美國養(yǎng)老金制度及其對(duì)中國的啟示

摘要：美國是世界上養(yǎng)老保險(xiǎn)最發(fā)達(dá)的國家之一，經(jīng)過兩百多年的發(fā)展，已逐步形成了完善的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并且這個(gè)體系還在隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的變化而變革。系統(tǒng)闡述美國養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，積極探索其改革的最新思路和路徑，客觀總結(jié)對(duì)于中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的借鑒與啟示，這無論是在理論還是實(shí)踐方面都將具有重要意義。

關(guān)鍵詞：美國；養(yǎng)老金制度；中國；養(yǎng)老政策

中圖分類號(hào)：F841 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X(2009)16-0074-02

一、美國養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)內(nèi)容

美國養(yǎng)老金制度有200多年的歷史，經(jīng)過長期發(fā)展，現(xiàn)行的退休金體系由三大支柱組成。政府強(qiáng)制執(zhí)行的社會(huì)保障計(jì)劃(SocialSecurityProgram)面向全社會(huì)提供基本的退休生活保障，覆蓋了全國96％的就業(yè)人口，是這個(gè)多層次體系中的基石。由政府或者雇主出資，帶有福利的退休金計(jì)劃構(gòu)成了養(yǎng)老保障體系中的第二支柱，前者公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃(PublicSectorPlans)是指聯(lián)邦、州和地方政府為其雇員提供的各種養(yǎng)老金計(jì)劃，后者雇主養(yǎng)老金計(jì)劃(Employer-BasedPensionPlans)則是指企業(yè)及～些非營利組織和機(jī)構(gòu)為其雇員提供的養(yǎng)老金計(jì)劃，通常也被稱作私人養(yǎng)老金計(jì)劃(PrivatePensionPlans)。第三支柱是個(gè)人自行管理的個(gè)人退休賬戶(IndividualRetirementAccounts)，是一種由聯(lián)邦政府通過提供稅收優(yōu)惠而發(fā)起、個(gè)人自愿參與的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃。

二、小布什任期內(nèi)美國養(yǎng)老金制度的概況

早在2000年總統(tǒng)競選中，布什就提出了改革社會(huì)保障制度的主張。在2004年大選中，布什宣稱將把改革社會(huì)保障制度放在第二任期國內(nèi)日程的首要地位。2005年2月2日，布什在連任后發(fā)表的首次國情咨文中介紹了社會(huì)保障制度改革的具體措施，其基本思路是建立私人投資賬戶，即把工薪稅(payrolltax)的一部分轉(zhuǎn)移到個(gè)人投資賬戶上，以期金融市場能給比現(xiàn)存的社會(huì)保障制度更高的回報(bào)，解決因“嬰兒潮”一代進(jìn)入退休而帶來的迅速增長的老年退休金不足問題。

在2004年總統(tǒng)選舉期間，布什為獲得選民對(duì)其連任的支持，在競選演說中反復(fù)闡述了其在國內(nèi)重要議題上的立場，大致勾畫了第二任期的施政藍(lán)圖。2004年8月30日召開的共和黨全國代表大會(huì)通過的布什競選綱領(lǐng)，堅(jiān)決反對(duì)墮胎、同性婚姻合法化和其他形式的對(duì)同性婚姻的合法承認(rèn)，倡議使布什的減稅計(jì)劃永久化，呼吁設(shè)立私人投資賬戶作為社會(huì)保障制度改革的主要措施和建立“業(yè)主社會(huì)”的一部分，首次全面提出了布什第二任期國內(nèi)政策議程。2004年11月3日，布什在慶祝選舉勝利的一次選民集會(huì)上承諾，他“將繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，改革落后的稅制，為下一代加強(qiáng)社會(huì)保障，還公立學(xué)校本來面目，遵循家庭價(jià)值觀和信仰。”

社會(huì)保障長期以來一直被視為“美國政治的第三條高壓線”，也就是說，對(duì)社會(huì)保障制度作任何實(shí)質(zhì)性的改變而不付出政治上的代價(jià)幾乎是不可能的。這不僅是因?yàn)樯鐣?huì)保障是“新政”的基石和“最持續(xù)的遺產(chǎn)”，更重要是因?yàn)?，從選舉政治的角度看，兩黨在社會(huì)保障制度改革問題上的斗爭實(shí)質(zhì)上是一場爭奪老年選民的斗爭。

美國社會(huì)保障制度的改革不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)政治問題。共和、民主兩黨都自稱是社會(huì)保障制度的“保護(hù)神”，希望借此擴(kuò)大政治影響。因此，社會(huì)保障改革越來越成為歷屆總統(tǒng)爭取選民的“誘餌”。早在大選初期，小布什就提及其工作重點(diǎn)將放在社會(huì)保障，教育、減稅和刺激經(jīng)濟(jì)增長等方面。近年來，由于社會(huì)老齡化的加劇和人口出生率的下降，美國社會(huì)保障資金短缺的難題日益突出。小布什入主白宮后，將改革社會(huì)保障制度列為政府工作的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，并于2001年5月下令專門成立了一個(gè)南16人組成的“強(qiáng)化社會(huì)保障總統(tǒng)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)研究以允許部分社會(huì)保障稅投資金融市場從而獲得較高回報(bào)率為核心的改革計(jì)劃。

美國養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的原則是“每一代人都為前一代人支付退休金，而從下一代人那里領(lǐng)取退休金?！比欢?，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于人均壽命延長和人口出生率下降，美國依靠社會(huì)保障制度生活的老年人會(huì)越來越多。

三、美國養(yǎng)老金制度對(duì)中國的重要啟示

目前，中國正處于建設(shè)有中國特色的社會(huì)保障制度的關(guān)鍵時(shí)期，養(yǎng)老金制度作為社會(huì)保障制度的重要組成部分，必將成為中國社會(huì)保障制度建設(shè)的重要內(nèi)容。研究和解決這些問題需要我們認(rèn)真總結(jié)過去改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也需要在重視國情的前提下，客觀借鑒、吸取國外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

第一，科學(xué)協(xié)調(diào)養(yǎng)老基金的安全性與收益性。在美國三支柱養(yǎng)老體系中，除社會(huì)保障計(jì)劃為現(xiàn)收現(xiàn)付制外，另兩支柱都是積累制。隨著養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老金參與資本市場程度的不斷加深，養(yǎng)老金、共同基金和保險(xiǎn)基金已經(jīng)成為美國資本市場上的三大主要機(jī)構(gòu)投資者。20世紀(jì)80年代以來，扣除通貨膨脹因素后的養(yǎng)老金投資收益率都在10％以上，投資者(雇員)從中可獲得豐厚的回報(bào)。雖然自2000年，華爾街股市持續(xù)下滑，集中投資股票的雇員養(yǎng)老金收入受到重創(chuàng)。人們不得不重新考慮，如何理智地設(shè)計(jì)投資組合，巧妙地分散投資風(fēng)險(xiǎn)，以確保投資安全，但充分運(yùn)用市場競爭機(jī)制對(duì)養(yǎng)老金基金投資管理的方向不會(huì)改變。

中國養(yǎng)老基金的保值增值前景十分令人擔(dān)憂。從遼寧省做實(shí)個(gè)人賬戶的實(shí)踐看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不能投資于資本市場，主要的投資渠道為銀行協(xié)議存款和國債，但兩者的投資回報(bào)率不到2．5％。而在過去的十年里，中國社會(huì)工資平均增長率高達(dá)8．1％。投資回報(bào)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)平均工資增長率，即低于生活水平增長率，養(yǎng)老基金的低運(yùn)營收益難以實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)，基金的支撐能力脆弱可想而知。在中國未來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，美國的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。盡管中國還不具備發(fā)達(dá)的資本市場，民眾投資理財(cái)?shù)囊庾R(shí)也較弱，但是以積累制為特征的養(yǎng)老金制度決定了養(yǎng)老基金與資本市場對(duì)接是必然之路。盡管養(yǎng)老金投資安全取決于資本市場的發(fā)展，但這并不意味要坐等資本市場完善后才發(fā)展積累制的養(yǎng)老金制度。從美國的經(jīng)驗(yàn)可以看出，二者之間是相互促進(jìn)、良性互動(dòng)的關(guān)系。

第二，正確處理制度安排的統(tǒng)一性與特殊性。自1920年美國公務(wù)員退休金制度建立起來，聯(lián)邦政府雇員的養(yǎng)老金制度一直是在第一支柱——社會(huì)保障計(jì)劃之外，作為獨(dú)立的系統(tǒng)運(yùn)行。1983年，為了應(yīng)對(duì)社會(huì)保障計(jì)劃的財(cái)務(wù)危機(jī)，進(jìn)一步擴(kuò)大計(jì)劃的覆蓋面，聯(lián)邦政府修改了相關(guān)法律。經(jīng)修訂的社會(huì)保障法案規(guī)定聯(lián)邦政府新雇員全部參加社會(huì)保障計(jì)劃，新的聯(lián)邦雇員退休金制度應(yīng)運(yùn)而生，至此聯(lián)邦政府雇員退休金制度與聯(lián)邦社會(huì)保障計(jì)劃實(shí)現(xiàn)了并軌。除了全國統(tǒng)一的社會(huì)保障計(jì)劃之外，新制度還包括基本津貼計(jì)劃和節(jié)儉儲(chǔ)蓄計(jì)劃兩大層次，而且對(duì)于消防員、執(zhí)法工作者另有退休規(guī)定。在不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有機(jī)銜接的同時(shí)，聯(lián)邦政府雇員退休金制度仍然保持了一定程度的特殊性。

與美國情況類似，中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)差異明顯，兩種制度并行的格局至今存在。20世紀(jì)90年代，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革拉開序幕，并取得了一定進(jìn)展，初步建立了統(tǒng)賬結(jié)合模式下的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的步伐則相對(duì)滯后，仍保持著傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制模式。制度不統(tǒng)一，造成同類人員參保義務(wù)和待遇水平不平衡，引發(fā)了社會(huì)矛盾，制約了人員在機(jī)關(guān)和企事業(yè)之間的合理流動(dòng)。因此，對(duì)兩種制度進(jìn)行有機(jī)銜接、并軌是十分迫切和必要的，美國的經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真思索和借鑒。2001年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長張左己指出，已有28個(gè)省、市、自治區(qū)不同范圍地進(jìn)行了統(tǒng)一制度的試點(diǎn)。各地經(jīng)過試點(diǎn)所形成的共識(shí)恰與美國的改革思路相似，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，針對(duì)公務(wù)員和不同事業(yè)單位的工作人員再靈活建立職業(yè)年金或是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，充分體現(xiàn)了制度安排的統(tǒng)一性與特殊性的結(jié)合。

第三，高度重視關(guān)鍵技術(shù)的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。美國養(yǎng)老金制度建立和發(fā)展的過程中，對(duì)關(guān)鍵技術(shù)問題非常重視，如明確的稅收制度設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的投資管理規(guī)定等。特別是關(guān)于退休年齡、領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡的嚴(yán)格限制尤其值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。根據(jù)美國公務(wù)員退休制度，如果未滿足退休年齡、服務(wù)年限的規(guī)定而離職，必須等到62歲以后才能享受退休待遇。再如，美國法律規(guī)定，最低退休年齡是62歲，正常退休年齡是67歲。只有達(dá)到最低退休年齡，才具備申領(lǐng)一定比例第一支柱社保退休金的資格。如果達(dá)到正常退休年齡后申領(lǐng)，退休金數(shù)額會(huì)增加。如果推遲退休到70歲，退休金數(shù)額會(huì)更高。

中國在20世紀(jì)50年代初曾規(guī)定，男性年滿60歲。女性年滿55歲，即可辦理退休，領(lǐng)取養(yǎng)老金，這一規(guī)定一直沿用至今。在當(dāng)時(shí)全國人口的平均預(yù)期壽命不足40歲的情況下，這樣的退休年齡規(guī)定當(dāng)然無可厚非。但目前中國人口平均壽命已上升到70歲，傳統(tǒng)的退休年齡規(guī)定明顯脫離了人口年齡結(jié)構(gòu)的實(shí)際?！暗妄g養(yǎng)老”造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用上漲，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，企業(yè)勞動(dòng)力成本提高，中國經(jīng)濟(jì)國際競爭力下降等諸多負(fù)面影響。適當(dāng)延長法定退休年齡，推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，是養(yǎng)老金制度可持續(xù)性發(fā)展的重要保證。可喜的是，2004年底，勞動(dòng)和社會(huì)保障部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，他們已開始考慮重新設(shè)定合理退休年齡的問胚?？傊?，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革既要明確目標(biāo)，選擇符合國情的制度模式，也必須重視關(guān)鍵技術(shù)問題的處理。在某種意義上，后者甚至具有決定性的作用。

四、結(jié)語

目前，中國正處于改革與建設(shè)有中國特色的社會(huì)保障制度的關(guān)鍵時(shí)期，養(yǎng)老金制度作為社會(huì)保障制度的重要組成部分，必將成為中國社會(huì)保障制度建設(shè)的重要內(nèi)容。在重視國情的前提下客觀借鑒、吸取美國的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)我們有非常重要的意義。