行政濫用職權(quán)與濫用職權(quán)罪銜接之探討

摘要：濫用職權(quán)在行政訴訟法和刑法中都有規(guī)定，但二者在界定和表現(xiàn)形式等方面不盡相同，給普通百姓以困惑。從法律的統(tǒng)一性來(lái)看，也給了法律執(zhí)行者一個(gè)難題。如何使濫用職權(quán)行為在行政法領(lǐng)域和刑法領(lǐng)域能夠統(tǒng)一、協(xié)調(diào)起來(lái)?這是理論界和司法實(shí)務(wù)界都應(yīng)當(dāng)關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。行政濫用職權(quán)與濫用職權(quán)罪的銜接應(yīng)當(dāng)從作出正確的界定、表現(xiàn)形式的統(tǒng)一、司法審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一等方面著手。

關(guān)鍵詞：行政濫用職權(quán)；濫用職權(quán)罪；司法審查

中圖分類(lèi)號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X(2009)16-0253-02

中國(guó)立法指導(dǎo)原則之一——法制統(tǒng)一原則要求立法機(jī)關(guān)所創(chuàng)設(shè)的法律內(nèi)部和諧統(tǒng)一，做到整個(gè)法律體系內(nèi)各項(xiàng)法律法規(guī)之間相互銜接、相互協(xié)調(diào)，各個(gè)部門(mén)法之間相互補(bǔ)充和相互配合，但又要防止重復(fù)，避免不同法律規(guī)范之間或同一類(lèi)法律規(guī)范之間的矛盾?？v觀中國(guó)各部門(mén)法，因?yàn)樗乇Ｗo(hù)的社會(huì)關(guān)系不同，大多帶有某個(gè)領(lǐng)域的“專(zhuān)用性”，以致出現(xiàn)各部門(mén)法之間的銜接不夠，比如濫用職權(quán)在行政訴訟法和刑法中都有規(guī)定，但二者在界定和表現(xiàn)形式、司法審查標(biāo)準(zhǔn)等方面不盡相同，給普通百姓以困惑，從法律的統(tǒng)一性來(lái)看，也給了法律執(zhí)行者一個(gè)難題。如何使濫用職權(quán)行為在行政法領(lǐng)域和刑法領(lǐng)域能夠統(tǒng)一、協(xié)調(diào)起來(lái)?這是理論界和司法實(shí)務(wù)界都應(yīng)當(dāng)關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。

一、濫用職權(quán)司法審查之缺陷

中國(guó)學(xué)術(shù)界根據(jù)中國(guó)行政訴訟法第54條的規(guī)定，對(duì)司法審查標(biāo)準(zhǔn)形成不同的分類(lèi)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟法第54條的規(guī)定可歸結(jié)為合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)兩方面，其中合法性標(biāo)準(zhǔn)主要有五個(gè)方面：(1)主要證據(jù)是否確鑿、充分；(2)適用法律、法規(guī)是否正確；(3)是否符合法定程序；(4)是否超越職權(quán)；(5)是否不履行、拖延履行法定職責(zé)。合理性標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：1)是否濫用職權(quán)；2)行政處罰是否顯示公正。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)只有合法性標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有合理性標(biāo)準(zhǔn)，濫用職權(quán)與顯失公正都屬于合法性標(biāo)準(zhǔn)的范疇Ⅲ。雖然行政訴訟法第54條可以看做是對(duì)行政行為司法審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，但對(duì)濫用職權(quán)如何具體審查仍然沒(méi)有明確，而且目前的司法審查標(biāo)準(zhǔn)也有其固有的缺陷：I)司法審查標(biāo)準(zhǔn)缺乏靈活性。中國(guó)司法審查目前采用的是對(duì)事實(shí)問(wèn)題和法律適用問(wèn)題嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，這樣的標(biāo)準(zhǔn)一方面混淆了行政權(quán)與司法權(quán)的本質(zhì)區(qū)別，法院通常要以自己對(duì)事實(shí)的判斷來(lái)衡量行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的判斷；另一方面也不利于發(fā)揮法院和行政機(jī)關(guān)各自的優(yōu)勢(shì)。由于一些行政事務(wù)具有專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的特點(diǎn)，決定了在很多時(shí)候法院對(duì)事實(shí)的認(rèn)辨能力可能并不比行政機(jī)關(guān)高明，此時(shí)確立靈活多變的審查標(biāo)準(zhǔn)有其必要。針對(duì)某些專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的行政行為，人民法院只對(duì)行政程序和法律適用問(wèn)題進(jìn)行審查，而對(duì)事實(shí)問(wèn)題的認(rèn)定，由具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)知識(shí)的人員去判斷更為妥當(dāng)。2)重視合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，淡化或忽視合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橹袊?guó)行政訴訟法第5條確立了人民法院對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，這種規(guī)定很容易造成一種誤解，認(rèn)為法院只能進(jìn)行合法性審查，不能進(jìn)行合理性審查。雖然有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟法第54條中“濫用職權(quán)”、“顯失公正”屬于合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，但由于對(duì)什么是“濫用職權(quán)”、“顯失公正”缺乏明確的界定，過(guò)于抽象和籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，因此經(jīng)常被束之高閣，使得合理性審查標(biāo)準(zhǔn)成為“口號(hào)式”標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中以合理陛標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)而撤銷(xiāo)行政行為的鮮有前例。由于行政濫用職權(quán)沒(méi)有明確的法律條文解釋?zhuān)詫?duì)行政濫用職權(quán)的認(rèn)定，是實(shí)踐中較難把握的一個(gè)問(wèn)題。

在刑法層面，刑法條文也沒(méi)有對(duì)濫用職權(quán)行為作出進(jìn)一步的明確，同樣給實(shí)務(wù)界留下了一個(gè)審查難題。人民法院要正確作出裁判，必須首先審查確定行為人的行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)，而后進(jìn)一步審查該行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)罪。在刑法學(xué)理上大多數(shù)意見(jiàn)都將超越職權(quán)劃歸濫用職權(quán)范疇，筆者以為，這種劃分有其缺陷：(1)與行政濫用職權(quán)不統(tǒng)一。從法制統(tǒng)一的要求看，濫用職權(quán)與超越職權(quán)不宜時(shí)分時(shí)合，同為濫用職權(quán)一語(yǔ)，不能截然劃分為行政法意義上的濫用職權(quán)與刑法意義上的濫用職權(quán)，雖然違法與犯罪之間有量和質(zhì)的區(qū)別，卻沒(méi)有不可逾越的鴻溝，行政濫用職權(quán)的社會(huì)危害性只要達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，即致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失時(shí)，就可以以濫用職權(quán)罪定罪處罰，而不必對(duì)濫用職權(quán)作不同的解釋?zhuān)砸晠^(qū)別。(2)從法律特征看，濫用職權(quán)與超越職權(quán)之間界限分明。雖然濫用職權(quán)與超越職權(quán)都有不正確行使權(quán)力的成分在內(nèi)，但二者界限很明顯，濫用職權(quán)以行為人有資格行使該權(quán)力為前提，而超越職權(quán)以行為人沒(méi)有資格行使權(quán)力卻超越了職權(quán)作出行為為前提。由于濫用職權(quán)是在職務(wù)范圍內(nèi)行使權(quán)力，因而在形式上一般看起來(lái)是“合法”的，超越職權(quán)則是超越其職務(wù)范圍行使權(quán)力，因在形式上就是違法的。換句話(huà)說(shuō)，濫用職權(quán)屬于隱性違法，超越職權(quán)屬于顯性違法。因此，筆者以為，還是將濫用職權(quán)與超越職權(quán)分開(kāi)定罪處罰為宜，否則容易導(dǎo)致邏輯上的混亂，破壞社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。

二、行政濫用職權(quán)與刑法上濫用職權(quán)罪的銜接

行政法上濫用職權(quán)與刑法上濫用職權(quán)罪在界定、表現(xiàn)形式和司法審查標(biāo)準(zhǔn)等方面都有很大的差異，導(dǎo)致司法實(shí)踐中在不同法域?qū)E用職權(quán)的認(rèn)定不同，造成實(shí)務(wù)界的困惑。對(duì)普通公眾而言，對(duì)同一事實(shí)行為，不同法律規(guī)范認(rèn)定不同，表述不一，也容易造成他們對(duì)法律權(quán)威的懷疑。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將行政法上的濫用職權(quán)與刑法上的濫用職權(quán)罪銜接起來(lái)，消彌實(shí)務(wù)界與理論界對(duì)此的困惑，樹(shù)立法律規(guī)范對(duì)對(duì)公眾的權(quán)威。

1．統(tǒng)一濫用職權(quán)的界定

從行政法學(xué)理上和行政訴訟法第54條規(guī)定的內(nèi)容看，行政濫用職權(quán)不包括超越職權(quán)，濫用職權(quán)與超越職權(quán)是并列關(guān)系。但在刑法學(xué)理上，濫用職權(quán)包含超越職權(quán)，二者是包含與被包含的關(guān)系。從這方面看來(lái)，行政濫用職權(quán)與濫用職權(quán)罪很難銜接起來(lái)，二者界定的不統(tǒng)一就可能導(dǎo)致在行政法上被認(rèn)定為行政越權(quán)的行為，在刑法上卻以濫用職權(quán)罪追究責(zé)任，讓普通公眾很難理解。從中國(guó)的立法發(fā)展歷程來(lái)看，濫用職權(quán)與超越職權(quán)分別表示兩種不同的行為；從法律特征看，二者之間界限分明。濫用職權(quán)是在權(quán)限范圍內(nèi)不正確履行職責(zé)，而超越職權(quán)則是超越了權(quán)限范圍不正確履行職責(zé)；從法制統(tǒng)一原則看，完全沒(méi)有必要對(duì)濫用職權(quán)在行政法和刑法上作不同的劃分，只要行政濫用職權(quán)行為的社會(huì)危害性達(dá)到嚴(yán)重的程度，即致使公共、國(guó)家和人民利益遭受重大損失時(shí)，就可以以濫用職權(quán)罪追究刑事責(zé)任。筆者愚見(jiàn)，為使行政濫用職權(quán)與刑法上濫用職權(quán)銜接起來(lái)，應(yīng)當(dāng)將刑法上濫用職權(quán)罪的界定適當(dāng)修改，將超越職權(quán)行為單獨(dú)定罪處罰。

2統(tǒng)一濫用職權(quán)的表現(xiàn)形式

由于行政法和刑法上均未對(duì)濫用職權(quán)作出具體的界定，也未列舉其表現(xiàn)形式，在學(xué)理上對(duì)濫用職權(quán)表現(xiàn)形式的列舉不盡統(tǒng)一，而且客觀上要對(duì)濫用職權(quán)的表現(xiàn)形式列舉窮盡絕非易事。筆者陋見(jiàn)，濫用職權(quán)行為不外乎表現(xiàn)在程序、事實(shí)的認(rèn)定上和行政行為的結(jié)果上。因此，濫用職權(quán)表現(xiàn)形式可歸納為以下幾類(lèi)：(1)違背法定目的、立法精神；(2)考慮不當(dāng)。包括考慮了不應(yīng)考慮的因素和未考慮應(yīng)考慮的因素；(3)程序嚴(yán)重失當(dāng)。包括故意不正當(dāng)?shù)倪t延或不作為，不正當(dāng)?shù)牟襟E、方式、方法；(4)違反同一性，反復(fù)無(wú)常；(5)結(jié)果顯失公正，違背一般的社會(huì)常理。(6)其他濫用職權(quán)的行為。

只要有上述行為表現(xiàn)的，在行政法上和刑法上都可以認(rèn)定為濫用職權(quán)。

3．完善濫用職權(quán)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)濫用職權(quán)的司法審查目前沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在很多時(shí)候是法官運(yùn)用司法自由裁量權(quán)去審查行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)?，F(xiàn)階段，實(shí)務(wù)界對(duì)行政濫用職權(quán)和濫用職權(quán)罪的司法審查標(biāo)準(zhǔn)各異，方法各不相同。由于濫用職權(quán)行為的靈活多變性，加上目前的審查標(biāo)準(zhǔn)有其固有的缺陷，在堅(jiān)持以合法性審查為前提，以合理性審查為輔助，兼取長(zhǎng)期以來(lái)司法審查中形成的一些經(jīng)驗(yàn)法則以外，中國(guó)目前現(xiàn)行的審查標(biāo)準(zhǔn)仍然需要進(jìn)一步完善。筆者以為，首先，應(yīng)當(dāng)確立靈活多樣的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)不同濫用職權(quán)行為的需要。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院對(duì)具體行政行為的事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行審查，而一些專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的行為，法院并沒(méi)有能力用自己的判斷去代替行政機(jī)關(guān)的判斷，在這種情況下，法院只能審查行政機(jī)關(guān)的判斷是否合理、公平。所以，筆者建議對(duì)部分專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的行政行為，法院只對(duì)行政程序和法律適用問(wèn)題進(jìn)行審查，對(duì)事實(shí)問(wèn)題就審查行政機(jī)關(guān)的判斷是否合理、公平。其次，應(yīng)當(dāng)確立正當(dāng)程序的審查標(biāo)準(zhǔn)，以彌補(bǔ)只審查法定程序的不足。長(zhǎng)期以來(lái)，司法審查時(shí)只對(duì)行政機(jī)關(guān)有無(wú)按法定程序行事進(jìn)行審查，而對(duì)非法定程序不進(jìn)行審查。事實(shí)上，法律規(guī)定的程序只是行政機(jī)關(guān)必須履行的最基本的程序，除此之外的一些程序，也需要通過(guò)司法審查加以約束、監(jiān)督，以維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。