發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）農(nóng)地保護(hù)制度及其對(duì)我國的啟示

付堅(jiān)強(qiáng)

摘要:發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在農(nóng)地轉(zhuǎn)用、農(nóng)地征收及農(nóng)地生態(tài)保護(hù)等方面的制度較為科學(xué)和完善。我國應(yīng)該在嚴(yán)格控制農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化、嚴(yán)格征地條件和改善農(nóng)地質(zhì)量等方面完善現(xiàn)行的農(nóng)地保護(hù)法律制度。

關(guān)鍵詞:農(nóng)地; 農(nóng)地轉(zhuǎn)用; 農(nóng)地征收; 農(nóng)地生態(tài)保護(hù)

中圖分類號(hào):D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

我國的農(nóng)地資源擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定等經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重任。然而伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),農(nóng)地資源的擁有量在迅速下降。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)期,在保護(hù)農(nóng)地的數(shù)量和質(zhì)量方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。本文以美國、日本、荷蘭和我國臺(tái)灣地區(qū)為例,介紹發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用限制、農(nóng)地征收和農(nóng)地生態(tài)保護(hù)等農(nóng)地保護(hù)方面的法律制度,以期為我國農(nóng)地保護(hù)法律制度的完善提供啟示和借鑒。

一、農(nóng)地轉(zhuǎn)用限制制度

各國(地區(qū))在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中,都會(huì)不同程度地出現(xiàn)工業(yè)用地、城市擴(kuò)展擠占農(nóng)業(yè)用地的情形。因此,為保護(hù)耕地,對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用進(jìn)行限制的法律制度在各國(地區(qū))都占有很重要的地位。

(一)美國。美國是資本主義國家中典型的土地私有制國家,其大部分土地為私人企業(yè)和個(gè)人所占有,國土分配比例大致為:私有土地占50%多,聯(lián)邦政府占30%多,州政府土地占10%左右,而在聯(lián)邦和州政府所有的土地中,絕大部分是森林、草地和沼澤等非耕地。[1]自20世紀(jì)60年代后,伴隨著工業(yè)化和城市化的急劇發(fā)展,美國基本農(nóng)田的流失已非常嚴(yán)重。1967-1975年基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為城市及其他用地的面積占轉(zhuǎn)用土地面積32%。

事實(shí)上,美國的農(nóng)地保護(hù)于20世紀(jì)30年代就已開始。只是到了20世紀(jì)60年代,隨著城市化進(jìn)程加快和西部荒漠化的日趨嚴(yán)重,美國政府進(jìn)一步重視對(duì)農(nóng)地的保護(hù)。1981年制定了《聯(lián)邦農(nóng)地保護(hù)政策法》,并據(jù)此將全國的農(nóng)地劃分為四大類,即基本農(nóng)地、特種農(nóng)地、州主要農(nóng)地及地方主要農(nóng)地,實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。從1983年至1994年,各州、縣、市完成了對(duì)農(nóng)地的劃分。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)制,是美國農(nóng)地保護(hù)發(fā)展到一定階段的表現(xiàn)。所謂農(nóng)地發(fā)展權(quán),是指改變農(nóng)地用途,提高農(nóng)地使用收益的權(quán)利。由于美國政府具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,為顯化農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)際價(jià)值,采取了由政府出資購買土地發(fā)展權(quán)的形式。農(nóng)民在取得政府發(fā)放的農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)款后,農(nóng)地仍由農(nóng)民耕種,但農(nóng)民只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),不得改變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)。如要作非農(nóng)建設(shè),則要向政府買回其農(nóng)地發(fā)展權(quán)。[2]

可見美國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)主要是為了保護(hù)耕地和自然生態(tài)。美國的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度,實(shí)乃是一項(xiàng)極為精致的制度設(shè)計(jì),該制度保障了農(nóng)地所有者的利益,使他們?cè)诿媾R開發(fā)壓力時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益得以保障,維持了農(nóng)地農(nóng)用。

(二)日本。二戰(zhàn)結(jié)束后,作為民主化改革的重要組成部分,日本進(jìn)行了農(nóng)地所有制改革。日本政府采取強(qiáng)硬措施購買地主的土地專賣給無地、少地的農(nóng)戶,從而確立了自耕農(nóng)制度。

關(guān)于對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的限制,早在二戰(zhàn)期間,為了確保糧食的充足供應(yīng),維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,日本就出臺(tái)了強(qiáng)制性的法令,如1939年到1946年期間實(shí)施的《佃租管制令》、《農(nóng)地調(diào)整法》等。而較為規(guī)范化和系統(tǒng)化的農(nóng)地管制立法則起于1952年的《農(nóng)地法》。《農(nóng)地法》以保護(hù)和合理利用農(nóng)地為出發(fā)點(diǎn),制定了相當(dāng)嚴(yán)厲的管制措施,包括對(duì)農(nóng)地所有的管制,農(nóng)地使用的管制,農(nóng)地交易的管制,農(nóng)地流轉(zhuǎn)及轉(zhuǎn)用的管制等等。[3]

值得注意的是,隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,為了促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營,日本也出臺(tái)了鼓勵(lì)農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移的法律法規(guī)。從1970年代開始,日本政府連續(xù)出臺(tái)了幾個(gè)有關(guān)農(nóng)地改革與調(diào)整的法律法規(guī),鼓勵(lì)農(nóng)田的租賃和作業(yè)委托等形式的協(xié)作生產(chǎn),以避開土地集中的困難和分散的土地占有給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的障礙。[5]如1980年制定的《增進(jìn)農(nóng)用地利用法》。但為了確保農(nóng)地的耕地屬性,在權(quán)利轉(zhuǎn)移方面,制定了三個(gè)基本條件,第一,禁止以非耕作目的的農(nóng)地權(quán)利取得;第二,如果是個(gè)人,要滿足經(jīng)常從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的條件;如果是法人,要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的條件;第三,須有效利用農(nóng)地,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

(三)我國臺(tái)灣地區(qū)。20世紀(jì)50年代初期,臺(tái)灣地區(qū)將農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用并列為農(nóng)地政策的目標(biāo)。對(duì)于農(nóng)地農(nóng)有,重要的政策措施包括兩個(gè)方面,一是保護(hù)佃農(nóng),安定佃權(quán);二是扶植自耕農(nóng),達(dá)到耕者有其田。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地農(nóng)有,法律規(guī)定購買農(nóng)地的只能是自耕農(nóng)。至于農(nóng)地農(nóng)用方面,臺(tái)灣《土地法》做出如下規(guī)定:“地方地政機(jī)關(guān)得依國家經(jīng)濟(jì)政策,地方需要情形及土地所能供應(yīng)用之性質(zhì),就轄區(qū)內(nèi)之土地,編為各種使用地”,“凡編為某種使用地之土地,不得供其他用途之使用”,“私有農(nóng)地逾期不使用者,政府得照申報(bào)地價(jià)收買之”。

20世紀(jì)60年代后,臺(tái)灣地區(qū)工業(yè)化和城市化的發(fā)展對(duì)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村土地都造成了很大的沖擊。為此,政府于1973年又頒布了《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》,旨在指引農(nóng)業(yè)發(fā)展方向并對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)。該條例第13條規(guī)定,耕地及其他依法供農(nóng)業(yè)使用的土地,在劃定或變更為非農(nóng)業(yè)使用時(shí),應(yīng)先征得農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)同意。顯然,此規(guī)定的用意在于更進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)在農(nóng)地變更使用時(shí)的決策地位,以達(dá)到保護(hù)農(nóng)地的目的。

二、農(nóng)地征收制度

各國各地區(qū)在工業(yè)化和城市化的過程中,都不可避免地會(huì)占用農(nóng)業(yè)用地。但是為了保護(hù)農(nóng)地的數(shù)量,保證糧食安全,各國和各地區(qū)又對(duì)農(nóng)地征收進(jìn)行較為嚴(yán)格的限制,以求在城市化和農(nóng)地保護(hù)間取得平衡。

(一)美國。美國聯(lián)邦憲法規(guī)定,非依正當(dāng)法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn);非有合理補(bǔ)償,不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。因此,在美國,土地征用必須具備三個(gè)要件:第一,正當(dāng)?shù)姆沙绦?第二,合理補(bǔ)償;第三,公共使用之目的。[5]

首先,只有通過正當(dāng)?shù)姆沙绦?土地才能被征用。美國聯(lián)邦法律規(guī)定,私有土地在被征收前,政府需要出公告并召開聽證會(huì),采取司法或類似司法的程序。其次,所謂合理補(bǔ)償是指按照土地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行賠償。美國土地征用補(bǔ)償根據(jù)征用前的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),它充分考慮到土地所有者的利益,不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值,而且考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價(jià)值。值得一提的是,美國在對(duì)土地征用進(jìn)行補(bǔ)償時(shí),還會(huì)考慮補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致鄰近土地所有者經(jīng)營上的損失。從美國的上述征用制度來看,政府對(duì)私人土地征用之賠償是充分的、足額的。最后,征收私人土地必須是為了公共目的,方可實(shí)施。

(二)日本。在日本,按《土地征用法》的規(guī)定,征用土地首先遵循以下嚴(yán)格的法律程序,即申請(qǐng)征地、登記土地和建筑物、起業(yè)者與地權(quán)人達(dá)成征購協(xié)議、申請(qǐng)征用委員會(huì)的裁定、讓地裁定及征用終結(jié)等。[6]

日本土地法還規(guī)定,國家只有為“公共目的”才能行使土地征用權(quán)。由于土地征用權(quán)的核心在于不需要土地所有人的同意而強(qiáng)制取得其土地,因而,土地征用權(quán)法律規(guī)則同土地所有權(quán)受法律保護(hù)規(guī)則的沖突,便引起土地征用權(quán)是否合憲及是否濫用的長(zhǎng)期的理論爭(zhēng)論。土地征用權(quán)的“公共目的”,不僅在這場(chǎng)爭(zhēng)論中使土地征用權(quán)合憲性得以成立,而且它也成為評(píng)判一項(xiàng)具體土地征用權(quán)是否合法行使的惟一標(biāo)準(zhǔn),以及防止土地征用權(quán)濫用的重要措施。[7]

另外,和其他法治國家的相應(yīng)規(guī)定一樣,日本土地征收法律規(guī)定,土地征用必須給予足額的補(bǔ)償,以保護(hù)土地被征收者的合法權(quán)益。

(三)我國臺(tái)灣地區(qū)。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)“土地法” 的規(guī)定,土地征收的目的包括兩個(gè)方面,一是為興辦公益事業(yè)的需要,包括,國防事業(yè);交通事業(yè);公用事業(yè);水利事業(yè);公共衛(wèi)生;政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其它公共建筑;教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)等。二是為了實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策,為防止假借實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策之名而行濫用土地征用權(quán)之實(shí),臺(tái)灣“土地法”第29條、第89條、第92條,對(duì)私有土地超過最高面積限制、對(duì)私有空地及荒地,對(duì)新設(shè)立都市的用地,規(guī)定了嚴(yán)格的限制。

土地征收的種類有三個(gè)方面。一是區(qū)段征收,為實(shí)施國家經(jīng)濟(jì)政策、新設(shè)都市地域或者舉辦國防事業(yè)、公用事業(yè),應(yīng)當(dāng)實(shí)行區(qū)段征收。二是保留征收,為開辟交通路線、興辦公用事業(yè)、新設(shè)都市地域、國防事業(yè)可以實(shí)施保留征收。所謂保留征收,是指為將來需用的土地,在未需用以前,預(yù)為呈請(qǐng)核定公布其征收之范圍,并禁止妨礙征收的使用。但保留征收的期間,不得超過三年,逾期不征收,視為撤銷。但因舉辦交通路線或國防事業(yè)的,可申請(qǐng)核定延長(zhǎng)保留征收期間,但延長(zhǎng)期間至多五年。三是其它征收。土地征收程序主要分為申請(qǐng)、審議核準(zhǔn)和執(zhí)行三個(gè)階段。

三、農(nóng)地生態(tài)保護(hù)制度

在農(nóng)地保護(hù)方面,所考察各國和地區(qū)除了重視對(duì)農(nóng)地的數(shù)量保護(hù),以保證農(nóng)地農(nóng)用外,還很重視農(nóng)地質(zhì)量即農(nóng)地的生態(tài)保護(hù)。

(一)美國。美國在20世紀(jì)30年代后的土地立法的重點(diǎn)在于對(duì)土地資源特別是對(duì)土壤的保護(hù)。1934年6月通過的泰勒放牧法規(guī)定了限制過度放牧以免造成嚴(yán)重的環(huán)境資源損害。1936年2月通過了土壤保護(hù)和國內(nèi)配額法,該法鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中少種消耗地力的農(nóng)作物,對(duì)于能夠增強(qiáng)地力的農(nóng)作物如豆類及牧草等應(yīng)推廣種植。1938年通過了農(nóng)業(yè)調(diào)整法,該法規(guī)定了采用價(jià)格支持和直接補(bǔ)貼的方法來控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和支持農(nóng)業(yè)投入,為了限制過剩的農(nóng)作物生產(chǎn),法律授權(quán)政府實(shí)施自愿的和強(qiáng)制性耕地面積削減計(jì)劃。1956年通過了農(nóng)業(yè)法,該法的主要目的是通過長(zhǎng)期和短期退耕一部分土地減少過剩農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn),以保護(hù)和增加農(nóng)業(yè)收入,保護(hù)全國的土壤、水、森林和野生動(dòng)物資源免遭浪費(fèi)和破壞。1962年通過了食物和農(nóng)業(yè)法,該法的主要目的是改善和保護(hù)農(nóng)業(yè)收入,降低聯(lián)邦政府的農(nóng)業(yè)計(jì)劃成本,減少政府過多的庫存和維持合理穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。1965年通過了農(nóng)業(yè)法,該法授權(quán)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng),與有關(guān)農(nóng)場(chǎng)主簽定合同,農(nóng)場(chǎng)主必須答應(yīng)把有關(guān)耕地轉(zhuǎn)為水、土、森林和野生動(dòng)物保護(hù)用途。1985年通過了食物保障法,該法是美國進(jìn)入80年代后,在農(nóng)業(yè)危機(jī)和水土流失不斷加深的背景下提出的土壤保護(hù)的規(guī)模最大的計(jì)劃之一。

(二)荷蘭。荷蘭的農(nóng)業(yè)、農(nóng)地保護(hù)法律體系中,不僅重視對(duì)農(nóng)地?cái)?shù)量的保護(hù),也十分重視農(nóng)地質(zhì)量的保護(hù)。1987年,荷蘭頒行實(shí)施了《土壤保護(hù)法》,并授權(quán)政府頒布有關(guān)土壤保護(hù)方面的條例。因?yàn)槠涫铸嫶蟮酿B(yǎng)殖業(yè),故而必然會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的肥料問題。過多的動(dòng)物糞便對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)和環(huán)境都會(huì)造成危害。土壤保護(hù)法的頒行實(shí)施,對(duì)動(dòng)物糞肥的利用、肥料產(chǎn)品的貿(mào)易、多于糞肥的轉(zhuǎn)移及動(dòng)物糞肥的生產(chǎn)都形成了有力的制約。嗣后,荷蘭又頒布了《動(dòng)物糞肥施用法》。這些法律都很好地保護(hù)了農(nóng)地土壤的質(zhì)量,也保護(hù)了其優(yōu)美的自然環(huán)境,促進(jìn)了農(nóng)地生態(tài)功能的發(fā)揮。

(三)日本。日本為實(shí)現(xiàn)防止和凈化特定有害物質(zhì)污染農(nóng)用地土壤,合理利用農(nóng)用地之目的,日本1970年制定的《農(nóng)用地土壤污染防止法》指定了“對(duì)策地域”,規(guī)定了都道府縣知事有關(guān)測(cè)定防止和凈化特定有害物質(zhì)污染農(nóng)用地土壤的對(duì)策計(jì)劃的義務(wù),并對(duì)測(cè)定地域內(nèi)農(nóng)用地排水基準(zhǔn),以及對(duì)農(nóng)用地土壤特定有害物質(zhì)調(diào)查測(cè)定義務(wù)。1958年的《農(nóng)藥取締法》確立了農(nóng)藥登記制度。近年來,日本加大了對(duì)城市街道土壤污染的防止和凈化力度,1991年設(shè)定了土壤污染環(huán)境基準(zhǔn),1992年確立了國有地土壤污染對(duì)策方針,1994年確定了關(guān)于對(duì)重金屬等土壤污染的調(diào)查及對(duì)策方針,1999年確定了關(guān)于土壤、地下水污染的調(diào)查和對(duì)策方針,1996年修改了《水質(zhì)污染防止法》,1999年制定了《二噁英類對(duì)策特別措施法》;1999年制定的《關(guān)于促進(jìn)特定化學(xué)物質(zhì)向環(huán)境排出量的把握等以及改善管理的法律》(簡(jiǎn)稱PRTR法),確立了危險(xiǎn)不確定化學(xué)物質(zhì)排出、移動(dòng)登記制度——PRTR制度。此外,在對(duì)自1975年至2000年都道府縣所積累的調(diào)查、對(duì)策事例進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上,環(huán)境省環(huán)境管理局水環(huán)境部于2000年公布了《2000年度土壤污染調(diào)查、對(duì)策事例以及對(duì)應(yīng)狀況的調(diào)查結(jié)果概要》,并于2002年制定了《土壤污染對(duì)策法》。幾十年來,日本所制定實(shí)施的有關(guān)農(nóng)地質(zhì)量保護(hù)方面的法律法規(guī),對(duì)于防治農(nóng)地土壤的污染,進(jìn)而促進(jìn)日本農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展起到了極其重要的作用。

四、發(fā)達(dá)國家(地區(qū))農(nóng)地保護(hù)制度

對(duì)我國的啟示與借鑒

通過對(duì)上述國家和地區(qū)農(nóng)村土地法律制度的介紹,我們可以得知,在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中,各國均會(huì)出現(xiàn)農(nóng)地?cái)?shù)量大量減少,農(nóng)地質(zhì)量下降等問題。但與此同時(shí),各國又適時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律有針對(duì)性地解決該問題,以期在城市化和農(nóng)地保護(hù)中求得平衡。綜觀各國工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的農(nóng)地保護(hù)制度的特點(diǎn),以下幾點(diǎn)可資我們借鑒。

(一)加大農(nóng)地保護(hù)力度,嚴(yán)格控制農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化

工業(yè)化、城市化過程一定程度上是建設(shè)用地?cái)D占農(nóng)業(yè)用地的過程,因此,無論是在發(fā)達(dá)國家,還是在發(fā)展中國家,如何加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地的保護(hù)一直是一個(gè)頗受關(guān)注的問題。城市化過程中,人口的不斷增長(zhǎng)、淡水供給的減少、農(nóng)田的消失和全球氣候變化等都影響著人類社會(huì)的糧食生產(chǎn)能力。資料顯示,荷蘭在20世紀(jì)70年代,平均每年農(nóng)地流失量達(dá)1萬公頃,到90年代為5000公頃。從1955年—1994年,日本的耕地面積減少了52%。大約每年平均減少1.4%;美國從20世紀(jì)60年代后,隨著人口的增長(zhǎng)和城市化的急劇發(fā)展,基本農(nóng)田的流失也非常嚴(yán)重。1967-1975年基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為城市及其他用地的面積占轉(zhuǎn)用土地面積32%。而且,從消失農(nóng)地的質(zhì)量上來看,大部分屬于優(yōu)質(zhì)農(nóng)地,這些農(nóng)地除了提供直接的糧食等產(chǎn)品外,還具生態(tài)功能。農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,功能就會(huì)立即喪失。因此,無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都紛紛在立法上加大了農(nóng)地保護(hù)的力度,以保證國家的糧食安全和農(nóng)地的生態(tài)功能。

目前我國正處于工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)的時(shí)期,城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大擠占了大量的農(nóng)地。我國的耕地流失速度要比其他國家嚴(yán)重得多。另外我國又是世界上人口最多的國家,保證十幾億人口的吃飯問題,確保糧食安全更具有緊迫性。我國有關(guān)耕地保護(hù)的法規(guī)、法律條款被稱作是“世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施”,但是由于受農(nóng)地保護(hù)體制的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的限制,并沒有達(dá)到立法之目的。因此如何更好規(guī)制農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地仍然是我國農(nóng)地保護(hù)中的首要問題。

(二)提高對(duì)農(nóng)地的征收條件,防止征收權(quán)的濫用

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中,為了社會(huì)公共利益的需要,國家運(yùn)用公權(quán)力對(duì)私人土地(包括農(nóng)地)進(jìn)行征收,是各國的通例。但在土地征收中,各國均規(guī)定了嚴(yán)格的征收條件,以防正授權(quán)的濫用,進(jìn)而起到保護(hù)農(nóng)地的作用。

各國土地征收的具體步驟雖不完全相同,但一般包括公共目的的認(rèn)定、征收范圍的確定、損失補(bǔ)償金額的確定、征收的完成等四個(gè)部分,都規(guī)定了公告、聽證、裁決等程序,并且十分強(qiáng)調(diào)程序公開、透明、參與、協(xié)商等正當(dāng)程序要求,對(duì)公共目的認(rèn)定、征收補(bǔ)償不服的都允許司法救濟(jì)。我國目前正處在快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程中,伴隨這一進(jìn)程,大量的農(nóng)業(yè)用地通過征收轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。但是在農(nóng)地征收過程中,由于公共利益界定模糊、征收程序不公正,導(dǎo)致大量農(nóng)用地的流失。

因此,我們應(yīng)當(dāng)借鑒其他國家在土地征收立法上的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國的實(shí)際情況,在以下幾個(gè)方面完善農(nóng)地征收立法,以切實(shí)保護(hù)有限的農(nóng)地資源。第一,建立土地征收目的的合法性審查機(jī)制。在合法性審查機(jī)制上,我們可以運(yùn)用司法審查權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的征收行為予以監(jiān)督,防止政府任意擴(kuò)大征收范圍,肆意侵占集體所有的土地。第二,構(gòu)建合法、公正的征地程序。公開、透明、允許參與的征地程序一方面既能使相對(duì)人(集體和農(nóng)民)便捷了解有關(guān)信息,同時(shí)將相對(duì)人的權(quán)利引入行政權(quán)的作用過程,從而有利于集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。第三,完善農(nóng)地征收糾紛的司法救濟(jì)制度。目前我國相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地征收糾紛采取了行政最終裁決原則,排斥了司法救濟(jì)手段,這對(duì)于限制政府征地權(quán)的濫用和農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)都是極為不利的。

(三)重視農(nóng)地質(zhì)量的保護(hù),促進(jìn)土地生態(tài)功能的發(fā)揮

在各國的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中,不僅導(dǎo)致農(nóng)地?cái)?shù)量的銳減,從而產(chǎn)生糧食安全問題,而且也導(dǎo)致了農(nóng)地質(zhì)量的退化和自然生態(tài)環(huán)境的惡化。有鑒于此,許多國家的農(nóng)地立法不僅重視對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用進(jìn)行規(guī)制,以保證一定數(shù)量的農(nóng)地;另外也十分重視對(duì)土地質(zhì)量的保護(hù)。美國在20世紀(jì)30年代后的土地立法的重點(diǎn)在于對(duì)土地資源特別是對(duì)土壤的保護(hù)。1934年6月通過的《泰勒放牧法》,該法明確規(guī)定了限制過度放牧以免造成嚴(yán)重的環(huán)境資源損害。1936年2月通過了《土壤保護(hù)和國內(nèi)配額法》,鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中少種消耗地力的農(nóng)作物,對(duì)于能夠增強(qiáng)地力的農(nóng)作物如豆類及牧草等應(yīng)推廣種植。在荷蘭的農(nóng)業(yè)、農(nóng)地保護(hù)法律體系中,不僅重視對(duì)農(nóng)地?cái)?shù)量的保護(hù),也十分重視農(nóng)地質(zhì)量的保護(hù)。1987年,荷蘭頒行實(shí)施了《土壤保護(hù)法》,并授權(quán)政府頒布有關(guān)土壤保護(hù)方面的條例。嗣后,荷蘭又頒布了《動(dòng)物糞肥施用法》。這些法律都很好地保護(hù)了農(nóng)地土壤的質(zhì)量,也保護(hù)了其優(yōu)美的自然環(huán)境。

各國的經(jīng)驗(yàn)表明,在工業(yè)化和城市化過程中,不僅伴隨著農(nóng)地?cái)?shù)量的大量損失,農(nóng)地質(zhì)量退化,相關(guān)的生態(tài)環(huán)境惡化也及其嚴(yán)重。我國在快速工業(yè)化、城市化的過程中土壤污染和農(nóng)地質(zhì)量退化的問題也已凸顯,土地退化面積已占國土的三分之一。[8]因此,改革完善我國的農(nóng)地保護(hù)法律制度,不僅要重視農(nóng)地?cái)?shù)量的維護(hù),也要重視農(nóng)地質(zhì)量的保護(hù)和提高。

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(責(zé)任編輯吳興國)