清潔飲用水供應(yīng)的公共政策保障問題探討

劉心愛，趙 輝，袁建平

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

在全球水危機(jī)的大背景下，飲用水更關(guān)系到人類的生死存亡。醫(yī)學(xué)研究表明，在極端情況下，因缺水導(dǎo)致的死亡遠(yuǎn)高于因缺乏食物導(dǎo)致的死亡。持續(xù)獲得安全飲用水和基本環(huán)境衛(wèi)生已成為 《聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)》的重要指標(biāo)之一。應(yīng)對(duì)全球水危機(jī)的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)水資源的永續(xù)利用，已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。如何保證持續(xù)、長(zhǎng)久的清潔、安全、健康的飲用水供應(yīng)更是各國(guó)專家普遍關(guān)注和探討的重要問題。

清潔飲用水是指同時(shí)滿足以下幾個(gè)遞進(jìn)性要求的安全、健康的飲用水:①?zèng)]有污染，不含致病菌、重金屬和有害化學(xué)物質(zhì)；②含有人體所需的天然礦物質(zhì)和微量元素；③生命活力沒有退化，呈弱堿性，活性強(qiáng)。它是人類生存的基本條件，是生活和生產(chǎn)的基本保障。因此，清潔飲用水供應(yīng)是社會(huì)公共問題之一，是公共政策研究的重要領(lǐng)域之一。只有制定恰當(dāng)?shù)墓舱?，才能保障全民的清潔飲用水供?yīng)。

清潔飲用水的保障涉及自然資源、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)和保障人的基本權(quán)利等多個(gè)方面。其一，從經(jīng)濟(jì)角度說，每個(gè)人應(yīng)該為自己享受的服務(wù)付費(fèi)，或者說為了保證清潔飲用水的長(zhǎng)久、有效供應(yīng)，用戶應(yīng)該購(gòu)買水。如果采取集中供水，可以降低成本，提高效益，從經(jīng)濟(jì)上說是合適的。但是由于有些用戶住得比較分散或者水的自然分布等原因，使得供水成本太高，造成其本人無(wú)法承擔(dān)，或者有些用戶收入很低，根本難以支付最低的水費(fèi)，在制定公共政策時(shí)應(yīng)該加以考慮。其二，擁有清潔飲用水是人的基本權(quán)利，如果沒有水人就不能生存，如果短缺嚴(yán)重或水質(zhì)惡劣，人的健康就會(huì)受損，同時(shí)給社會(huì)帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)，不能充分發(fā)揮每個(gè)人的潛能，不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，這既是一個(gè)保障人的基本權(quán)利問題，也是一個(gè)整體經(jīng)濟(jì)效益問題。

一、公共政策對(duì)保障清潔飲用水供應(yīng)的重要作用

1.公共政策的內(nèi)涵

公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。公共政策主要強(qiáng)調(diào)以下5個(gè)方面：①公共政策是政府制定的行為規(guī)范準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則首先體現(xiàn)了政府的政治行為，是政府活動(dòng)的產(chǎn)物；②公共政策的本質(zhì)是解決利益分配問題（包括物質(zhì)利益、精神利益）；③公共政策的分配是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程；④公共政策對(duì)社會(huì)利益的分配服從政府的整體目標(biāo)需要，或服從政府對(duì)利益的追求；⑤公共政策對(duì)社會(huì)利益的分配過程是有時(shí)間、空間限制的。

公共政策問題是指基于特定的社會(huì)公共問題，由政府列入政策議程并采取行動(dòng)，通過公共行為希望實(shí)現(xiàn)和解決的問題。公共政策認(rèn)同社會(huì)問題并使之成為公共政策問題的基本條件是：①屬于政府管轄權(quán)限內(nèi)的事務(wù)，②屬于政府能夠管轄的事務(wù)。公共政策問題一般包括5個(gè)基本內(nèi)容：①社會(huì)客觀現(xiàn)象，②大多數(shù)人對(duì)上述現(xiàn)象覺察、認(rèn)同并受其影響，③價(jià)值、利益與規(guī)范沖突，④團(tuán)體的活動(dòng)與力量，⑤政府的必要行動(dòng)。

水本身就是一種公共資源，其可利用價(jià)值是客觀存在的，也是轄區(qū)范圍內(nèi)所有公民都應(yīng)從中受益的。清潔水的保障是否有效不僅直接影響大多數(shù)人的生活、生產(chǎn)活動(dòng)，而且還會(huì)影響到個(gè)人、團(tuán)體甚至整個(gè)社會(huì)的利益和價(jià)值取向。因此，政府采取必要的手段規(guī)范個(gè)人、團(tuán)體的行為，協(xié)調(diào)和疏通個(gè)人、團(tuán)體的關(guān)系來(lái)保證清潔飲用水的供應(yīng)向著確定的目標(biāo)發(fā)展就顯得很重要了。

2.公共政策的作用

公共政策對(duì)保障清潔飲用水的供應(yīng)具有導(dǎo)向、調(diào)控和分配等3個(gè)方面的主要作用。

公共政策的導(dǎo)向作用是指為社會(huì)發(fā)展、人的行動(dòng)確定方向，使整個(gè)社會(huì)生活由復(fù)雜多面、相互沖突、漫無(wú)目的的行為，有效地納入到統(tǒng)一、明確、進(jìn)步、文明的目標(biāo)上來(lái)，并使之按照既定目標(biāo)有序前進(jìn)。2005年8月，國(guó)務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)飲用水安全保障工作的通知》，對(duì)全面做好飲水安全保障工作提出了明確要求。清潔飲用水成為我國(guó)政府要優(yōu)先解決的問題，成為“十一五”和“十二五”規(guī)劃政府投資支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。水利部已經(jīng)把“切實(shí)保護(hù)好飲用水水源，讓群眾喝上放心水”作為水利工作的首要任務(wù)。

公共政策的調(diào)控作用是指政府運(yùn)用相關(guān)政策，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)所出現(xiàn)的各種利益矛盾關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制過程中起的作用。這種調(diào)控作用主要體現(xiàn)在調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系，尤為重要的是物質(zhì)利益關(guān)系。飲用水保障工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及環(huán)境保護(hù)、水利、城市建設(shè)、衛(wèi)生等多個(gè)部門。因此，在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，各有關(guān)部門還應(yīng)合理分工，各司其職，加強(qiáng)協(xié)同與合作，共同做好清潔飲用水的保障工作。地方各級(jí)政府已經(jīng)把飲水安全保障工作納入重要議事日程。在解決飲用水這個(gè)當(dāng)務(wù)之急問題上，政府應(yīng)努力通過綜合管理的手段，建立各部門有分工、有合作的伙伴關(guān)系。

公共政策的分配功能是指政府有權(quán)利和義務(wù)將利益分配給誰(shuí)。政府是為社會(huì)全體公民服務(wù)的，代表社會(huì)大多數(shù)人的利益，因此，政府制定公共政策的重點(diǎn)是解決社會(huì)公平問題，特別是要保障最貧窮人口和困難群體（如婦女和兒童）的飲水安全問題。

二、我國(guó)清潔飲用水供應(yīng)的基本情況和存在的主要問題

我國(guó)是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家，水資源總量2.8萬(wàn)億m3，居世界第6位，但人均水資源量?jī)H為2014 m3，不及世界平均水平的1／4，且由于水資源大部分來(lái)源于降雨，受季風(fēng)影響年際變化大，水資源的時(shí)間分布極不均衡。同時(shí),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水質(zhì)惡化情況日益加劇，造成一些地區(qū)有水無(wú)法飲用。根據(jù)第二次全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果，按照水功能區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)，目前飲用水水源地水功能不達(dá)標(biāo)率達(dá)35.6%，其中河道不達(dá)標(biāo)率44%，湖泊不達(dá)標(biāo)率77%，水庫(kù)不達(dá)標(biāo)率23%；全國(guó)1073個(gè)重點(diǎn)城市地表水飲用水水源地有25%水質(zhì)不達(dá)標(biāo)；地下水水源地水質(zhì)問題更為嚴(yán)重，115個(gè)地下水水源地中35%不合格。除水源地常規(guī)水質(zhì)項(xiàng)目超標(biāo)外，有毒有機(jī)物污染已在一些飲用水水源地中檢出，有些地區(qū)還相當(dāng)嚴(yán)重。此外，近年水性地方病發(fā)病率明顯提高，由飲水發(fā)生和傳播的疾病有50多種，淮河、黃河、太湖的污染已嚴(yán)重威脅流域內(nèi)人民群眾的生命健康。

我國(guó)地貌千差萬(wàn)別，由于一些人居住分散和偏僻，飲用水供應(yīng)存在困難；一些地方存在高砷、高氟等飲用水水質(zhì)不合格問題。根據(jù)2009年聯(lián)合評(píng)估資料，目前我國(guó)還有約2.1億農(nóng)村人口飲水困難需要解決，其中2/3人口面臨水質(zhì)不達(dá)標(biāo)問題。

我國(guó)農(nóng)村清潔飲用水的供應(yīng)工程大部分為分散式供水模式，多為戶建戶用，主要以淺井、河湖水、池塘水、泉水、集雨工程等為水源。集中式供水中大部分是規(guī)模較小的單村式供水，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的水處理和水質(zhì)監(jiān)測(cè)設(shè)施，只有少數(shù)是規(guī)模較大、比較標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)村式或依托城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供水。飲水工程存在建設(shè)資金和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足問題，尤其是高揚(yáng)程工程，運(yùn)行成本高，水價(jià)高，農(nóng)民難以負(fù)擔(dān)。另外，良性運(yùn)行的管理體制和市場(chǎng)機(jī)制還需進(jìn)一步完善，存在水源地保護(hù)和監(jiān)測(cè)能力弱、制度不健全、責(zé)任不落實(shí)等問題。

三、保障清潔飲用水供應(yīng)的政策思考

在制定解決農(nóng)村人口飲用水困難問題的政策時(shí)，既要考慮到經(jīng)濟(jì)方面的問題，以提高效率、保證供水的長(zhǎng)期高效運(yùn)行，又要保障農(nóng)村人口的基本權(quán)利，保證其基本的生活飲用水供應(yīng)，是一個(gè)需要周密研究的問題。

1.節(jié)水政策

我國(guó)是一個(gè)缺水國(guó)家，節(jié)約用水是一項(xiàng)基本政策，節(jié)水也就相當(dāng)于增加了供水，同時(shí)堅(jiān)守了供水成本。節(jié)水也意味著在一定程度上減少了污水排放，增進(jìn)了每個(gè)人享有清潔水的權(quán)利。同時(shí)，在制定節(jié)水政策時(shí)應(yīng)該考慮到最貧困階層的情況，保證他們享有基本的清潔飲用水，保障他們的基本權(quán)利。對(duì)于發(fā)展水平不同的地區(qū)、水資源擁有量不同的區(qū)域都應(yīng)該考慮不同的情況，制定相應(yīng)不同的節(jié)水政策。

2.工程投資政策

全國(guó)或較大范圍內(nèi)的水資源配置工程是保證清潔水供應(yīng)的一項(xiàng)重要措施。在進(jìn)行飲水安全工程建設(shè)時(shí)，應(yīng)根據(jù)各地水源、用水需求、居民點(diǎn)分布等條件，因地制宜，合理選擇飲水工程的類型、規(guī)模及標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)在投資方面應(yīng)根據(jù)工程供水對(duì)象和性質(zhì)（公益性或經(jīng)營(yíng)性）等不同情況來(lái)確定中央的投資補(bǔ)助政策。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要由項(xiàng)目業(yè)主籌措；對(duì)于純公益性項(xiàng)目，主要由各級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)；向城市供水的項(xiàng)目主要應(yīng)該由業(yè)主籌措；向西部地區(qū)供水的項(xiàng)目，應(yīng)該由政府籌措大部分資金。

3.水價(jià)政策

按照計(jì)量供水、補(bǔ)償成本、合理收益、公平負(fù)擔(dān)的原則合理確定供水水價(jià)。對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)供水實(shí)行成本加利潤(rùn)的方式定價(jià)，利潤(rùn)部分補(bǔ)貼生活用水水費(fèi)收入的不足，確保供水工程良性運(yùn)行。

對(duì)于不同的用水戶應(yīng)制定不同的水價(jià)政策。對(duì)于工業(yè)、服務(wù)業(yè)用水大戶，計(jì)量水費(fèi)應(yīng)由用戶全部承擔(dān)，并可適當(dāng)提高供水水價(jià)。對(duì)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口，應(yīng)視其具體收入情況，收取部分水費(fèi)甚至無(wú)償提供清潔供水，特別是對(duì)貧困、偏遠(yuǎn)的農(nóng)村人口和困難群體（如婦女和兒童）更應(yīng)無(wú)償提供。

4.共管政策

公眾參與對(duì)重要決策的支持、對(duì)保障清潔飲用水的可持續(xù)供應(yīng)至關(guān)重要，應(yīng)通過完善法律、教育、管理激勵(lì)、參與方式及程序等制度，保障公眾在水權(quán)分配、水價(jià)聽證、節(jié)水、水源保護(hù)等方面的參與，實(shí)現(xiàn)資源共管。對(duì)于農(nóng)村飲水工程，為了保證其長(zhǎng)效運(yùn)行，應(yīng)充分征求用水戶對(duì)工程建設(shè)方案、管理體制和水價(jià)形成機(jī)制的意見，并全面推行用水戶全過程參與的模式，切實(shí)賦予用水戶知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)用水戶的責(zé)任感。

四、結(jié) 語(yǔ)

保障清潔、安全、健康的飲用水是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。應(yīng)通過制定和不斷修訂已有的公共政策，利用其導(dǎo)向、調(diào)控和分配作用，保障社會(huì)各階層特別是貧困人口的基本權(quán)利。同時(shí)，飲用水保障工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及環(huán)境保護(hù)、水利、城市建設(shè)、衛(wèi)生等多個(gè)部門，要加強(qiáng)多部門的聯(lián)合與協(xié)作。此外，還需要全社會(huì)的共同參與。在信息發(fā)布、水價(jià)聽證、污染治理等方面，要制訂出具體明晰的方案，建立激勵(lì)性的飲用水保障體系。

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