南川“一把手”分權(quán)試驗

謝 菊 劉建茂

“副職本來就有職位本身相應(yīng)的權(quán)力，只是目前被一把手剝奪了。所以。更準確地說，南川新政是權(quán)力回歸本位而不是分解?！?/p>

2010年6月，在人民網(wǎng)“十大地方新政”的評選中，重慶市南川區(qū)“一把手五不直接分管”名列前茅。

這場被媒體稱為“南川新政”的改革，始于2010年2月23日。這一天，正值農(nóng)歷正月初十，南川區(qū)96個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和區(qū)級部門的一把手，都接到了區(qū)委、區(qū)政府下發(fā)的《南川區(qū)加強黨政主要負責人監(jiān)督管理暫行規(guī)定》的通知，南川“一把手”分權(quán)試驗從此開始。

南川來了個“潮書記”

2009年6月，南川區(qū)來了一位區(qū)委書記。他叫王永康，有著當下官員最潮的標簽——學(xué)習型官員。兩個月后，南川紀委就收到了來自區(qū)委書記的批件，批件指明紀委、監(jiān)察局要研究浙江省余姚市民主制度的先進經(jīng)驗。之后，南川區(qū)委組織了一個考察團前往余姚學(xué)習。余姚一個被稱作“三個不直接分管”的暫行規(guī)定，吸引了考察團內(nèi)眾多干部的注意力。12月，王永康再次做出批示，要求紀委以浙江余姚“三個不直接分管”為藍本，起草一個類似的規(guī)定，在南川迅速推行。經(jīng)過近4個月的起草、送審、反饋，區(qū)政府常務(wù)會議討論修改、區(qū)委常務(wù)會議審議，2010年2月23日，《南川區(qū)加強黨政主要負責人監(jiān)督管理暫行規(guī)定》下發(fā)施行，南川新政新鮮出爐。

規(guī)定的重點內(nèi)容是“五不直接管”：即黨政一把手不直接分管人事、財務(wù)、工程項目、行政審批、行政執(zhí)法等重要工作，以限制一把手的權(quán)力。規(guī)定還包括一把手末位表態(tài)、實名推薦干部、行政執(zhí)法會審等制度。

新政出臺10天后，南川區(qū)召開黨風廉政建設(shè)暨“作風建設(shè)年”動員大會。所有區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的一把手、四大班子領(lǐng)導(dǎo)400余人悉數(shù)出席。會上，王永康全面闡釋了一把手“五不直接管”制度。王永康指出，“不直接管”不是“不管”，而是一把手負有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督責任，必要時可使用否決權(quán)。

規(guī)定出臺后，各方反應(yīng)不一。堅決擁護者，按照文件規(guī)定早早上報副職分工情況；消極對待者，對文件內(nèi)容采取暫時保密的態(tài)度，在限期最后一日才上交相關(guān)材料。新政之初，大部分官員采取的是觀望態(tài)度。直到3月5日，王永康出現(xiàn)在南川黨風廉政建設(shè)暨“作風建設(shè)年”動員大會上講話，各級干部才意識到改革不是一場華麗的“政治秀”，而是一場實實在在的涉及權(quán)力體制的改革。

“一把手”如何分權(quán)

南川新政是一場小型的體制改革，包括南川各級黨政部門一把手權(quán)力的分散，上下級管理權(quán)限的重新勘定，權(quán)力的監(jiān)督和透明運行等等。改革中的閃光點，即以制度創(chuàng)新推進正職向副職分權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力回歸本位，并對行政權(quán)力實施有效監(jiān)督。

南川一把手分權(quán)的具體內(nèi)容是：實行一把手不直接分管財物，制約簽字權(quán)，主要建立了委托制、財物會簽制、定期審核制、財務(wù)公開制和經(jīng)濟審批制；實行一把手不直接管人事，制約話語權(quán)，主要明確末位表態(tài)制、表決制、實名推薦干部制和民主評議制；實行一把手不直接管工程項目，制約操控權(quán)，主要建立公開招投標制和集體決定制；實行一把手不直接管行政審批，制約審批權(quán)，主要建立歸并統(tǒng)一審批制，承諾辦結(jié)制；實行一把手不直接管行政執(zhí)法，制約裁量權(quán)，主要建立執(zhí)法會審制和執(zhí)法檢查備案制。

與改革前權(quán)力集中的一把手體制相比，改革后更民主。一把手向副職分權(quán)，權(quán)力實現(xiàn)本位回歸，可以有效調(diào)動下屬的積極性，提高行政效率；此舉還可以強化對副職能力的鍛煉，有利于副職的發(fā)展，更有利于整個領(lǐng)導(dǎo)團隊的共同發(fā)展與進步。南川改革運行半年多的事實證明，面對新的角色，一把手和副職都鉚足了勁想干一番事業(yè)。一把手有更多的時間集中精力抓大事，不再牽涉于小事之中；副職則因改變了長期以來處于聽命傳達的位置，有明確的權(quán)責，工作更加盡心盡力、盡職盡責，工作效率也更高。

與改革前對一把手監(jiān)督“上級不想管、同級管不著、下級不敢管”的尷尬局面相比，改革后的一把手體制下更易于形成對權(quán)力的相互制約?！敖^對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，人事任命、財物管理、工程項目、行政審批、行政執(zhí)法五項權(quán)力事關(guān)重大，長期以來攥在一把手的手中，猶如燙手山芋，一不小心就會燙到手，甚至腐蝕掉整個手掌。南川新政中一把手“不直接分管”制度的實行，正是以制度創(chuàng)新推進對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。行政權(quán)力是一種制度權(quán)力，實質(zhì)上是決策的權(quán)力，即決定干什么的權(quán)力、如何干的權(quán)力、以及決定何時干的權(quán)力。南川一把手“不直接分管”制度本質(zhì)上是將一把手職位原有的五項權(quán)力進行解構(gòu)，通過正式的集體組織決策過程重新進行制度建構(gòu)，從制度層面確保權(quán)力劃分到副職職位上，而不是集中于一把手。一把手對副職行使五項重要權(quán)力進行監(jiān)督，是上級對下級進行的監(jiān)督，直接而有力。

南川新政的出臺引起了國內(nèi)學(xué)者的重視。國家行政學(xué)院教授竹立家認為，在目前很多地方一把手大權(quán)獨攬的現(xiàn)實下，南川的分權(quán)無疑是讓權(quán)力回歸本位的有效嘗試。副職本來就有職位本身相應(yīng)的權(quán)力，只是目前被一把手剝奪了。竹立家教授強調(diào)，“更準確地說，南川新政是權(quán)力回歸本位而不是分解?！毙姓?quán)力的運行原本應(yīng)該是合理分權(quán)，職權(quán)相配，權(quán)責一致，南川試驗呈現(xiàn)一幅美好的藍圖。

改革如何完善?

南川新政，有褒有貶，更多的是贊揚。有人說，即使是一場作秀，也至少表明了政府有創(chuàng)新的意圖，是十分難能可貴的。然而，眼光長遠的人已經(jīng)在考慮，改革畢竟是在探路，下一步又將面臨哪些問題?該如何解決這些問題?

如何保證一把手既“不直接管”又擔負起行政首長的責任?

行政首長負責制是我國1982年憲法確立的一項重要制度，指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體日常行政事務(wù)由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。

南川新政讓一把手“不直接管”人事任命、財物管理、工程項目、行政審批和行政執(zhí)法，意在將一把手從瑣事中解脫出來，集中精力謀大事、干大事。那么，這五件重要的事務(wù)是瑣事還是大事呢?如何將一把手擔負的行政首長的責任與副職手中的權(quán)責很好地統(tǒng)一起來，形成共同推進行政工作的合力呢?

如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政首長負責和分權(quán)后副職權(quán)責的關(guān)系?

黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政首長負責的關(guān)系，是黨政關(guān)系的重要內(nèi)容，是社會主義新型黨政關(guān)系的—個重要組成部分。共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，在政治生活中有著任何其它政治組織不可替代的地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨擁有制定政策和對重大問題的決策權(quán)，黨有權(quán)向行政機關(guān)輸送干部，黨有權(quán)監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)國家機關(guān)的工作。完善行政首長負責制，必須在堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下進行。在實際工作中，地方政府的黨委書記擁有重大問題的最

后決定權(quán)，可以說，地方政府沒有黨委書記的點頭，行政首長在許多重大問題上是作不了決定的。據(jù)調(diào)查，南川新政僅在南川區(qū)政府各部門和南城街道推廣較好(南城街道實行新政并不是自2010年開始，而是早在上個世紀90年代在街道一位頗有影響力的書記在任時就開始了)，其他街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有很好地開展。這是否與政府各相關(guān)部門實行行政首長負責，而其他街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長是事實上的二把手(書記是一把手)有關(guān)呢?街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的新政又該如何實施呢?

如何保證權(quán)力相互制約機制的形成與有效運行?

南川新政，副職在權(quán)力回歸的同時也肩負了相應(yīng)的責任，如何監(jiān)督副職?新政中既有一把手對副職行使否決權(quán)的規(guī)定，也有副職定期向正職匯報工作的規(guī)定。筆者認為還應(yīng)該細化正、副職的行政問責制度，使上級對下級的監(jiān)督更加直接而有力。

南川新政，還應(yīng)考慮如何防止正副職權(quán)力合謀?筆者以為，一方面，黨委要遵循科學(xué)民主的態(tài)度，往政府輸送優(yōu)秀人才，強化黨內(nèi)監(jiān)督力度，確保正職與副職權(quán)力運行透明化；另一方面，要確保人民政府依法嚴格執(zhí)行行政問責、上下級監(jiān)督和監(jiān)察審計特種監(jiān)督，從制度上確保新政長久開展，并以嚴厲的懲處措施威懾權(quán)力腐化行為。

新政能走多遠?

古今中外政府改革的歷史反復(fù)證明，文化氛圍有助于推動全社會的文化認同。有了對改革的文化認同，公眾就會從心里認同且服從改革，任何外力都難以改變。如果沒有普遍認同改革的文化氛圍，改革的阻力會相當大，改革也難以長久，甚至可能步入人走政息，朝令夕改的怪圈。

南川新政得以誕生，與區(qū)委書記王永康思維的超前性有著十分直接的關(guān)系。甚至可以這樣說，沒有王永康，就沒有2010年的南川新政。這位畢業(yè)于哈爾濱工業(yè)大學(xué)材料學(xué)專業(yè)的工學(xué)博士，在來南川之前，擔任浙江省寧波市市委常委、中共余姚市委書記，在任上積累了豐富的工作經(jīng)驗，為南川新政的順利出臺打下了堅實的基礎(chǔ)。通過浙江與重慶交流任職的機會，這位學(xué)者型官員來到南川。他對南川官員的眼界和思維并不認可，在多個場合提出要移植“浙江精神”。南川新政出臺并快速產(chǎn)生影響，與王永康的強力推動分不開。

南川新政終究是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府內(nèi)部改革，雖然契合了社會公眾的需求，但其改革動力畢竟不是直接出自社會本身。在沒有形成全社會認同的文化氛圍之前，它的前景還是十分令人擔憂。南川新政要一以貫之地走下去，必須尋求推動改革持續(xù)開展的動力，而不是僅僅得力于少數(shù)人的強力推動。只有如此，人走政息、朝令夕改的怪圈才能不攻自破。