 20世紀(jì)80年代中期,90年代以后研究逐漸趨向規(guī)范和成熟。特別是從上個世紀(jì) 90年代以來,政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等紛紛從自身特有的學(xué)科視角出發(fā),運用本學(xué)科的研究工具和研究方法對村民自治(權(quán))問題展開深入而詳細(xì)的研究,并產(chǎn)生了一批具有重要影響力的研究成果,在不斷推進(jìn)理論研究向前發(fā)展的同時,也把村民自治 (權(quán))發(fā)展中越來越尖銳、越來越現(xiàn)實的問題擺到案頭上來。為了深化對此問題的研究,我們有必要對目前學(xué)術(shù)界關(guān)于村民自治權(quán)研究成果做出綜述和梳理。

一、國內(nèi)學(xué)界的研究綜述

(一)關(guān)于村民自治的研究和趨勢

1.學(xué)術(shù)界對村民自治研究階段的回顧

村民自治實踐經(jīng)歷了三個階段,與此同時,國內(nèi)學(xué)術(shù)界對村民自治 (權(quán))的研究也逐步推進(jìn),大體上也經(jīng)歷了問題爭議 (存廢之爭)——實施中的問題研究——理論反思三個日益深化的階段。一是問題爭議即存廢之爭,大致從 1980年代初開始產(chǎn)生村民自治到 1998年《村委會組織法》正式通過。盡管 1982年《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定了村委會的性質(zhì)是基層群眾性自治組織,隨后 1987年《村委會組織法 (試行)》的頒布也從制度上確認(rèn)了村民自治,但是要不要推行村民自治的爭議一直此起彼伏。在這樣情況下,仍然有些學(xué)者質(zhì)疑村民自治能夠成為社會主義國家鄉(xiāng)村民主政治的起點?因此,這個階段學(xué)術(shù)界研究的主要任務(wù)是論證村民自治在我國農(nóng)村推行的價值合理性和制度可行性,從而為村民自治的推行提供理論和輿論上的支持。二是對實施過程中產(chǎn)生問題的研究階段,大致從 1998年《村委會組織法》正式通過到本世紀(jì)初?！洞逦瘯M織法》的正式實施推動了村民自治實踐的縱深發(fā)展,尤其是村委會選舉實現(xiàn)了由間接選舉向直接選舉的歷史性跨越。作為一種全新的村治模式,村民自治在進(jìn)入鄉(xiāng)村社會后出現(xiàn)了一系列新問題、新情況,比如村委會選舉中的選民資格、賄選、婦女當(dāng)選比例、農(nóng)民工的選舉權(quán)問題、村“兩委”的矛盾、法律與村規(guī)民約之間的沖突問題等等。如何解決這些村民自治實施中產(chǎn)生的問題成為這一時期村民自治研究的主要任務(wù)。三是理論反思階段,近年來,由于問題和矛盾的凸顯致使村民自治的研究轉(zhuǎn)入了理論反思階段。在這個階段,有些學(xué)者在認(rèn)可村民自治價值的同時,開始對其進(jìn)行反思和重新定位。特別是 2007年黨的十七大報告史無前例地把“基層群眾自治制度”確立為我國社會主義民主政治的四項制度之一和中國特色社會主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容,村民自治的地位得到了重大提升。

2.有關(guān)村民自治研究的趨勢

隨著村民自治實踐的深入,村民自治學(xué)術(shù)研究也呈現(xiàn)出相應(yīng)的趨勢。一是村民自治研究的重心已由自治組織建構(gòu)轉(zhuǎn)向村民自治權(quán)的權(quán)利保障。徐勇教授是國內(nèi)學(xué)界較早開始研究村民自治的學(xué)者之一。他認(rèn)為,1998年新修訂的《村民委員會組織法》實施以后,以 “海選”為突破口的村委會選舉發(fā)展迅猛,億萬農(nóng)民開始切實享受村級民主選舉權(quán)利。這是村民自治發(fā)展的一個重要的標(biāo)志性轉(zhuǎn)折。即經(jīng)過 10多年的探索、試點和實驗,村民自治的組織建設(shè)已基本完成,開始進(jìn)入一個通過組織重建實現(xiàn)村民民主權(quán)利的新歷史時期。二是過去村民自治研究重在個案和典型模式分析,而現(xiàn)在村民自治研究旨在總結(jié)和歸納主要特點和基本經(jīng)驗。而隨著村民自治的全面推開,當(dāng)前研究已不再滿足于對一個村或多個村個案的詳盡描述和比較,而是希望能夠?qū)ふ页鲆恍┐迕褡灾蔚闹饕卣骱途哂衅毡榻忉屃Φ母拍钆c論斷,從而構(gòu)建自身具有中國特色的村治理論體系。三是從多學(xué)科的分散研究逐步走向中國特色社會主義理論體系的整合研究。改革開放以來,中國學(xué)術(shù)界從政治學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)和法學(xué)等多個學(xué)科角度,對村民自治實施中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了深入的研究,并取得了多方面的研究成果。但是迄今為止,村治研究總體上還處于各學(xué)科各自為陣的局面,尚未形成共同的研究范式,甚至在村民自治的主體、村民自治權(quán)的性質(zhì)等基本問題上,都還沒有形成一致認(rèn)識,因此迫切需要理論界各個學(xué)科的自覺合作。特別是黨的十七大報告第一次將基層群眾自治制度上升為中國特色社會主義基本政治制度之后,理論界的當(dāng)前任務(wù)是,對黨和政府關(guān)于村民自治 (權(quán))的政策措施和法律制度進(jìn)行理論提升,形成有較高學(xué)術(shù)水平和政策認(rèn)同度的中國特色村民自治理論,以推動中國特色村民自治的健康持續(xù)發(fā)展。建構(gòu)這樣的理論,是中國特色社會主義理論體系研究的題中應(yīng)有之義,是馬克思主義理論學(xué)科責(zé)無旁貸的。因此,村民自治研究的未來走向,需要以村民自治的實踐發(fā)展為基礎(chǔ),以馬克思主義為指導(dǎo),通過對村民自治理論研究和政策法律發(fā)展的成果進(jìn)行總結(jié)和提升,科學(xué)把握我國村民自治的成長、成熟和發(fā)展規(guī)律,形成中國特色村民自治理論,從而豐富和發(fā)展中國特色社會主義理論體系。

(二)關(guān)于村民自治權(quán)的研究

1.關(guān)于村民自治權(quán)的研究現(xiàn)狀

進(jìn)入本世紀(jì)以來,隨著中國村民自治實踐不斷發(fā)展,學(xué)界對農(nóng)村問題研究的不斷深入,村民自治權(quán)逐漸成為村民自治研究的一個重要亮點,村民自治權(quán)的內(nèi)涵和性質(zhì)、村民自治權(quán)的主體以及內(nèi)容都得到了不同程度的探討和研究。一是關(guān)于村民自治權(quán)的內(nèi)涵和性質(zhì)。有關(guān)村民自治權(quán)的內(nèi)涵,我國學(xué)界尚未達(dá)成大致的論述,出現(xiàn)了眾說紛紜的狀況。比如王德志認(rèn)為,“村民自治既是我國農(nóng)村實行的一項直接民主制度,也是我國農(nóng)村村民享有的一項基本民主權(quán)利。村民自治權(quán)就是農(nóng)村村民以村為自治單位,對自治范圍內(nèi)的事項進(jìn)行自主管理、自主決策的權(quán)利,任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人不得干涉。”[1]384郝紅梅認(rèn)為,“村民自治權(quán)是我國村民通過村民自治組織依法處理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)的自治權(quán)利和自治權(quán)力?！盵1]288-289黃艷萍主張,“村民自治權(quán)利就是指村民群眾、村民自治組織排除政府機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織等外部力量干預(yù)村民自治事項的法律權(quán)利。”[2]潘嘉瑋、周賢日認(rèn)為,“村民自治權(quán)是通過一定形式組織起來的區(qū)域性群眾組織依據(jù)國家立法對一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力?！盵3]190王旭寬認(rèn)為,“村民自治權(quán)是村民在國家法律范圍內(nèi),以社會契約的形式共同行使對村民自治事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán),是村民權(quán)利的集合?！盵4]從上述我國學(xué)者對村民自治權(quán)涵義的論述中可以看出,學(xué)者們主要是從村民自治權(quán)的主體和內(nèi)容等方面來界定村民自治權(quán)內(nèi)涵的。但我們從上述的表述也可以看出,很多學(xué)者沒有很好地區(qū)分和明確村民自治權(quán)究竟是權(quán)利還是權(quán)力這一最基本問題。實際上,村民自治權(quán)是“權(quán)利”還是“權(quán)力”的性質(zhì)問題是界定村民自治權(quán)以及深入研究村民自治權(quán)首先要回答的一個關(guān)鍵性問題。關(guān)于村民自治權(quán)的性質(zhì)問題在學(xué)術(shù)界也存在很大的爭議。崔智友認(rèn)為,“村民自治體在行使村民自治權(quán)時,是通過自治機(jī)構(gòu)即村民會議和村民委員會來具體實施的,對構(gòu)成村民自治體的每個村民而言,又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力,村民自治具有 ‘權(quán)力’屬性”。[5]張英洪等認(rèn)為:“自治權(quán)既是一種權(quán)力,也是一種權(quán)利。相對于地方政府等自治體來說,自治權(quán)就是一種權(quán)力;而相對于公民參與共同體的活動來說則是一種權(quán)利?！盵6]二是村民自治權(quán)的主體問題。目前學(xué)術(shù)界對這個問題的論述也莫衷一是。潘嘉瑋,周賢日認(rèn)為,“村民自治權(quán)是一種個體性權(quán)利。它是每個‘村民’都享受的權(quán)利,而不是一種集體性、團(tuán)體性的權(quán)利。”[3]179毋庸置疑,這種觀點認(rèn)為村民自治權(quán)的主體是村民個人,而不是村集體。另有一種代表性觀點認(rèn)為,村民自治實質(zhì)上是為了保障村委會的自治權(quán),村委會是“村民自治”的主體,《村委會組織法》也是以落實村委會的自治權(quán)為核心的。村委會應(yīng)當(dāng)成為名副其實的法人,它是村民自治的組織,性質(zhì)上屬于村民自治體。[7]質(zhì)言之,該觀點的核心思想是,村委會是村民自治權(quán)的最重要的主體。還有部分學(xué)者認(rèn)為,村民自治的實質(zhì)是以村為單位的“村自治”,在法律上,實行自治的 “村”應(yīng)當(dāng)是 “村民自治”的主體。因為不論從《村委會組織法》的規(guī)定,還是從村民自治的實踐經(jīng)驗看,法律所保護(hù)的“村民自治”,實質(zhì)上是保護(hù)以村為基礎(chǔ)的村民集體行使自治權(quán),而村民個人是無法行使自治權(quán)的。[8]296這部分學(xué)者無非是主張村民自治權(quán)的主體是以村為基礎(chǔ)的村民集體。此外,還涉及到特殊的兩類主體是否可以成為村民自治權(quán)的主體?這兩類就是:一類是長期居住本村的外來人員能否成為自治權(quán)主體?另一類是長期不在本村居住的村民能否成為自治權(quán)主體?關(guān)于這類問題,理論和實踐方面都沒有予以解決。因此,現(xiàn)階段有關(guān)村民自治權(quán)主體的研究有待深化。三是有關(guān)村民自治權(quán)的內(nèi)容。對于村民自治權(quán)的內(nèi)容,現(xiàn)階段并沒有很多村治學(xué)者涉獵這個領(lǐng)域,或者他們更多地研究村委會或村民代表大會的權(quán)利 (力)。就實質(zhì)而言,村民自治權(quán)是一權(quán)利束,是多種權(quán)利的集合體。根據(jù)《村民委員會組織法》第二條的規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。據(jù)此學(xué)界很多學(xué)者都將村民自治權(quán)內(nèi)容概括為四種權(quán)利:即民主選舉權(quán)、民主決策權(quán)、民主管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán),然而這種概括并不能全面而深入地揭示村民自治權(quán)的真實面貌。為了克服這種權(quán)利內(nèi)容分類方法簡單化的缺陷,有些村治研究者對此問題進(jìn)行了多維度地探索。具有代表性的觀點有:黃艷萍認(rèn)為,“村民自治權(quán)的主要內(nèi)容包括:立 ‘法’權(quán)、選舉權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！盵2]楊張喬的文章探討了村民自治權(quán)構(gòu)建的內(nèi)容,并認(rèn)為,“從浙江農(nóng)村村社自治經(jīng)驗看,村社組織及其村民個體可行使的權(quán)力可歸納為民主管理權(quán)限、自我服務(wù)權(quán)限、教育保障權(quán)限、協(xié)助管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)等。”[9]從這些研究成果來看,學(xué)界對于村民自治權(quán)內(nèi)容的論述尚未較全面地揭示村民自治權(quán)的權(quán)利譜系以及區(qū)分村民自治權(quán)與村委會職權(quán)之間的界限。

2.關(guān)于村民自治權(quán)的救濟(jì)問題

當(dāng)前學(xué)術(shù)界越來越意識到村民自治問題的實質(zhì)是村民自治權(quán)的拓展和保障問題,因此,從權(quán)利語境的角度來研究村民自治問題成為一種趨向?？v覽近幾年來國內(nèi)的相關(guān)研究成果發(fā)現(xiàn),多數(shù)村治研究者并未以 “村民自治權(quán)”等類似字眼命名自己的著述,則研究重心更多傾向于村民自治的制度構(gòu)建和組織保障。隨著村民自治權(quán)受到侵害的情況日趨嚴(yán)重,學(xué)術(shù)界一些學(xué)者開始關(guān)注村民自治權(quán)的保障和救濟(jì)問題。一是村民自治權(quán)的異化 (沖突)表現(xiàn)。何澤中作為法學(xué)界的學(xué)者首先關(guān)注并研究村民自治權(quán)救濟(jì)問題。他認(rèn)為,侵害村民自治權(quán)的表現(xiàn)形式主要有:“國家行政權(quán)對村民自治權(quán)的侵害,司法權(quán)對村民自治權(quán)的侵害,其他社會主體對村民自治權(quán)的侵害如政治組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體和其他公民?！盵10]這種方式主要是從侵害主體的角度來對村民自治權(quán)被侵害類型做出概括,雖然有一定的合理性,但未能很全面地揭示村民自治權(quán)異化的現(xiàn)實表現(xiàn)形式。王旭寬根據(jù)涉及村民自治主體角色的不同,村民自治權(quán)沖突 (異化)大致可劃分為兩類:“一類是村民自治中自治體內(nèi)部的權(quán)利 (力)沖突,包括:(1)村民與村民會議、村民委員會之間的權(quán)利 (力)沖突。(2)村民委員會與村民會議之間的權(quán)力沖突。 (3)村民小組與村民自治機(jī)關(guān)之間的權(quán)利(力)沖突。另一類是村民自治中自治機(jī)構(gòu)與國家基層黨政機(jī)關(guān)的外部權(quán)力沖突。包括: (1)農(nóng)村基層黨組織與作為自治管理機(jī)構(gòu)的村民委員會之間的沖突。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府直接干預(yù)村民自治事項導(dǎo)致村民自治權(quán)與行政權(quán)之間的沖突?！盵4]這種分類方式較為系統(tǒng)地論述了村民自治權(quán)沖突的現(xiàn)實表現(xiàn)形式。二是村民自治權(quán)救濟(jì)模式問題。何澤中從法學(xué)的視角較為全面研究了村民自治權(quán)受到侵害時的法律救濟(jì)渠道:“一是訴訟救濟(jì),應(yīng)建立村民自治權(quán)利的訴訟救濟(jì)機(jī)制;二是行政救濟(jì),可以運用多種形式,如申請行政訴訟救濟(jì)、申請行政復(fù)議救濟(jì)、申請行政補償救濟(jì)、申請行政賠償救濟(jì)、申請調(diào)解和仲裁救濟(jì)、采取向紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)信訪、舉報、控告救濟(jì);三是調(diào)解救濟(jì),包括司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解;四是法律援助,也稱法律救助,由國家提供司法援助,無疑對權(quán)利保障具有重要的現(xiàn)實意義?！盵10]此后,從事農(nóng)村治理研究的著名學(xué)者徐勇教授對村民自治權(quán)的保障問題也進(jìn)行了闡述。他認(rèn)為,“村民自治深化的趨向是從組織重建到權(quán)利保障,要圍繞農(nóng)民的自治權(quán)利建構(gòu)相應(yīng)的保障和社會救濟(jì)機(jī)制,以避免村民自治權(quán)利被懸空:第一,消除體制性障礙;第二,制定有關(guān)村民自治的基本法律和程序性法律;第三,建構(gòu)包括教育培訓(xùn)、法律救助和司法處理、社會救助在內(nèi)的多層次權(quán)利救助機(jī)制?！盵11]張千帆、楊英超在分析行政權(quán)非法干預(yù)村民自治權(quán)的可訴性問題時主張,“要解決這些問題,必須建立適當(dāng)?shù)乃痉▽彶橹贫?將村民自治納入行政訴訟的軌道。只有允許村民在法院直接挑戰(zhàn)違法的地方干預(yù),他們的合法利益才能得到有效保障?！盵12]

二、評述

檢視現(xiàn)有的國內(nèi)研究文獻(xiàn),發(fā)現(xiàn)村民自治權(quán)研究存在以下幾個方面的問題。

(一)實證性、政策性研究的成果較多,理論性、系統(tǒng)性研究相對較少。目前,社會學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科主要從實證的角度對村民自治進(jìn)行了大量研究,并取得了一些原創(chuàng)性的成果。但是,有些基本的理論問題并沒有得到理清,如村民自治的內(nèi)涵、村民自治權(quán)的生成、村民自治權(quán)的性質(zhì)、村民自治權(quán)的主體、村民自治權(quán)的行使范圍、村民自治權(quán)的救濟(jì)等。一些事關(guān)村民自治立法價值、法治理念、調(diào)整方向、自治關(guān)系等問題,如涉及的國家與社會、中央與地方、城市與農(nóng)村、公權(quán)與私權(quán)關(guān)系,由此產(chǎn)生的國家行政權(quán)與社會權(quán)、人權(quán)與公民權(quán)、公民權(quán)與村民自治權(quán)等一系列權(quán)力關(guān)系,并沒有得到理順。目前大量的理論性文章,主要集中在社會學(xué)、人類學(xué)、管理學(xué)等學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域,分散式的研究多,系統(tǒng)性的研究少。從總體上說,目前關(guān)于村民自治 (權(quán))的實證研究和理論架構(gòu),似乎都僅僅停留在制度的修飾、政策的改良、微觀問題的解決上,缺乏總的價值觀的指導(dǎo)、缺乏從系統(tǒng)、理論層面去思索、探究村民自治權(quán)的制度根源。而從宏觀和理論層面去研究村民自治權(quán)問題是我國新時期村民自治研究的趨勢所在。

(二)目前村民自治權(quán)的研究過于側(cè)重選舉和民主話語,明顯缺乏在權(quán)利的語境下來研究村民自治的未來走向。曾有學(xué)者指出,村民自治研究大多數(shù)是在選舉話語和民主話語的支配之下的,鄉(xiāng)村政治研究的未來任務(wù)是反思選舉話語和民主話語的影響。[13]村民自治既是一種政治制度,也是農(nóng)村村民享有的不可剝奪和不可轉(zhuǎn)讓的民主權(quán)利。在一定程度上說,保障村民自治權(quán)就是保障農(nóng)村村民的人權(quán)。通過選舉產(chǎn)生的村委會只是村民自治所依托的組織機(jī)制,而實現(xiàn) “村民自治權(quán)”才是村民自治實踐的價值歸宿或最終目標(biāo)。雖然選舉和民主話語對村民自治的實踐和研究都具有不可或缺的意義,但限于政治和民主話語就難以揭示村民自治作為一種權(quán)利形態(tài)的產(chǎn)生、發(fā)展等內(nèi)在的規(guī)律,這樣就不利于解決村民自治權(quán)運行中存在的問題。

(三)從現(xiàn)有的村民自治權(quán)研究文獻(xiàn)資料來看,微觀性、經(jīng)驗性研究較多,宏觀性、規(guī)律性的研究較少。無論是政策研究還是學(xué)理研究,過去的村民自治的研究大多走“形而下”的路徑,重視田野調(diào)查,個案實證。[14]這種研究路徑有它合理的方面,它可以較為深入地研究村民自治在實踐中存在的問題。但是這種方法在使研究精細(xì)化的同時,也使研究細(xì)碎化,往往就問題談問題,缺乏宏觀關(guān)照,“只見樹木,不見森林”,從而使對問題的認(rèn)識不能深入,難以弄清問題產(chǎn)生的根源;研究結(jié)論也因缺乏普適性而受到學(xué)界的廣泛質(zhì)疑,曾被人形容為“走馬觀花又一村,一村一個新理論”。[15]村民自治權(quán)的保障和救濟(jì)涉及到諸多體制性問題,比如村民自治作為一種基層民主如何實現(xiàn)與上層民主的聯(lián)動問題,村民自治與法治社會、憲政的關(guān)系問題等等,從當(dāng)前研究文獻(xiàn)來看,這一系列的問題還沒有解決甚至在銜接上還是空白的,也很混亂。

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