新中國“以租養(yǎng)房”政策困境化的歷史考察** 本文為上海市高校人文社科重點(diǎn)研究基地上海師范大學(xué)中國近代社會研究中心 (SJ0703)規(guī)劃科研項(xiàng)目?！陨虾橹行?br/>

趙 勝

新中國城市住房有公房與私房之分。新中國成立后，公房數(shù)量不斷增加。公房有三方面來源：一是原國民黨系統(tǒng)黨、政、軍、特務(wù)等各級機(jī)構(gòu)和戰(zhàn)爭罪犯、官僚資本、外商、反革命首惡分子等不同群體的房產(chǎn)，其獲取方式主要有接管、沒收、代管、受讓、價(jià)購等；二是經(jīng)過公私合營和國家經(jīng)租方式進(jìn)行社會主義改造后的房屋；三是國家投資新建的住宅。

“以租養(yǎng)房”是新中國城市公有住房的主要房租政策。而事實(shí)上，公有住房房租的最大特點(diǎn)就是低租，租養(yǎng)不了房。探其究竟，低租福利思想是根本原因。目前，學(xué)界尚未對此有深入研究。本文以上海為中心，試對新中國房租政策從提出到名存實(shí)亡的過程作一歷史考察，并對由低租引發(fā)的各種經(jīng)濟(jì)、社會問題進(jìn)行探討。

一、“以租養(yǎng)房”政策的提出與實(shí)施

中央“以租養(yǎng)房”政策的正式提出在1948年底。當(dāng)時(shí)的客觀需要是為了穩(wěn)定城市房屋的使用秩序和保護(hù)房屋不受毀壞?！霸诔踅庸軙r(shí)，維持秩序，保護(hù)房屋是現(xiàn)實(shí)的”①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，內(nèi)部發(fā)行，1982年，第14頁。。

在當(dāng)時(shí)已經(jīng)解放的城市中，“許多機(jī)關(guān)、團(tuán)體和部隊(duì)，在城市中占領(lǐng)與爭奪公共房屋和家具，或一個(gè)小機(jī)關(guān)占據(jù)極大極多的房屋，任意糟蹋毀壞，不負(fù)任何責(zé)任。許多干部擅自在城市的公共房屋中設(shè)立私人的公館”。為此，中共中央發(fā)出了《關(guān)于城市中公共房產(chǎn)問題的決定》，其中關(guān)于房租政策的表述為：所有公共機(jī)關(guān)和個(gè)人被允許居住公共房屋及以公共房屋辦公者，均須向房產(chǎn)管理處付出必要的房租，作為修理房屋與水電設(shè)備、添置家具及管理人員的經(jīng)費(fèi)與建造新房之用。否則，公共房屋將永遠(yuǎn)無人負(fù)責(zé)管理和修理，而迅速毀壞。①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第2頁。其核心內(nèi)容就是“以租養(yǎng)房”。通過繳納房租來抑制不合理的住房需求，可能是政策提出的初衷。

1949年8月11日，在人民解放軍已經(jīng)接管全國絕大部分城市的背景下，《人民日報(bào)》發(fā)表了《關(guān)于城市房產(chǎn)、房租的性質(zhì)和政策》一文。提出：它的 (公有房產(chǎn))所有權(quán)屬于人民政府，也即屬于全體人民，更明確地說：它是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為主體的人民大眾的公有財(cái)產(chǎn)，是帶有社會主義性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)，由人民政府出租這些公共房屋所獲得的低額房租，主要是用來做公有房屋整理、修補(bǔ)的基金，如有多余時(shí)，并用于擴(kuò)展城市的建設(shè)。由此，“以租養(yǎng)房”政策在最權(quán)威黨報(bào)上首次被系統(tǒng)闡述。收租的目的是為了維護(hù)、保養(yǎng)房屋?！敖庸芎?，保養(yǎng)房屋則是現(xiàn)實(shí)的”。1950年8月，內(nèi)務(wù)部副部長王一夫在《關(guān)于城市房地產(chǎn)工作的幾點(diǎn)意見》中進(jìn)一步明確了中央在公房管理使用上的方針是“統(tǒng)一管理，以租養(yǎng)房”，并要求各地按此方針原則執(zhí)行②房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第13～14頁。。

在中央“以租養(yǎng)房”政策的指導(dǎo)下，上海市于1950年9月制定了《公共房屋租金標(biāo)準(zhǔn)》。標(biāo)準(zhǔn)以1937年7月上海市一般房租水準(zhǔn)為月租基數(shù)，以該月租基數(shù)的30％③按1937年7月物價(jià)計(jì)算，每一折實(shí)單位約合當(dāng)時(shí)法幣0．25元，1．2折實(shí)單位等于當(dāng)時(shí)法幣0．30元，因此住戶所付租金相當(dāng)于1937年7月月租金基數(shù)的30％。為租金比例，根據(jù)房屋類型、結(jié)構(gòu)、造價(jià)、等級和坐落地段按質(zhì)論價(jià)。為避免逐戶估定租金的繁瑣，將房產(chǎn)分為里弄、住宅、店鋪、公寓、辦公大樓和銀行大樓六類，每類再按其質(zhì)量分別訂出月租單價(jià)，用作計(jì)租的基數(shù)。每一基數(shù)相當(dāng)于1．2折實(shí)單位。租金采用折實(shí)單位，于交付日按當(dāng)天折實(shí)單位牌價(jià)折付人民幣。

表1 六類房屋每平方英尺的月租基數(shù)表

按照《公共房屋租金標(biāo)準(zhǔn)》計(jì)算，平均“每平方公尺單價(jià)0．43元，最高在1元以上”，“水平偏高”，在持低租福利思想的人看來，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)甚至被認(rèn)為是沿襲了“資本主義經(jīng)營的計(jì)算基礎(chǔ)”④上海市房地產(chǎn)管理局：《關(guān)于調(diào)整本市居住房屋租金的意見》(1957年12月15日)，上海檔案館藏，檔案號B127—1—1014。。

因租金“水平偏高”，上述標(biāo)準(zhǔn)到1955年就沒有再擴(kuò)大使用了。該標(biāo)準(zhǔn)沒有“照顧住房者的生活水平”，因而“不盡合理，1954年以后沒有再執(zhí)行”。⑤上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報(bào)工作情況的匯報(bào)》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。但是，已經(jīng)按照該標(biāo)準(zhǔn)交租的住戶在1954年后依舊照此標(biāo)準(zhǔn)交租，只是標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍不再擴(kuò)大而已，“從一九五五年開始，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行就基本上不再擴(kuò)大”⑥上海市房地產(chǎn)管理局：《關(guān)于居住房屋租金的幾個(gè)突出問題處理意見的請示報(bào)告》(1965年)，上海市檔案館藏，檔案號B11—2—113。。到1965年，上海市仍然有“約十六萬戶”⑦上海市房地產(chǎn)管理局：《關(guān)于公管居住房屋租金中若干問題的處理意見》(1965年11月)，上海檔案館藏，檔案號B258—2—256。是按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)交租的。

《公共房屋租金標(biāo)準(zhǔn)》是中央“以租養(yǎng)房”政策在上海的具體落實(shí)。在全國其他城市，房租政策也得到了較好的落實(shí)。

但是，公有住房的低租現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，并已引起有關(guān)部門的重視。1953年勞動部的調(diào)查材料指出：“一方面是房屋非常缺乏，很多職工住不進(jìn)公家宿舍，租用民房不僅房租高，同時(shí)又不易租到；而另一方面住進(jìn)公家宿舍者，卻有很多廠礦不收房租，即令收房租，租金一般都很低，不足維持修繕費(fèi)用甚至不足所需水費(fèi)開支?！雹賱趧硬浚骸蛾P(guān)于福利問題的報(bào)告》 (1953年6月)，參見中國社會科學(xué)院、中央檔案館編《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編 (勞動工資和職工保險(xiǎn)福利卷)》 (中國物價(jià)出版社，1998年)第1135頁。不過，解放初期出現(xiàn)的低租現(xiàn)象并沒有影響中央“以租養(yǎng)房”政策的貫徹執(zhí)行?！?0年代初期，我國城鎮(zhèn)房租水平一般都達(dá)到了職工家庭收入的10％左右”，“基本上體現(xiàn)了‘以租養(yǎng)房’的原則”②侯淅珉、應(yīng)紅、張亞平：《為有廣廈千萬間：中國城鎮(zhèn)住房制度的重大突破》，廣西師范大學(xué)出版社，1999年，第11～12頁。。

二、“以租養(yǎng)房”政策受到?jīng)_擊：機(jī)關(guān)宿舍的低租與企業(yè)宿舍的效仿

低租是新中國公有住房房租的最大特點(diǎn)，它與當(dāng)時(shí)的“低工資、高福利”勞動工資和勞保福利政策密不可分。之所以“低工資”，是當(dāng)時(shí)工業(yè)化戰(zhàn)略下國家積累資金的需要決定的?！盀榱藢?shí)現(xiàn)社會主義工業(yè)化，全國人民必須使當(dāng)前利益和個(gè)人利益服從長遠(yuǎn)利益和集體利益，艱苦奮斗，克勤克儉，在發(fā)展生產(chǎn)和提高勞動生產(chǎn)率的基數(shù)上增加國家的資金積累?！雹蹏鴦?wù)院法制局、中華人民共和國法規(guī)匯編編輯委員會：《中華人民共和國法規(guī)匯編 (1956年7月—12月)》，法律出版社，1957年，第10～11頁。因此，“不能單純從工業(yè)生產(chǎn)的增長和工業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高出發(fā)，而必須從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全社會勞動生產(chǎn)率的提高出發(fā)。只有實(shí)行合理的低工資制才能與我國相當(dāng)?shù)偷墓まr(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平相適應(yīng)?！雹苤腥A全國總工會編《建國以來中共中央關(guān)于工人運(yùn)動文件選編》，工人出版社，1989年，第614～615頁。

工資的實(shí)際增長很困難，“各產(chǎn)業(yè)總的平均工資不論從貨幣數(shù)量或?qū)嶋H購買力來看，比之解放初都有很大的提高；但是近幾年工人的實(shí)際工資確有下降的趨勢”⑤中華全國總工會編《建國以來中共中央關(guān)于工人運(yùn)動文件選編》，第466頁。。1957年我國工業(yè)職工家庭年人均現(xiàn)金收入253．57元，而年人均生活費(fèi)支出為240．12元⑥國家統(tǒng)計(jì)局：《1957年全國職工家庭收支調(diào)查資料》，內(nèi)部資料，第4、8頁。。1958年工業(yè)職工家庭實(shí)際收入年人均為253．08元，而年人均生活費(fèi)支出為237．60元⑦國家統(tǒng)計(jì)局：《1958年全國職工家庭生活調(diào)查資料》，內(nèi)部資料，第4、13頁。。家庭收入與支出基本持平，結(jié)余甚少。

工資低，職工要求改善生活的愿望很強(qiáng)烈。一些口號如“生活跟著生產(chǎn)走”、“發(fā)展生產(chǎn)，改善生活”、“生產(chǎn)長一寸，福利長一分”在職工中廣泛流傳。1953年，一些地方出現(xiàn)了工人罷工、請?jiān)傅氖录?，中華全國總工會在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)這些事件多與福利待遇的要求有關(guān)?！霸谡?jiān)浮⒌」?、罷工、捆打干部事件中，工人們所提出的要求幾乎都是工資、福利問題?！雹嘀腥A全國總工會編《建國以來中共中央關(guān)于工人運(yùn)動文件選編》，第169、173頁。

低工資產(chǎn)生了高福利。為了保障職工家庭在發(fā)生生活困難或生、老、病、死時(shí)有所依靠，國家在職工的生活福利上給予了很大照顧，制定了若干福利政策?！皩?shí)行了勞動保險(xiǎn)和公費(fèi)醫(yī)療，舉辦各種福利事業(yè)，改善了廣大職工群眾的物質(zhì)生活和文化生活，幫助廣大勞動人民解除了在舊社會依靠個(gè)人能力無法解決的生、老、病、死、傷、殘的困難?！薄暗谝粋€(gè)五年計(jì)劃期間，國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位支出的附加工資和各項(xiàng)福利費(fèi)用共計(jì)96億元，為工資總額的19．2％?！边@些福利舉措“都充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，激發(fā)了職工的勞動積極性和對社會主義制度的熱愛”。⑨中華全國總工會編《建國以來中共中央關(guān)于工人運(yùn)動文件選編》，第611頁。

公有住房的低租就是在這種“低工資、高福利”的體制背景下出現(xiàn)的必然現(xiàn)象。其實(shí)，早在1948年底，中共中央在《關(guān)于城市中公共房產(chǎn)問題的決定》中就已經(jīng)體現(xiàn)了在房租問題上的福利思想?！胺孔鈶?yīng)分幾等，公共機(jī)關(guān)與公共場所所需要的房屋及工人貧民居住的房屋，租金應(yīng)該從輕。”10房產(chǎn)通訊雜志編《國家房地產(chǎn)政策文件選編 (1948—1981)》，第2頁。1950年4月24日，《人民日報(bào)》還發(fā)表了一篇《蘇聯(lián)的房租低于世界各地》的文章。稱“蘇聯(lián)工人家庭的房租支出僅占家庭預(yù)算的百分之四”。

1950年8月，內(nèi)務(wù)部副部長王一夫在《關(guān)于城市房地產(chǎn)工作上的幾點(diǎn)意見》中認(rèn)為，公房的租金標(biāo)準(zhǔn)既要照顧住房者的生活水平，又要照顧以租養(yǎng)房，二者結(jié)合不可偏廢。①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第14頁。但后來的實(shí)際情況是，低租片面照顧了職工的生活水平，而忽視了以租養(yǎng)房。

(一)機(jī)關(guān)宿舍的低租

從1955年7月起，國家機(jī)關(guān)工作人員的物質(zhì)待遇全部實(shí)行工資制。“國務(wù)院決定自1955年7月份起，將現(xiàn)有的一部分工作人員所實(shí)行的包干制待遇一律改為工資制待遇，以統(tǒng)一國家機(jī)關(guān)工作人員的待遇制度，而利社會主義建設(shè)?！备闹坪螅肮ぷ魅藛T住用公家房屋和使用公家家具、水電者，一律繳租、納費(fèi)”。②房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第145頁。為此，國務(wù)院制定了《中央國家機(jī)關(guān)工作人員住用公家宿舍收租暫行辦法》，辦法規(guī)定了租金的詳細(xì)定分標(biāo)準(zhǔn)，按照定分標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，機(jī)關(guān)宿舍“平均每平方公尺居住面積的月租為一角二分”。這個(gè)租金標(biāo)準(zhǔn)是偏低的，據(jù)北京市房地產(chǎn)管理局試算，“一般磚木結(jié)構(gòu)房屋每平方公尺月租三角六分，方夠成本”，因而“中央機(jī)關(guān)宿舍租金僅達(dá)成本的三分之一”。③房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第369頁。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是為照顧國家機(jī)關(guān)工作人員的福利待遇而制定的，顯然無法滿足“以租養(yǎng)房”的要求。

1955年底，上海制定了《上海市國家機(jī)關(guān)工作人員住用公家宿舍收租試行辦法》，根據(jù)宿舍房屋的建筑結(jié)構(gòu)、裝修設(shè)備、環(huán)境等條件積點(diǎn)，將各項(xiàng)積點(diǎn)數(shù)累計(jì)后分級，將房屋分為若干級次，并規(guī)定了每個(gè)級次的單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。計(jì)租面積包括臥室、起居室的內(nèi)凈面積，其他樓梯、門廳、外廊、走道、陽臺、浴室、廁所、儲藏室以及附屋均不計(jì)租。④上海市人民委員會：《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員住用住用公家宿舍收租試行辦法 (草案)》(1955年)，上海市檔案館藏，檔案號B109—5—2?；咀饨饐蝺r(jià)每平方公尺最高為0．33元，最低為0．048元 (見表4)。⑤上海市人民委員會機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、上海市房地產(chǎn)管理局：《關(guān)于機(jī)關(guān)工作人員和各系統(tǒng)住用公家宿舍房租須進(jìn)一步加以調(diào)整的具體規(guī)定》 (1958年8月29日)，上海檔案館藏，檔案號B163—2—649。上海的機(jī)關(guān)宿舍標(biāo)準(zhǔn)也是為“照顧國家機(jī)關(guān)工作人員的負(fù)擔(dān)能力”而制定的，同樣也無法滿足“以租養(yǎng)房”的要求⑥《上海市人民委員會關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員住用公家宿舍收租試行辦法 (草案)》(1955年)，上海市檔案館藏，檔案號B109—5—2。。

在其他城市，“機(jī)關(guān)宿舍房租標(biāo)準(zhǔn)有的與中央機(jī)關(guān)相同，有的比中央機(jī)關(guān)還低”⑦房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第369頁。。國家房管局領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“機(jī)關(guān)宿舍，基本上還是供給制那一套”⑧上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報(bào)工作情況的匯報(bào)》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。。

機(jī)關(guān)宿舍的低租嚴(yán)重沖擊了“以租養(yǎng)房”的房租政策，租金標(biāo)準(zhǔn)的劃分不再是按質(zhì)論價(jià)，而是依據(jù)住房人的身份。

(二)企業(yè)宿舍的效仿

1956年5月21日，全國工會勞動保險(xiǎn)生活住宅工作會議開幕，會議開了近20天，會議的主題就是職工的生活福利問題。在開幕式上，中華全國總工會主席賴若愚在報(bào)告中批判了工會工作“只重生產(chǎn)，不關(guān)心群眾生活的偏向”。他指出：“在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上逐步解決職工群眾的各項(xiàng)生活福利問題，使職工群眾從物質(zhì)利益上關(guān)心自己的勞動成果，不但符合職工群眾的個(gè)人利益，而且符合整個(gè)國家的利益。這必將進(jìn)一步鼓舞和發(fā)揚(yáng)廣大職工群眾的勞動熱情和社會主義積極性，對于深入開展先進(jìn)生產(chǎn)者運(yùn)動，提前完成第一個(gè)五年計(jì)劃有著重大意義”。⑨《制定改善全國職工生活福利的措施，全國工會勞動保險(xiǎn)生活住宅工作會議開幕》，《人民日報(bào)》1956年5月23日。會議期間，參會“代表們對一些不關(guān)心職工生活福利的企業(yè)和其他部門提出了批評”。10《工會勞動保險(xiǎn)生活住宅工作會議閉幕》，《人民日報(bào)》1956年6月12日。

在廣泛宣傳照顧職工生活福利的背景下，企業(yè)宿舍租金全面向機(jī)關(guān)宿舍靠攏。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局1956年第四季度的數(shù)據(jù)，“工人、工程技術(shù)人員、職員住用的房屋，房租支出平均占職工工資收入1．7％”，而按1955年國務(wù)院的機(jī)關(guān)宿舍標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，房租支出一般“占職工收入的2—3％”①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編 (1948—1981)》，第18～19頁。。靠攏后的企業(yè)職工宿舍租金標(biāo)準(zhǔn)比機(jī)關(guān)宿舍還低，“以租養(yǎng)房”政策面臨困境。在上海，“各單位自管或自建 (包括工廠企業(yè))職工宿舍”中的一部分“比照改制干部租金標(biāo)準(zhǔn)”計(jì)租②中共上海市房地產(chǎn)管理局委員會：《關(guān)于當(dāng)前房管工作若干問題的請示報(bào)告》(1960年1月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—1—518。，企業(yè)“居住房屋除工人新村外，一般租金偏低，有的是和福利結(jié)合”③上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報(bào)工作情況的匯報(bào)》(1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。，很多宿舍“在單位自管期間不收租金或租金畸低”④上海市房地產(chǎn)管理局：《公管房屋欠租具體處理原則 (內(nèi)部掌握)草案》(1956年)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—256。。

對因低租引起的租金不足問題，財(cái)政部規(guī)定：公有住房租金不足部分可由單位福利基金或企業(yè)獎勵(lì)基金內(nèi)支出。1956年3月，財(cái)政部在對吉林省財(cái)政廳一份關(guān)于房租問題的復(fù)函中提出：企業(yè)、事業(yè)、學(xué)校等單位原向市、縣房管部門租用的公房作為職工宿舍，現(xiàn)因其向職工收租標(biāo)準(zhǔn)改按《國家機(jī)關(guān)工作人員宿舍收租暫行辦法》執(zhí)行后，市、縣房管部門收入減少，不足維護(hù)現(xiàn)有公房，該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)如何解決一節(jié)，我部意見是企業(yè)、事業(yè)、學(xué)校等單位原向市、縣房管部門租用的公房，仍應(yīng)按市、縣房管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)繳租。至于這些單位的職工宿舍改按《國家機(jī)關(guān)工作人員宿舍收租暫行辦法》收回的租金，不足支付原向市、縣房管部門租用公房的租金時(shí)，其差額部分應(yīng)由企業(yè)、事業(yè)、學(xué)校等單位負(fù)擔(dān)。按下列辦法處理：凡實(shí)行貨幣工資的企業(yè)單位，其宿舍的租金差額，可先在福利基金和企業(yè)獎勵(lì)基金內(nèi)支報(bào)，如有不足可列營業(yè)外支出報(bào)銷。⑤房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編 (1948—1981)》，第153頁。復(fù)函默認(rèn)了企、事業(yè)單位職工宿舍的收租標(biāo)準(zhǔn)改按《國家機(jī)關(guān)工作人員宿舍收租暫行辦法》的事實(shí)，同時(shí)提出租金不足部分由單位從福利基金和企業(yè)獎勵(lì)基金中支報(bào)的解決辦法。復(fù)函沒有對企業(yè)宿舍租金向機(jī)關(guān)宿舍靠攏甚至比機(jī)關(guān)宿舍還低的情況加以制止。

(三)公有住房的低租狀況

從機(jī)關(guān)宿舍的低租到企業(yè)宿舍的效仿，城市住房的租金水平因住房人的身份差異大體可分為四種情況：“機(jī)關(guān)宿舍租金太低”；“企業(yè)職工宿舍租金，有些與機(jī)關(guān)宿舍相同，但大部分比機(jī)關(guān)宿舍還低”；“民用公房租金一般比機(jī)關(guān)、企業(yè)宿舍為高”； “私房租金，更不正常，畸高畸低現(xiàn)象很嚴(yán)重”⑥房產(chǎn)通訊雜志編《國家房地產(chǎn)政策文件選編 (1948—1981)》，第18～19頁。。

表2 6個(gè)城市一般磚瓦房的現(xiàn)行租額比較情況

表3 6個(gè)城市公房住宅成本租金與現(xiàn)行租金標(biāo)準(zhǔn)占職工平均工資比重情況

據(jù)6個(gè)城市的調(diào)查數(shù)據(jù)，公房的成本房租平均為0．24元/平方米，而民用公房的現(xiàn)行租額平均為0．18元/平方米，機(jī)關(guān)宿舍的現(xiàn)行租額平均為0．075元/平方米，私房的現(xiàn)行租額平均為0．25元/平方米。

再從房租占職工平均工資百分比的角度看，6個(gè)城市公房的成本房租占職工平均工資的百分比在8．6％—10．9％之間，而現(xiàn)行租金占職工平均工資的比例，民用公房在3．16％—10．3％之間，機(jī)關(guān)宿舍在1．9％—3．6％之間，企業(yè)宿舍僅為1．4％—3％。職工承擔(dān)的房租負(fù)擔(dān)差異很大。

除租金差異外，從總體上看，低租很普遍，“租不養(yǎng)房”已成事實(shí)。

三、“以租養(yǎng)房”政策走向名存實(shí)亡：提租調(diào)控與租金繼續(xù)降低

面對“租不養(yǎng)房”的現(xiàn)實(shí)，政府力圖進(jìn)行提租調(diào)控，但效果有限，公共住房租金繼續(xù)降低。

(一)提租調(diào)控

機(jī)關(guān)宿舍的低租引發(fā)了公有住房租金的全面下降，相關(guān)部門對低租問題高度重視，政府力圖進(jìn)行提租調(diào)控。這次調(diào)控的直接動因是當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的房荒問題。

房荒是新中國始終未擺脫的城市問題，到1957年，伴隨城市人口的急劇增加，各城市的房荒極為嚴(yán)重，當(dāng)年的《人民日報(bào)》就房荒問題的發(fā)生原因和解決辦法至少發(fā)表了6篇文章。在上海，1957年上海市區(qū)人口從1956年的584．85萬猛增至634．35萬人①胡煥庸：《中國人口》(上海分冊)，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1987年，第66頁。，而該年上海市區(qū)的人均居住面積降至3．1平方米②陸文達(dá)：《上海房地產(chǎn)志》，上海社會科學(xué)院出版社，1999年，第100頁。，成為上海解放后迄今人均居住面積最低的一年。

發(fā)生房荒的原因很多，低租就是重要原因。公共住房福利性質(zhì)的低租直接擴(kuò)大了房屋的需求量，“引起職工向公房里擠，刺激職工多要房子，促使職工家屬涌進(jìn)城市，從而加深了城市住宅的緊張”，有職工認(rèn)為，“給我一間房，等于提高一級”，“甚至有人將原住房破壞或?qū)⒆约旱姆孔映鲎?、出賣而要求住公房”。在上海，“1955年改革工資制度時(shí)，有些人聽說要收房租，便紛紛緊縮用房，或向租金較低的房屋遷移，一時(shí)頗有節(jié)約用房的好風(fēng)氣，但機(jī)關(guān)宿舍租金標(biāo)準(zhǔn)公布后，因?yàn)槭兆馍?，有的遷出去又遷回來，房子小的要換大的，質(zhì)量差的要換好的，再不考慮負(fù)擔(dān)問題?！雹鄯慨a(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第371頁。因此，周恩來在八屆三中全會上分析產(chǎn)生住房緊張的原因時(shí)認(rèn)為：“城市房租政策和住宅管理制度很不合理，公房房租偏低、管理不善、制度不嚴(yán)?！雹苤腥A全國總工會編《建國以來中共中央關(guān)于工人運(yùn)動文件選編》，第627頁。

為緩解城市嚴(yán)重的房荒問題，政府力圖通過提高租金來抑制需求，“以租養(yǎng)房”政策得到重視。1957年4月，城市服務(wù)部召集了一次房產(chǎn)工作座談會，會議對“以租養(yǎng)房”政策作了細(xì)致的解釋。所謂“以租養(yǎng)房”，是指租金收入除去其他必要開支外，不僅能夠保證房屋的正常保養(yǎng)修繕，而且在房屋使用年限終了時(shí)，能夠用根據(jù)房屋不同情況收回的折舊費(fèi)重建全部或一部分房屋。因此房租構(gòu)成因素，除包括修繕費(fèi)、管理費(fèi)、房地產(chǎn)稅、印花稅、保險(xiǎn)費(fèi)等外，還應(yīng)包括折舊費(fèi)。會議建議：“對機(jī)關(guān)、企業(yè)宿舍租金和目前相當(dāng)于機(jī)關(guān)、企業(yè)宿舍的民用公房租金，可適當(dāng)予以提高，”提高到“房租支出以占職工平均工資收入的5—10％為宜”。①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第19頁。

1957年9月，城市服務(wù)部召集北京、上海、廣州、武漢、西安、長春6個(gè)城市房地產(chǎn)局的干部，對城市住宅租金問題進(jìn)行詳細(xì)研究。為了貫徹以租養(yǎng)房并照顧住戶的負(fù)擔(dān)能力，明確提出城市公房住宅租金占職工平均工資的6％—10％為宜。如少于6％，就不能保證房屋修繕費(fèi)的支出，影響房屋的正常保養(yǎng)修繕；如超過10％，職工又負(fù)擔(dān)不了。至于城市私房住宅租金標(biāo)準(zhǔn)，原則上應(yīng)該比調(diào)整后的民用公房租金稍高一些 (一般不宜超過30％)。②房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第436頁。

9月26日，在中共八屆三中全會上，周恩來在《關(guān)于勞動工資和勞保福利問題的報(bào)告》中明確提出：必須適當(dāng)提高職工住公房的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。租金一般應(yīng)該包括折舊、維護(hù)、管理三項(xiàng)費(fèi)用。據(jù)財(cái)政部按照三項(xiàng)費(fèi)用計(jì)算，一般平均每平方米每月應(yīng)收租金為0．25元，按照每戶16至20平方米的居住面積計(jì)算，每月房租4至5元，一般占職工工資收入6％—10％，平均8％左右。③中華全國總工會編《建國以來中共中央關(guān)于工人運(yùn)動文件選編》，第627頁。

由此可見，政府的調(diào)控目標(biāo)很明確，即通過提高公有住房的租金水平以抑制不合理的住房需求。遺憾的是，此次調(diào)控并未制定出具體的實(shí)施方案，難免會使調(diào)控因無章可循而流于形式。

在政府調(diào)控精神的指導(dǎo)下，調(diào)控工作在各地展開。“許多省市都在當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)下積極行動起來”，“有些城市已按指示的精神進(jìn)行了調(diào)整”，“不少的省市正積極進(jìn)行準(zhǔn)備工作”④房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第29頁。。但實(shí)際上，提高公有住房租金的工作在職工中遭遇了福利思想的抵制。在工人們看來，“工人住的房子，公家給了房租補(bǔ)貼，這完全是工人的福利”，“工廠生產(chǎn)提高了那么多，國家給工人拿一點(diǎn)房貼，怎么能說是工人自私！”⑤《住宅由工人血汗造成，不交房租怎算自私》，《人民日報(bào)》1957年10月27日。在1957年《中國工人》雜志第21期上，專門就漲房租的話題展開了討論，持反對態(tài)度的工人認(rèn)為：工人每月生產(chǎn)給國家制造了財(cái)富，國家給我們住房是工人應(yīng)該享受的福利。如果收房租太多是不合理的。就是在舊社會給資本家干活，住房也不花錢的，為什么我們廠偏偏還要漲房錢！工人生活提高是標(biāo)志著生產(chǎn)的提高，現(xiàn)在生產(chǎn)提高了，工資收入增加了，如果支出也要同樣加多，那不是等于生活沒有提高嗎？我們是社會主義國家，工人應(yīng)該享受這份福利。如果再漲，我認(rèn)為這是國家剝削我們工人。⑥《怎樣認(rèn)識和解決生活福利問題》，《中國工人》1957年第21期。

(二)上海市的提租調(diào)控

到1957年，上海市住房的租金制度已經(jīng)“極為混亂”。1950年的“公共房屋租金標(biāo)準(zhǔn)”在全市有140萬平方米的房屋仍在執(zhí)行，占全市出租房屋6．7％⑦《關(guān)于調(diào)整本市居住房屋租金的意見》 (1957年12月15日)，上海檔案館藏，檔案號B127—1—1014。；對1956年公私合營后的大批房屋，房租基本照舊，“一九五六年以來對私改造接管房屋的租金基本上維持原來的租金額”⑧上海市房地產(chǎn)管理局：《關(guān)于居住房屋租金的幾個(gè)突出問題處理意見的請示報(bào)告》 (1965年)，上海市檔案館藏，檔案號B11—2—113。；各企業(yè)系統(tǒng)自管房屋，制度不一，有的自定標(biāo)準(zhǔn)，有的按工資提成，也有的比照公房標(biāo)準(zhǔn)或比照機(jī)關(guān)宿舍標(biāo)準(zhǔn)⑨《關(guān)于調(diào)整本市居住房屋租金的意見》 (1957年12月15日)，上海檔案館藏，檔案號B127—1—1014。。

在政府調(diào)控精神的指導(dǎo)下，上海于1957年、1958年、1959年連續(xù)三次提高機(jī)關(guān)宿舍的租金標(biāo)準(zhǔn)①上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報(bào)工作情況的匯報(bào)》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。，部分調(diào)整情況如下表 (缺少1959年的調(diào)整數(shù)據(jù))。

表4 上海市機(jī)關(guān)宿舍租金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整情況

表4是按級次分類的具體數(shù)據(jù)，就總體平均而言，經(jīng)1957年9月調(diào)整提高以后，機(jī)關(guān)宿舍平均“每平方公尺單價(jià)不過0．104元”②《關(guān)于調(diào)整本市居住房屋租金的意見》 (1957年12月15日)，上海檔案館藏，檔案號B127—1—1014。，經(jīng)1959年第三次調(diào)整后，每平方米單價(jià)的“總水平為0．14元”③中共上海市房地產(chǎn)管理局委員會：《關(guān)于當(dāng)前房管工作若干問題的請示報(bào)告》 (1960年1月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—1—518。?？梢?，三次調(diào)整的幅度非常有限，僅具有象征意義，這個(gè)水平根本滿足不了“以租養(yǎng)房”的要求。

除提高居住在機(jī)關(guān)宿舍工作人員的住房租金外，1958年，上海也提高了居住在工人新村里的機(jī)關(guān)工作人員的租金水平。具體提高辦法為： “1950年建造的1002戶，原租單價(jià)0．08元，提高至0．13元；1952年建造的2萬戶，原租單價(jià)0．08元，提高至0．11元；歷年建造的三層宿舍，原租單價(jià)0．08元，提高至0．13元；歷年建造的四層宿舍，原租單價(jià)0．11元，提高至0．15元?！蓖瑫r(shí)，對企業(yè)宿舍租金標(biāo)準(zhǔn)也提出了要求?！案飨到y(tǒng)所管理的職工宿舍，其原來收租標(biāo)準(zhǔn)，低于上述第一項(xiàng)規(guī)定 (注：表4中1958年調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn))的租金水平的，可在原基礎(chǔ)上調(diào)整提高到該項(xiàng)水平；高于該項(xiàng)水平者，在這次調(diào)整時(shí)不動。此項(xiàng)調(diào)整工作凡屬已下放到區(qū)的單位，由區(qū)掌握進(jìn)行，沒有下放到區(qū)的單位仍由主管部門掌握進(jìn)行?！雹苌虾Ｊ腥嗣裎瘑T會機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、上海市房地產(chǎn)管理局：《關(guān)于機(jī)關(guān)工作人員和各系統(tǒng)住用公家宿舍房租須進(jìn)一步加以調(diào)整的具體規(guī)定》 (1958年8月29日)，上海檔案館藏，檔案號B163—2—649。但事實(shí)上，企業(yè)宿舍的租金水平基本沒動。

上海市提租調(diào)控的實(shí)際結(jié)果是“三調(diào)一降”，即除了機(jī)關(guān)宿舍有過三次調(diào)整外，上海對有些公房的過高租金做了調(diào)整，凡每平方米單價(jià)超過7角的降至7角，其他基本都沒有變動過。公管房屋中租金不合理的情況并未改變。⑤中共上海市房地產(chǎn)管理局委員會：《關(guān)于當(dāng)前房管工作若干問題的請示報(bào)告》 (1960年1月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—1—518。

(三)租金繼續(xù)降低

在“大躍進(jìn)”后的經(jīng)濟(jì)困難和調(diào)整時(shí)期，提租工作更是舉步維艱。時(shí)任國家房管局的一位干部這樣說：“房租不能調(diào)整是一回事，但是不調(diào)整看來矛盾很大，調(diào)整也有問題。因?yàn)閹啄陙砉べY沒有搞，有些東西漲價(jià)了，生活水平有所降低，在這個(gè)時(shí)候提出調(diào)整房租，很難通得過。”⑥上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報(bào)工作情況的匯報(bào)》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。

實(shí)際上，多數(shù)城市的房租在繼續(xù)降低。根據(jù)各地房管部門反映，有幾個(gè)省和十多個(gè)市、縣以減輕職工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為理由，降低了租金標(biāo)準(zhǔn)。有的大城市機(jī)關(guān)公有住宅，從平均每平方米使用面積月租金1角3分5厘，降為4分9厘，降低了63．7％；有些城市的公有住宅，平均每平方米使用面積月租金，最好的一級住宅由1角5分降為9分，降低了40％，較次的住宅由3分6厘降為2分，降低了44％。①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第151頁。

總體上看，上海市住房的租金水平也有下降的趨勢。1960年初，全市10個(gè)區(qū)10182戶的租金調(diào)查情況顯示：租金平均每平方米為0．282元②中共上海市房地產(chǎn)管理局委員會：《關(guān)于調(diào)整本市公管居住房屋租金的意見 (草案)》 (1960年3月5日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—1—518。。1964年，上海市房管部門經(jīng)營的居住房屋租金平均為每平方米0．26元③上海市房地產(chǎn)管理局：《關(guān)于城市房屋管理工作的主要經(jīng)驗(yàn)》(1964年4月4日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—234。。1966年3月，市房地局管理處調(diào)查公房住戶22730戶，每戶平均4．01人，每人居住面積4．54平方米，每戶平均租金負(fù)擔(dān)4．34元，占全家收入的4．7％，平均租金單價(jià)0．207元④陸文達(dá)：《上海房地產(chǎn)志》，第52頁。。具體到各類房屋，機(jī)關(guān)宿舍和企業(yè)宿舍的租金水平最低。各類住房租金高低次序排列如下：(1)私房，(2)公房標(biāo)準(zhǔn) (注：1950年的《公共房租租金標(biāo)準(zhǔn)》)，(3)新工房標(biāo)準(zhǔn) (注：1958年的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn))，(4)經(jīng)租房屋，(5)合營房屋，(6)系統(tǒng)自管房屋，(7)機(jī)關(guān)宿舍標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)自管與福利結(jié)合的房租。⑤上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報(bào)工作情況的匯報(bào)》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。

對城市公有住房租金水平繼續(xù)降低的情況，國家房管局于1964年在《關(guān)于加強(qiáng)全民所有制房產(chǎn)管理工作的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“在現(xiàn)行的租金標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能做到以租養(yǎng)房的情況下，那種片面強(qiáng)調(diào)減輕職工負(fù)擔(dān)、降低租金標(biāo)準(zhǔn)的做法，是錯(cuò)誤的，應(yīng)該堅(jiān)決制止?！雹薹慨a(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第83頁。1965年4月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家房管局的《關(guān)于制止降低公有住宅租金標(biāo)準(zhǔn)問題的報(bào)告》認(rèn)為：“現(xiàn)有的公有住宅租金標(biāo)準(zhǔn)，符合‘以租養(yǎng)房’原則的，不能降低；不能做到‘以租養(yǎng)房’的，更不能降低?！雹叻慨a(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第151頁。

由此可見，1964年、1965年政府在低租房問題上的政策要求與1957年明顯不同。1957年的政策要求是通過提租來滿足“以租養(yǎng)房”，并進(jìn)而抑制不合理的住房需求；而此次的政策要求僅是為了制止租金的進(jìn)一步降低，換言之，是要把租金水平穩(wěn)定在目前的水平上。這實(shí)際上宣告了“以租養(yǎng)房”政策已經(jīng)名存實(shí)亡。

“文化大革命”期間，各城市房租水平進(jìn)一步降低。上海市的《住房收費(fèi)暫行標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定租金“高的降下來，低的暫不調(diào)整”⑧上海市革命委員會工交組、上海市革命委員會綜合計(jì)劃統(tǒng)計(jì)組：《關(guān)于統(tǒng)一居民房租標(biāo)準(zhǔn)的通知》(1975年11月3日)，上海市檔案館藏，檔案號B246—1—745。，全市平均房租水平從“文化大革命”前的每平方米0．207元降為0．188元。⑨上海市革命委員會工交組、上海市革命委員會綜合計(jì)劃統(tǒng)計(jì)組：《關(guān)于擴(kuò)大試點(diǎn)“住房收費(fèi)暫行標(biāo)準(zhǔn)”的請示報(bào)告》 (1974年5月2日)，上海市檔案館藏，檔案號B246—1—660。

在20世紀(jì)八九十年代的住房制度改革中，低租房狀況嚴(yán)重阻礙了改革的進(jìn)程，它制約了住房者的購房積極性，使得住房商品化的進(jìn)程步履維艱。為此，國家一面強(qiáng)調(diào)“以租養(yǎng)房”，一面對職工住房進(jìn)行“提租補(bǔ)貼”。直到上世紀(jì)末國家停止住房實(shí)物分配而實(shí)行住房分配貨幣化時(shí)，作為傳統(tǒng)住房制度的重要內(nèi)容，“以租養(yǎng)房”政策逐漸退出了歷史舞臺。

四、低租房引發(fā)的經(jīng)濟(jì)、社會問題

作為一種片面的福利待遇，低租房帶來了若干經(jīng)濟(jì)、社會問題。低租房使國家建設(shè)背上了沉重的財(cái)政包袱，加劇了新中國城市住房資源的緊張，造成在住房問題上缺少公平正義，滋生了干部以權(quán)謀私、多占多得的腐敗行為。

(一)給國家財(cái)政背上沉重包袱

低租房成為職工福利待遇后，在住房問題上，國家只能不斷地投入資金以修繕、管理和新建住房，而且這種財(cái)政包袱只會愈背愈重。國家“不僅不能收回投資，連維修費(fèi)、管理費(fèi)都不夠，以租養(yǎng)不了房”10房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第392頁。，只得被動地給予補(bǔ)貼?！皳?jù)全國總工會1957年統(tǒng)計(jì)，全國職工共2217萬人，住公房1億零2百多萬平方公尺，如按每年每平方公尺修繕費(fèi)2元計(jì)算，約需修繕費(fèi)2億多元，租金收入一般只夠修繕費(fèi)的半數(shù)，需國家補(bǔ)貼1億多元。同時(shí)還沒有房地產(chǎn)稅、管理費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等?！雹俜慨a(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第371頁。難怪國家房管局的一位領(lǐng)導(dǎo)如此感嘆：“不能以租養(yǎng)房是最大的危險(xiǎn)，不能養(yǎng)房，就出現(xiàn)不能修理房屋的情況，甚至造成房屋的倒塌，那樣包袱就越來越大?！雹谏虾Ｊ蟹康禺a(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報(bào)工作情況的匯報(bào)》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。

(二)造成“人為的房荒”

由于公房房租偏低，“引起職工群眾都想向公房里擠，并且要求住得寬，造成人為的房荒”③房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第19頁。。

1957年，第二機(jī)械工業(yè)部在華東地區(qū)一個(gè)工廠里對職工宿舍問題進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：有些本來在當(dāng)?shù)赜蟹孔拥穆毠ひ蚕驈S里要房子，“甚至有的把自己的房子租出去或者租給本廠，然后帶著全家向工廠要房子”④《職工宿舍為什么緊張？》， 《人民日報(bào)》1957年11月19日。。原因很簡單，單位公房房租低，且水電費(fèi)等都有補(bǔ)貼。下面兩表是該單位的房租收費(fèi)和水電費(fèi)補(bǔ)貼情況。

表5 住房收費(fèi)情況 單位：元

表6 水電費(fèi)補(bǔ)貼情況 單位：元

在這種情況下，“許多本來在當(dāng)?shù)赜蟹孔幼〉穆毠ぷ匀痪蜆酚谙驈S里要房子了。甚至有的人還把自己的家具賣掉，再向工廠領(lǐng)家具用。有些調(diào)離工廠的職工，也因此遲遲不肯退房子”⑤《職工宿舍為什么緊張？》， 《人民日報(bào)》1957年11月19日。。類似情況很普遍。

“人為的房荒”不僅反映在需求上，也反映在供給上。因?yàn)樽」炕ㄥX少，成本低，一些本來有能力自己出錢建房的職工更樂意住在公房里。1950年至1952年，上海市城鎮(zhèn)私人建房投資額為0．39億元，這一數(shù)據(jù)在1953年至1957年間為2．54億元，在1958年至1962年間為0．27億元，在1963年至1965年間為0．08億元。⑥上海市統(tǒng)計(jì)局、上海市建設(shè)和管理委員會、上海市發(fā)展計(jì)劃委員會：《50年上海投資建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒(1950—1999)》，上海市新聞出版局，內(nèi)部資料，2000年，第40頁。私人投資建房的金額逐年下降。

(三)影響社會的公平正義

低租房也影響了社會的公平正義?！靶纬陕毠?nèi)部不團(tuán)結(jié)，許多職工因住不上機(jī)關(guān)、企業(yè)宿舍或低租的民用公房，有很大不滿，已住公房的職工又因各部門租金標(biāo)準(zhǔn)不一，也有不少意見?！雹叻慨a(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第19頁。

在上海，因“租金高低不一，負(fù)擔(dān)不合理，職工有意見”⑧上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報(bào)工作情況的匯報(bào)》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。，為此，很多職工以欠租的方式對不合理的租金進(jìn)行抵制。上海華東師范學(xué)院有一教授住培文公寓，月租76元，他看到公寓里住同樣房間的機(jī)關(guān)干部月租只11元，因此不交租，當(dāng)時(shí)欠租逾千元。上海自實(shí)施機(jī)關(guān)宿舍收租辦法后，這種現(xiàn)象很多，各機(jī)關(guān)接到不少人民來信，無法解答。⑨房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第371頁。到1963年6月底，上海公房累計(jì)欠租額達(dá)“1500余萬元”10上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報(bào)工作情況的匯報(bào)》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。，其中，很多租金都是職工認(rèn)為租金不合理而有意欠下的。城市服務(wù)部副部長認(rèn)為：“公房租金偏低和租金標(biāo)準(zhǔn)不一致，已成為人民內(nèi)部的一個(gè)矛盾，影響人民內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。”11房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第29頁。

(四)滋生干部多占多得的腐敗行為

在當(dāng)時(shí)以單位為中心的住房實(shí)物分配體制下，機(jī)關(guān)和企業(yè)干部有機(jī)會多占房屋，而象征性的低租更是加強(qiáng)了他們多占房屋的愿望?！白饨鸬兔『艽?，對一部分干部，特別是收入多的，不在乎，調(diào)離城市不肯搬家，到處安家。”而干部多占多得，又反過來使得提租工作更加困難，干部宿舍成了“馬蜂窩”。租金標(biāo)準(zhǔn)要調(diào)整，機(jī)關(guān)宿舍租金就得一齊動，不動這個(gè)馬蜂窩是不行的，這個(gè)制度實(shí)際上也是個(gè)特殊化風(fēng)氣。從北京看來，這部分人的房子是住得寬，房子好，負(fù)擔(dān)低，(國家)養(yǎng)護(hù)重，統(tǒng)一租金標(biāo)準(zhǔn)，不能只統(tǒng)老百姓，不統(tǒng)國家工作人員。①上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報(bào)工作情況的匯報(bào)》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。

五、結(jié) 語

房租是房管部門與住戶間最重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。作為“公有財(cái)產(chǎn)”，在不計(jì)較利潤的情況下，公房房租應(yīng)該發(fā)揮兩種應(yīng)有的功能：一是“以租養(yǎng)房”。國家無法把房屋的修繕費(fèi)、管理費(fèi)、折舊費(fèi)等費(fèi)用統(tǒng)統(tǒng)“包下來”，租能養(yǎng)房是房租標(biāo)準(zhǔn)的底線。二是房租要在經(jīng)濟(jì)上對住房的供需關(guān)系發(fā)揮調(diào)控作用。新中國的房荒問題極為嚴(yán)重②據(jù)1977年底統(tǒng)計(jì)，全國城市人均居住面積僅為3．6平方米，比建國初期的4．5平方米下降了0．9平方米。參見房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編 (1948—1981)》，第386頁。，通過提高房租可以抑制不合理的需求，相反，低租會擴(kuò)大不合理的需求。房租的這兩種功能，1949年8月12日《人民日報(bào)》的《關(guān)于城市房產(chǎn)、房租的性質(zhì)和政策》一文就已經(jīng)有過表述：“這種房租是政府對人民公有財(cái)產(chǎn)分配使用和修理、擴(kuò)展的一種合理取值?！眹@“分配使用”和“修理、擴(kuò)展”兩種功能進(jìn)行“合理取值”才是房租水平的標(biāo)準(zhǔn)。1952年內(nèi)務(wù)部在《關(guān)于加強(qiáng)城市公有房地產(chǎn)管理的意見》中也有提及，“租賃一則可限制浪費(fèi)房屋，二則可做到以租養(yǎng)房和建房”③房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第421頁。。

但是，在當(dāng)時(shí)“低工資、高福利”的體制環(huán)境下，低租被當(dāng)成了職工的福利待遇。固然，房租水平要考慮職工的實(shí)際負(fù)擔(dān)，對生活困難職工需予以經(jīng)濟(jì)上一定的福利補(bǔ)助?？墒聦?shí)是，工資待遇相對較好的機(jī)關(guān)工作人員和國營企業(yè)職工住房的房租水平最低，租金補(bǔ)貼也最多，而租住在民用公房和私房里的工資收入較低的職工，他們住房的房租水平最高，補(bǔ)貼最少。“苦樂不均”較為明顯。這種片面的福利待遇不可避免地會帶來若干經(jīng)濟(jì)、社會問題。