長(zhǎng)江安徽段江砂禁采管理做法與成效

周建春

（安徽省長(zhǎng)江河道管理局，241000，蕪湖）

在江砂禁采管理中，安徽省堅(jiān)持依法監(jiān)管、創(chuàng)新統(tǒng)籌，保持對(duì)長(zhǎng)江采砂管理的可控局面，取得了明顯的成效，形成了具有安徽特色的做法。

一、建立健全法規(guī)制度，做到管理有法可依

《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布實(shí)施后，安徽省以《安徽省〈長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例〉實(shí)施辦法》為基礎(chǔ)，建立健全了包括《安徽省大中型采砂船采砂設(shè)備拆除標(biāo)準(zhǔn)》《安徽省長(zhǎng)江河道采砂申請(qǐng)審批暫行辦法》《安徽省長(zhǎng)江河道砂石資源開(kāi)采權(quán)招標(biāo)拍賣辦法》《安徽省長(zhǎng)江河道采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理辦法》《安徽省長(zhǎng)江河道砂石資源費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》和《安徽省長(zhǎng)江河道砂石資源費(fèi)分配使用實(shí)施細(xì)則》等長(zhǎng)江采砂地方性法規(guī)體系和一系列管理制度，通過(guò)建章立制，為管理工作提供了法制保障，做到查處非法采砂有法可依，組織解禁開(kāi)采程序規(guī)范，有力地促進(jìn)了長(zhǎng)江采砂管理工作的開(kāi)展。

二、落實(shí)采砂管理責(zé)任，做到任務(wù)分工明確

長(zhǎng)江河道采砂是一項(xiàng)十分復(fù)雜的社會(huì)水事活動(dòng)，既涉及管理相對(duì)人，又涉及眾多的管理部門，各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，安徽省以落實(shí)責(zé)任為抓手，職責(zé)分工明確。

1.簽訂禁采管理責(zé)任狀

2000年省政府與沿江六市人民政府簽訂了長(zhǎng)江河道采砂管理目標(biāo)責(zé)任書。隨后，沿江各市、縣（區(qū)）以及有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都層層簽訂了管理責(zé)任狀，形成省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)齊抓共管局面，建立了一級(jí)抓一級(jí)、層層負(fù)責(zé)的責(zé)任管理體系，并實(shí)施采砂管理責(zé)任追究制度。

2.分工負(fù)責(zé)，界定清楚

長(zhǎng)江采砂管理實(shí)行地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，明確省及沿江市、縣人民政府長(zhǎng)江采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江采砂活動(dòng)的管理，做好長(zhǎng)江采砂的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作。長(zhǎng)江采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在本級(jí)人民政府水行政主管部門。公安、交通等行政主管部門按照各自職責(zé)，協(xié)助做好長(zhǎng)江采砂的監(jiān)督管理工作。

3.明確管理的主體部門

水行政主管部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)江采砂的管理和監(jiān)督檢查工作。長(zhǎng)江采砂作為一件高難度、高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)管理事件，海事、公安等部門船堅(jiān)、器利，有較強(qiáng)的執(zhí)法手段，國(guó)務(wù)院卻交給水利部門來(lái)管理，根本的一條就是水利人有一種特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻(xiàn)的精神，水利行業(yè)沒(méi)有自身利益、只有社會(huì)公共利益，即保障長(zhǎng)江防洪安全，這是搞好長(zhǎng)江采砂管理工作根本所在。

三、加大法規(guī)宣傳力度，營(yíng)造良好管理氛圍

采取多種措施，多層次、多渠道、多方式、全方位地宣傳非法采砂的危害性，不斷增強(qiáng)涉砂人員法制意識(shí)以及合法經(jīng)營(yíng)的自覺(jué)性和主動(dòng)性。一是采用宣傳冊(cè)、宣傳單、警示欄、標(biāo)語(yǔ)、橫幅等方式宣傳采砂管理相關(guān)法規(guī),專門印制《長(zhǎng)江河道采砂管理》宣傳彩頁(yè)，編輯印發(fā)《長(zhǎng)江河道采砂管理法規(guī)文件選編》。二是通過(guò)報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)等開(kāi)展宣傳活動(dòng)。三是利用車輛、船舶、宣傳咨詢臺(tái)等設(shè)施開(kāi)展宣傳活動(dòng)。四是召開(kāi)涉砂船舶相關(guān)人員集體會(huì)議或?qū)χ攸c(diǎn)對(duì)象進(jìn)行個(gè)別教育,在省級(jí)組織的清江行動(dòng)中，采砂執(zhí)法人員帶上宣傳材料在沿江碼頭、渡口、人口比較密集的村莊以及采（運(yùn)）砂船上進(jìn)行散發(fā)和張貼。五是充分利用“安徽長(zhǎng)江河道采砂管理網(wǎng)站”，實(shí)現(xiàn)采砂動(dòng)態(tài)管理，促進(jìn)沿江各地信息交流和加大社會(huì)監(jiān)督力度。六是利用短信平臺(tái)向涉砂戶進(jìn)行宣傳教育。

四、加強(qiáng)采砂管理能力建設(shè)，夯實(shí)管理基礎(chǔ)條件

1.建立管理機(jī)構(gòu)

經(jīng)省編委批準(zhǔn)，2003年7月，安徽省長(zhǎng)江河道采砂管理局正式掛牌成立，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)安徽省長(zhǎng)江河道采砂的統(tǒng)一管理、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作。沿江六市和有采砂管理任務(wù)的11個(gè)縣（區(qū)）中的安慶、池州、蕪湖、馬鞍山4個(gè)市以及望江、東至、貴池、繁昌、當(dāng)涂等5個(gè)縣（區(qū)）經(jīng)地方編委批準(zhǔn)相繼成立了長(zhǎng)江河道采砂管理局（處），尚未設(shè)立采砂專門管理機(jī)構(gòu)的市、縣（區(qū)），均由原來(lái)設(shè)立的長(zhǎng)江采砂管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室或禁止采砂管理辦公室負(fù)責(zé)開(kāi)展工作。

2.充實(shí)執(zhí)法人員

安徽省、市、縣（區(qū)）三級(jí)共配備長(zhǎng)江采砂管理和執(zhí)法人員360余人，執(zhí)法人員都經(jīng)過(guò)水法規(guī)和相關(guān)行政法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)，具備相應(yīng)的行政執(zhí)法資格。

3.配備執(zhí)法裝備

在逐步健全機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員的同時(shí)，沿江各地努力克服困難，多渠道籌集經(jīng)費(fèi)，不斷改善執(zhí)法裝備，強(qiáng)化執(zhí)法手段。全省共設(shè)立執(zhí)法基地15個(gè)，配置執(zhí)法船（艇）23艘、執(zhí)法車15輛、攝像機(jī)10部、照相機(jī)13部、夜視儀2部、雷達(dá)2部、實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)1套以及其他辦公、通信、執(zhí)法和防護(hù)器材裝備。

4.落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)

目前雖未全面建立正常的經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系，但經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于地方財(cái)政補(bǔ)貼、砂石資源費(fèi)收取、采砂經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓收入等多種渠道，少數(shù)地方加大對(duì)非法采砂打擊力度，行政罰沒(méi)款返還部分維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)。

五、加強(qiáng)省級(jí)隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化巡查監(jiān)督管理

為提高執(zhí)法效率，加大打擊力度，安徽省砂管局在沿江設(shè)立三支采砂專職執(zhí)法隊(duì)伍，分別派駐無(wú)為縣湯溝、樅陽(yáng)縣桂家壩和望江縣華陽(yáng)鎮(zhèn)。三支隊(duì)伍按省境長(zhǎng)江上、中、下管理范圍分段把守，實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，直接擔(dān)負(fù)著全省長(zhǎng)江河道采砂的監(jiān)督檢查和打擊重點(diǎn)非法采砂活動(dòng)的任務(wù)，對(duì)確保采砂管理處于可控狀態(tài)發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)在省采砂局的三支采砂管理大隊(duì)是對(duì)非法采砂進(jìn)行重點(diǎn)打擊的利劍。省級(jí)隊(duì)伍的規(guī)范化管理是省采砂局加強(qiáng)能力建設(shè)的重要內(nèi)容,對(duì)三支省管執(zhí)法大隊(duì)實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理,堅(jiān)持每年軍訓(xùn)一次,并建立了一系列的內(nèi)部管理制度，強(qiáng)化日常訓(xùn)練和學(xué)習(xí)，提高隊(duì)員獨(dú)立辦案的水平和綜合業(yè)務(wù)能力。

六、始終保持高壓嚴(yán)打，保證管理可控局面

堅(jiān)持不斷規(guī)范日常管理，加強(qiáng)節(jié)假日管理不放松。每逢元旦、春節(jié)、“五一”和“國(guó)慶”等重大節(jié)假日，為防止不法分子乘機(jī)偷采江砂，省里均專門進(jìn)行布置，要求各級(jí)采砂管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)力量，增加巡查次數(shù)和密度，嚴(yán)密防范偷采現(xiàn)象發(fā)生。長(zhǎng)假期間，省砂管局及沿江各市、縣（區(qū)）采砂管理機(jī)構(gòu)專門安排人員24小時(shí)值班，加強(qiáng)節(jié)假日期間的采砂監(jiān)管和巡查，特別是對(duì)重點(diǎn)江段和非法采砂活動(dòng)比較頻繁的水域?qū)嵭袊?yán)密監(jiān)控。在國(guó)慶60周年來(lái)臨前，長(zhǎng)江安徽段開(kāi)展為期15天的“迎國(guó)慶·保平安”打擊非法采砂專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)。

保持對(duì)非法采砂船只的高壓態(tài)勢(shì)，2003年安徽省登記已知的大中型采砂船只221條，其中131條在冊(cè)（本省籍 126條，外省籍 5條），另有90條報(bào)廢或出售，目前除少數(shù)幾條大中型采砂船在境內(nèi)的船廠維修外，安徽省長(zhǎng)江江面已很難見(jiàn)到非法采砂的大中型采砂船。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自禁采以來(lái)截至2010年上半年，省及沿江各級(jí)水行政主管部門及采砂管理機(jī)構(gòu)在打擊長(zhǎng)江河道非法采砂行動(dòng)中，累計(jì)出動(dòng)船艇35900余艘次、執(zhí)法車輛21200余車次、執(zhí)法人員244200余人次，查獲違法違規(guī)大中型采砂船只380余艘次、運(yùn)輸船只640余艘次，拆除小型采砂船采砂機(jī)具14100余臺(tái)套，行政罰款6300余萬(wàn)元，做到了江中天天有船巡查、岸邊天天有人值守。通過(guò)嚴(yán)打重罰，有力地震懾了非法偷采行為。

七、規(guī)范采砂船舶管理，源頭治理采砂行為

采砂船只難以實(shí)現(xiàn)有效管理是導(dǎo)致非法采砂屢禁不止的重要原因之一。為了做好采砂管理工作，從源頭上堵塞長(zhǎng)江采砂管理漏洞，針對(duì)大中型采砂船只管理采取了一系列措施：一是及時(shí)建立采砂船舶檔案。組織開(kāi)展對(duì)大中型采砂船只的調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作。船舶檔案建立后，通過(guò)辦理出入境通行證的審查不間斷補(bǔ)充、完善資料。二是落實(shí)采砂船只管理責(zé)任制。對(duì)停留在境內(nèi)長(zhǎng)江水域的采砂船只，一律按屬地管理原則，由停泊所在地政府指定水域集中?？浚瑹o(wú)正當(dāng)理由不得擅自離開(kāi)指定水域，并落實(shí)監(jiān)管單位和責(zé)任人。2010年長(zhǎng)江安徽段6個(gè)市和11個(gè)有采砂管理任務(wù)的縣（區(qū)）對(duì)采砂船集中停泊點(diǎn)重新進(jìn)行了規(guī)劃，省水利廳將對(duì)25處采砂船舶集中?？奎c(diǎn)在有關(guān)媒體上進(jìn)行公告，接受社會(huì)群眾的監(jiān)督。三是嚴(yán)格采砂船舶出入境手續(xù)。對(duì)有正當(dāng)理由，持有合法手續(xù)，確需出入長(zhǎng)江安徽水域的采砂船，由采砂船主提出申請(qǐng)，持有效證件材料報(bào)省砂管局批準(zhǔn)，并在網(wǎng)站上公布。通行證發(fā)放的唯一性，克服了各自管理又缺乏溝通的弊端，從而使全省一盤棋，達(dá)到了有效管理。安徽省從2002年年底試行此項(xiàng)審批工作，2003年將此項(xiàng)工作制度化，截至2010年8月，安徽省共辦理大中型采砂船出入境審批手續(xù)704艘次。

八、強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作，整合資源提高效能

為有效利用各方資源，本著不求所有、但求所用的原則，2007年省砂管局、安慶海事局、蕪湖海事局、長(zhǎng)江航運(yùn)公安局安慶分局和蕪湖分局等五單位負(fù)責(zé)人共同簽署了《安徽省長(zhǎng)江河道采砂管理聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制 （試行）》。自此，按照條例所明確的管理體制，以文書的形式約定了相關(guān)部門在長(zhǎng)江河道采砂管理工作中的職責(zé)和任務(wù)，形成了以省砂管局為主，其他單位予以配合和支持，關(guān)系比較協(xié)調(diào)的省級(jí)長(zhǎng)江河道采砂管理工作運(yùn)行機(jī)制，有效整合了涉砂資源，充分強(qiáng)化了打擊成效，形成了堅(jiān)強(qiáng)有力的執(zhí)法團(tuán)隊(duì)，并在長(zhǎng)江采砂管理實(shí)際工作中發(fā)揮出越來(lái)越重要的作用。建立聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制以來(lái)，各成員單位充分實(shí)現(xiàn)資源共享，實(shí)時(shí)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，形成制度定期會(huì)商，每年召開(kāi)一次聯(lián)動(dòng)機(jī)制工作座談會(huì)，并根據(jù)各自部門的規(guī)定與規(guī)范要求，針對(duì)不斷變化的新情況，及時(shí)研究和商定長(zhǎng)江采砂管理工作中的重大問(wèn)題與對(duì)策，進(jìn)一步完善采砂管理工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制各項(xiàng)制度，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化一線執(zhí)法隊(duì)伍的合作與聯(lián)動(dòng)，深入推進(jìn)了聯(lián)動(dòng)機(jī)制的合作與開(kāi)展。

九、堅(jiān)持堵疏結(jié)合原則，規(guī)范江砂開(kāi)采管理

為合理開(kāi)發(fā)利用長(zhǎng)江砂石資源，在對(duì)非法采砂活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)厲打擊的同時(shí)，堅(jiān)持堵疏結(jié)合的原則，對(duì)規(guī)劃可采區(qū)科學(xué)有序地開(kāi)采。安徽省政府于2000年10月23日發(fā)布命令對(duì)長(zhǎng)江安徽段全面禁采，歷經(jīng)4年多全面禁采，安徽省于2004年12月10日對(duì)蕪湖黃泥灘可采區(qū)采砂經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)拍賣，之后又相繼對(duì)池州市塔基山下和扁擔(dān)洲、馬鞍山市何家洲、安慶市鵝眉洲以及望江華陽(yáng)河口等規(guī)劃可采區(qū)實(shí)施解禁，6個(gè)可采區(qū)解禁開(kāi)采，共許可開(kāi)采江砂435萬(wàn)t，收取砂石資源費(fèi)870萬(wàn)元，取得江砂經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓收入3826萬(wàn)元，為江砂資源的開(kāi)發(fā)利用與管理積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

可采區(qū)解禁時(shí)，要求解禁的可采區(qū)必須進(jìn)行水下地形測(cè)量和可行性論證等工作，從而嚴(yán)格前期工作，科學(xué)分析論證。確定各部門在可采區(qū)管理中的職責(zé)，明確職能劃分。運(yùn)用市場(chǎng)手段，保證公平競(jìng)爭(zhēng)，采取密封遞價(jià)方式進(jìn)行公開(kāi)拍賣出讓，并提出設(shè)立區(qū)間報(bào)價(jià)的出讓方式，這一拍賣方式取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。在華陽(yáng)河口采區(qū)出讓時(shí)采用了定價(jià)搖號(hào)方式，隨機(jī)性進(jìn)一步加大，確保了出讓的公正和干部安全。對(duì)開(kāi)采的采區(qū)嚴(yán)格現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，保障開(kāi)采秩序，充分發(fā)揮長(zhǎng)江河道采砂遠(yuǎn)程監(jiān)管系統(tǒng)作用，蕪湖黃泥灘采區(qū)還安裝24小時(shí)實(shí)時(shí)錄像系統(tǒng)，防止越界偷采或不按時(shí)計(jì)量等違規(guī)行為發(fā)生。通過(guò)努力，逐步建立健全了具有安徽特色的開(kāi)采許可方式。

十、積極探索創(chuàng)新方法，促進(jìn)采砂長(zhǎng)效管理

為依法規(guī)范沿江砂場(chǎng)管理，阻斷長(zhǎng)江河道非法采砂銷贓渠道，2005年年底以來(lái)，安徽省及沿江市、縣（區(qū)）水行政主管部門認(rèn)真履行職責(zé)，積極爭(zhēng)取地方政府的支持，努力探索，創(chuàng)新管理思路。樅陽(yáng)縣和蕪湖市開(kāi)展了一系列卓有成效的砂場(chǎng)整治試點(diǎn)工作，為安徽省沿江砂場(chǎng)整治工作的深入開(kāi)展積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。樅陽(yáng)縣結(jié)合汛期清障工作，對(duì)樅陽(yáng)江堤沿線36座砂場(chǎng)進(jìn)行清理，同時(shí)規(guī)劃8座砂場(chǎng)，進(jìn)行規(guī)范化管理；蕪湖市人民政府出臺(tái)了《蕪湖市河道管理范圍內(nèi)砂石有償堆放管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了砂石堆放場(chǎng)設(shè)置布點(diǎn)的原則，明確了許可方式和審批權(quán)限。

為解決小型采砂船這個(gè)長(zhǎng)期困擾安徽省長(zhǎng)江河道采砂管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。2006年上半年，池州市貴池區(qū)政府為解決小型采砂船出路問(wèn)題，對(duì)烏沙鎮(zhèn)人均不足0.02 hm2并擁有小型采砂船的農(nóng)民每月每船發(fā)放300元的過(guò)渡生活費(fèi)，在船戶基本生活得以保障的前提下，對(duì)小型采砂船設(shè)備實(shí)行“拆、改、封、轉(zhuǎn)”，為沿江解決小型采砂船出路問(wèn)題進(jìn)行了有益探索。

在長(zhǎng)江采砂管理的過(guò)程中，只有堅(jiān)持有法可依，嚴(yán)格執(zhí)法，才能理直氣壯，敢抓真管；只有得到政府重視，責(zé)任明確，才能有序推進(jìn)，切實(shí)解決；只有齊抓共管，整合資源，才能事半功倍，成效明顯；只有抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點(diǎn)區(qū)域，才能立竿見(jiàn)影，局面可控；只有堅(jiān)持堵疏結(jié)合，以疏為主，才能根本解決，長(zhǎng)效管理。

長(zhǎng)江采砂目前處于可控局面，但非法采砂仍時(shí)有發(fā)生，局部江段甚至有所反彈，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展不會(huì)停滯，砂石的市場(chǎng)需求還將長(zhǎng)期存在，今后長(zhǎng)江河道采砂管理工作局面將更加復(fù)雜，任務(wù)將更加繁重，形勢(shì)將更加嚴(yán)峻。采砂管理必將是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、重要性、敏感性和復(fù)雜性的社會(huì)管理事務(wù)，需要分析非法采砂存在的根源，更加注重管理的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，探索建立長(zhǎng)江河道采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制，以最大的現(xiàn)實(shí)可能、最優(yōu)的結(jié)構(gòu)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)砂石資源的需求。