堅(jiān)持依法行政原則提高采砂監(jiān)管水平

涂 劍

（水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)河道采砂管理局，430010，武漢）

按照國(guó)務(wù)院新“三定”方案和水利部水人事 〔2009〕642號(hào)文件規(guī)定，長(zhǎng)江水利委員會(huì)，除依法負(fù)有長(zhǎng)江宜賓以下干流河道采砂的統(tǒng)一管理和監(jiān)督檢查，依法負(fù)有長(zhǎng)江省際邊界重點(diǎn)河段的采砂管理和監(jiān)督檢查等管理職責(zé)外，還擔(dān)負(fù)著組織編制流域內(nèi)重點(diǎn)江河采砂專項(xiàng)規(guī)劃和指導(dǎo)、監(jiān)督流域內(nèi)河道采砂管理有關(guān)工作兩大職能。按照依法行政原則的要求，國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，在作出行政行為、管理公共事務(wù)時(shí)，必須依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定或有法律法規(guī)的授權(quán)。上述職能中，前兩項(xiàng)關(guān)于長(zhǎng)江干流河道的采砂管理已有 《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱 《條例》）這一法規(guī)依據(jù)作支撐，后兩項(xiàng)職能卻因缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，而使相關(guān)管理工作舉步維艱。筆者結(jié)合新一輪機(jī)構(gòu)改革后長(zhǎng)江流域河道采砂管理的職能定位，就流域有關(guān)采砂管理的法律問(wèn)題進(jìn)行探討，旨在闡明堅(jiān)持依法行政、依法監(jiān)管原則對(duì)長(zhǎng)江流域河道采砂管理工作的極端重要性。

一、依法行政是河道采砂管理的履職準(zhǔn)則

從條例頒布施行9年來(lái)的實(shí)踐看，砂管工作顯現(xiàn)出重要性、長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性、敏感性和高風(fēng)險(xiǎn)性等六大特征，這也充分證明采砂管理工作是水行政主管部門最難做、最富有挑戰(zhàn)性的工作之一。要想肩負(fù)好如此艱巨的管理使命，相關(guān)主管部門就必須始終堅(jiān)持依法行政、始終堅(jiān)持依法監(jiān)管。

依法行政有三大主要內(nèi)涵，即職權(quán)法定，程序法定，責(zé)任法定。依法行政有六大基本原則，即合法行政原則，合理行政原則，程序正當(dāng)原則，高效便民原則，誠(chéng)實(shí)守信原則，權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。依法行政要堅(jiān)持四大基本要求，即有法可依是依法行政的前提和基礎(chǔ)，有法必依是依法行政的中心環(huán)節(jié)，執(zhí)法必嚴(yán)是依法行政的關(guān)鍵，違法必究是依法行政的根本保障。

河道采砂管理屬政府行政管理范疇，從采砂規(guī)劃到采砂許可，再到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，其控管流程各環(huán)節(jié)都有明確的法律規(guī)范來(lái)約束。作為政府職能部門之一的相關(guān)水行政主管部門，肩負(fù)著維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定與防洪、通航安全的重要使命，相關(guān)涉水涉砂法律法規(guī)是正確行使行政監(jiān)管職權(quán)的唯一依據(jù)和基本準(zhǔn)繩。因此，我們必須把依法行政、依法監(jiān)管作為采砂管理的履職準(zhǔn)則，真正做到依法規(guī)劃、依法許可、依法監(jiān)督管理。

二、我國(guó)現(xiàn)行涉砂法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件

我國(guó)法律法規(guī)及規(guī)范性文件的基本框架由法律—行政法規(guī)—地方性法規(guī)—部門性規(guī)章—地方性規(guī)章—規(guī)范性文件等六大類構(gòu)成。我國(guó)法治建設(shè)取得了重大成就，但水法律體系的建立和完善卻比較落后。縱觀效力等級(jí)不同的近80部水法律（4部）、法規(guī)（17部）、規(guī)章（部委規(guī)章56部），真正涉及河道采砂管理的內(nèi)容并不多，主要是：

①涉砂相關(guān)法律。2002年10月1日施行的新水法，其中涉砂條款有第三十九條、第七十七條，這兩條是國(guó)務(wù)院出臺(tái)條例的依據(jù)。1998年1月1日施行的防洪法，其中的涉砂條款有第二十二條第二款、第五十六條。除此之外，還有與采砂管理相關(guān)聯(lián)的幾部法律，即刑法、治安管理處罰法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、行政處罰法、行政許可法、行政復(fù)議法、行政訴訟法等。

②涉砂行政法規(guī)。1988年6月10日頒行的河道管理?xiàng)l例的第四、第二十五、第四十、第四十四條；2002年1月1日施行的 《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）共 27條，是專門規(guī)范長(zhǎng)江宜賓以下干流河道采砂管理的行政法規(guī)。

③涉砂地方法規(guī)。由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大及其常委會(huì)制定。但目前長(zhǎng)江沿江八?。ㄖ陛犑校┑纳嫔暗胤椒ㄒ?guī)卻很少。

④涉砂部門性規(guī)章。如《條例》實(shí)施辦法、《長(zhǎng)江河道砂石資源費(fèi)征收使用管理辦法》等。

⑤涉砂地方性規(guī)章。如沿江各?。ㄖ陛犑校┑牟缮肮芾韺?shí)施辦法等。

⑥涉砂規(guī)范性文件?！秶?guó)家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于長(zhǎng)江河道砂石資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2009〕3085 號(hào)），及采砂機(jī)具拆除標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管辦法等。

⑦涉砂的相關(guān)法規(guī)解釋。國(guó)法函〔2002〕238號(hào)， 國(guó)務(wù)院法制辦對(duì) 《條例》第十八條的使用問(wèn)題進(jìn)行解釋：運(yùn)砂船在長(zhǎng)江采砂地點(diǎn)裝運(yùn)非法采砂船偷采的河砂，屬于非法采砂船實(shí)施非法采砂的同犯，依《條例》第十八條處罰；江上行使的運(yùn)輸船載有河砂，但不能提供合法證件的，依照水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例處罰；依《條例》第十八條規(guī)定沒(méi)收的非法采砂船應(yīng)予拍賣，難以拍賣或拍賣不掉的，可就地拆卸、銷毀，但不得污染環(huán)境。

應(yīng)當(dāng)肯定，國(guó)家為長(zhǎng)江河道采砂管理所提供的法律依據(jù)還是比較充分的，它基本覆蓋了采砂管理的各個(gè)環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在的關(guān)鍵問(wèn)題是，要真正做到知法懂法和嚴(yán)格執(zhí)法，要最大限度地發(fā)揮好現(xiàn)有法律法規(guī)的作用。

三、長(zhǎng)江流域河道采砂監(jiān)管執(zhí)法的法定職責(zé)

1.國(guó)務(wù)院新“三定”方案所賦予的職責(zé)

2010年4月以前，長(zhǎng)江委的法定砂管職能僅限于長(zhǎng)江干流宜賓以下河道，2010年4月以后的管理職能擴(kuò)大到了全流域。長(zhǎng)江干流河道采砂的管理體制仍然按條例規(guī)定執(zhí)行；流域內(nèi)中小河流的河道采砂管理體制，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）情況不一，概括地說(shuō)，一是缺乏統(tǒng)一完善的法規(guī)支撐，二是沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，三是許多尚處于簡(jiǎn)單粗放的管理狀態(tài)。

按照國(guó)務(wù)院新“三定”規(guī)定：

①水利部門的河道砂管職責(zé)——對(duì)河道采砂影響防洪安全和河勢(shì)穩(wěn)定、堤防安全負(fù)責(zé)；牽頭會(huì)同國(guó)土、交通部門，負(fù)責(zé)河道采砂的監(jiān)督管理工作和統(tǒng)一編制采砂規(guī)劃、計(jì)劃。

②國(guó)土部門的砂管職責(zé)——對(duì)保障河砂資源合理開發(fā)利用負(fù)責(zé)（有許可權(quán)）。

③交通部門的砂管職責(zé)——在河道采砂的水上執(zhí)法監(jiān)管中要充分發(fā)揮交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用。

面對(duì)上述職能界定，在下一步工作中，對(duì)流域中小河流的采砂管理，流域各地應(yīng)盡快制定完善的法規(guī)制度，盡快制定科學(xué)的采砂規(guī)劃，盡快落實(shí)“四?！钡谋Ｕ匣A(chǔ)。目前，在全國(guó)河道采砂管理?xiàng)l例未出臺(tái)前，流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），在無(wú)本省（自治區(qū)、直轄市）的砂管地方法規(guī)和砂管地方性規(guī)章前，只能依據(jù)新“三定”的職能和上述“二法一例”的有關(guān)條款，或參照《條例》履行職責(zé)，即只能以影響河勢(shì)穩(wěn)定、危及堤防安全和行洪安全的名義，行使?fàn)款^采砂規(guī)劃編制和相關(guān)監(jiān)督管理職權(quán)。

2.《條例》和《條例》實(shí)施辦法所賦予的法定職責(zé)及相關(guān)規(guī)范

關(guān)于長(zhǎng)江河道采砂管理職責(zé)的界定，見《條例》第三條。

關(guān)于長(zhǎng)江河道采砂管理制度的規(guī)定：

①統(tǒng)一規(guī)劃制度?！稐l例》及其實(shí)施辦法涉及統(tǒng)一規(guī)劃的內(nèi)容有6條，即《條例》第四至第八條、實(shí)施辦法第三條。

②可行性論證報(bào)告制度。實(shí)施辦法第七條、第八條規(guī)定了采砂可行性論證報(bào)告的編制要求和內(nèi)容。

③采砂許可制度。見《條例》第九至第十五條、《條例》實(shí)施辦法第九至第十條。

④總量控制制度。見《條例》第十四條、實(shí)施辦法第十七條。

⑤法定處罰制度?！稐l例》第十八條至第二十三條先后規(guī)定了對(duì)非法采砂、違規(guī)采砂、非法停靠或移動(dòng)等違法行為進(jìn)行處罰的法定依據(jù)。

四、長(zhǎng)江流域河道采砂要做到依法行政、依法監(jiān)管

1.制定完善的法規(guī)和科學(xué)的規(guī)劃

要修改已有的、制定急需的法規(guī)和規(guī)劃，使河道采砂監(jiān)管執(zhí)法有法可依。

2.明確依法監(jiān)管的職能定位

通過(guò)明確采砂監(jiān)管的職能，使行政主體及其職權(quán)行為合法。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）各級(jí)主管部門必須清楚本部門本單位的法定職能，以防管理工作缺位、越位。

3.夯實(shí)依法監(jiān)管的軟硬基礎(chǔ)

關(guān)于“四個(gè)專門”的落實(shí)，相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃內(nèi)容的學(xué)習(xí)，所轄河道水岸特征、涉砂船舶基本情況的掌握等非常重要，這些都是管理人員依法正確行使監(jiān)管職權(quán)的重要前提。

4.營(yíng)造依法監(jiān)管的輿論氛圍

對(duì)涉砂法律法規(guī)和采砂管理重要性的認(rèn)識(shí)，不光管理者要清楚，管理相對(duì)人及河道沿岸的群眾也要清楚，這樣便于增強(qiáng)其自我約束意識(shí)和遵紀(jì)守法意識(shí)，為主管部門依法監(jiān)管創(chuàng)造一個(gè)有利的社會(huì)環(huán)境。

5.建立確保法定職能實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效管理機(jī)制

一個(gè)全新的河道采砂管理機(jī)制應(yīng)包括：不斷完善的河道采砂法律法規(guī)體系，上下統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的河道采砂專管機(jī)構(gòu)，暢通規(guī)范的管理隊(duì)伍進(jìn)出渠道，穩(wěn)定的管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源，保障法定管理職能實(shí)現(xiàn)的配套規(guī)章制度等。

6.認(rèn)真落實(shí)保證監(jiān)管效能實(shí)現(xiàn)的控管措施

在有了法規(guī)的支撐、有了規(guī)劃的指導(dǎo)、有了系列規(guī)章制度的規(guī)范和約束后，采砂就要切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。河道采砂的日常監(jiān)管效能，主要靠許可采區(qū)采砂現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管和禁采區(qū)、禁采期管理秩序的維護(hù)來(lái)體顯。這兩大職能的依法履行情況，直接影響著河道采砂管理工作的成效?？山梃b長(zhǎng)江經(jīng)驗(yàn)。

①必須進(jìn)一步強(qiáng)化管理者的責(zé)任意識(shí)。各地的河道是有限的，各類采砂許可采區(qū)是固定的，可采區(qū)以外的禁采區(qū)也是明確的，在職權(quán)已明確賦予、“四?！币鸦韭鋵?shí)、各項(xiàng)管理依據(jù)已健全的條件下，只要始終堅(jiān)持強(qiáng)化責(zé)任，堅(jiān)持大局為重，堅(jiān)持真抓實(shí)干，就一定能做好監(jiān)管工作。

②要區(qū)別許可采區(qū)和禁采區(qū)、禁采期的不同特點(diǎn)，采取不同的管理舉措。在許可采區(qū)，重點(diǎn)是對(duì)采砂船的采砂許可證、作業(yè)時(shí)間、作業(yè)區(qū)域、采砂總量、作業(yè)方式、作業(yè)功率、控制高程、停泊情況、繳費(fèi)情況及廢污處理等十大要素進(jìn)行動(dòng)態(tài)的全程控管，其中最重要的是量的控制。在禁采期、禁采區(qū)，主要是“防”和“打”。 “防”要堅(jiān)持四個(gè)到位：一是宣傳要到位，二是本籍采砂船的集中看管和移動(dòng)管理要到位，三是相關(guān)湖口河汊的封堵要到位，四是江面的巡查要到位?！按颉睉?yīng)把握三個(gè)原則：一是任何采砂船均不得在禁采區(qū)、禁采期內(nèi)采砂，凡采必依法嚴(yán)打；二是任何采砂船，若無(wú)正當(dāng)理由，均不得在禁采區(qū)?？?，凡停必依法查處；三是所有被處罰的采砂船，一律依法拆除采砂機(jī)具。

③要搞好溝通協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)“真空”。主要是加強(qiáng)與法定相關(guān)職能部門的溝通與協(xié)作，確保管理效能。

④要強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任追究制。這是保證管理部門依法行政、依法監(jiān)管的最有效手段，尤其上級(jí)主管部門要加大對(duì)下級(jí)職責(zé)履行情況的明察暗訪和問(wèn)責(zé)力度。

綜上所述，采砂管理的過(guò)程實(shí)際就是水行政監(jiān)管執(zhí)法的過(guò)程。嚴(yán)謹(jǐn)特殊的工作，要求主管部門及其管理人員必須具備扎實(shí)的法律理論功底和較高的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)水平。各級(jí)水行政主管部門及其監(jiān)管執(zhí)法人員應(yīng)理智、理性地以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，以制度為標(biāo)尺，以人本為切入點(diǎn)，認(rèn)真把握原則，充分用好政策，切實(shí)做到依法監(jiān)管、程序監(jiān)管、制度監(jiān)管、陽(yáng)光監(jiān)管、文明監(jiān)管，不斷開創(chuàng)長(zhǎng)江河道采砂管理工作的新局面。