河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查與思考

摘要 合理的土地制度設(shè)計(jì)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義。我們要加強(qiáng)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度建設(shè)，引導(dǎo)、完善、規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村土地；法律制度

[中圖分類號(hào)]F301.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1007-1962(2009)22-0063-02

河北省是農(nóng)業(yè)大省。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村人口流動(dòng)性的加強(qiáng)。原有家庭土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊端逐步暴露出來。尤其是近年來中央相繼出臺(tái)了減免農(nóng)業(yè)稅及對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直補(bǔ)的優(yōu)惠政策，以前一些棄耕和不要地的農(nóng)民重新要地耕種，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛更加頻發(fā)。因此，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行系統(tǒng)研究，對(duì)于農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和方式

由于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)總體水平不高，因而河北省土地流轉(zhuǎn)規(guī)模低于全國(guó)平均水平。調(diào)查顯示，在已發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)面積中，農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)占68.1％，鄉(xiāng)村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)的占31.9％。從土地權(quán)屬變化關(guān)系看，土地流轉(zhuǎn)形式主要有：

1 農(nóng)戶自行轉(zhuǎn)包。主要指農(nóng)戶將其承包的部分或全部土地(含附著物)轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶、單位或個(gè)人，其特點(diǎn)是原土地承包關(guān)系不變，接包方向轉(zhuǎn)包方交付一定轉(zhuǎn)包金或承擔(dān)雙方協(xié)商的義務(wù)。

2 自愿互換。主要指農(nóng)戶根據(jù)生產(chǎn)的需要，將承包的部分或全部土地進(jìn)行調(diào)換，互換雙方均取得對(duì)方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，喪失原承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，互換后，雙方要與發(fā)包方變更承包合同。

3 返租倒包。即在不改變農(nóng)戶土地承包權(quán)的前提下，按照“自愿互利”原則，由單位或個(gè)人合伙連片承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)租的土地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，建設(shè)規(guī)?；纳a(chǎn)基地，使土地由一家一戶的分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)化為集約化經(jīng)營(yíng)。

4 委托代耕。即委托第三方代為耕種自己的承包地，但權(quán)利、義務(wù)并沒有相應(yīng)轉(zhuǎn)移，只是以不同方式付給對(duì)方一定的租金或其他報(bào)酬或安排別的勞動(dòng)力暫時(shí)代為耕種。

5 入股合作。入股是指農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿將土地承包的經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者專業(yè)合作社。

6 承包權(quán)轉(zhuǎn)讓。就是承包方將全部或者部分承包土地及其相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移給第三方。由第三方同發(fā)包方重新確立并履行有關(guān)承包的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，原承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系即行終止。

二、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素

1 認(rèn)識(shí)不到位。目前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部思想不夠解放，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，特別是對(duì)農(nóng)民市民化、鄉(xiāng)村社區(qū)化認(rèn)識(shí)不夠，缺乏有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織、指導(dǎo)和管理手段。部分農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)也認(rèn)識(shí)不足，觀念落后，致使土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作顯得比較困難和被動(dòng)。

2 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)仍居主流，土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)中存在著嚴(yán)重的隨意性，有86％的農(nóng)戶在轉(zhuǎn)出土地時(shí)沒有簽訂書面合同。這種不規(guī)范的狀態(tài)，容易引發(fā)農(nóng)戶之間的土地糾紛。

3 土地流轉(zhuǎn)存在短期行為。農(nóng)地使用期限的長(zhǎng)短直接影響到土地的流轉(zhuǎn)，我國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期以來形成的小農(nóng)意識(shí)，對(duì)土地的依附性強(qiáng)，農(nóng)民惜地心理較為嚴(yán)重。目前，全省土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)階段，許多土地流轉(zhuǎn)都沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系。由于土地收益及自己未來具有不確定性，大部分人傾向于土地的短期流轉(zhuǎn)，所以，他們也不肯對(duì)土地做較大的投入。

4 強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循農(nóng)戶自愿的原則。但是有些地方卻違背農(nóng)民意愿，以行政方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，隨意改變農(nóng)戶與土地的承包關(guān)系；有些地方借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)期低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些行為勢(shì)必?fù)p害農(nóng)民的切身利益。

5 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善。土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為，需要建立相應(yīng)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和中介服務(wù)組織，為土地流轉(zhuǎn)提供各方面的有效服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，直接影響土地的流轉(zhuǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河北省一些地區(qū)，因土地流轉(zhuǎn)和租賃市場(chǎng)發(fā)育不健全，中介組織匱乏，致使土地流轉(zhuǎn)的供求信息不能及時(shí)有效溝通。由于尚未建立土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度和土地投資補(bǔ)償制度，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的確定沒有可操作的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)毀約、競(jìng)相壓低租金等諸多糾紛。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)對(duì)策和建議

1 建立和完善土地流轉(zhuǎn)制度。依據(jù)我國(guó)土地方面的法律法規(guī)，結(jié)合河北省的實(shí)際情況，應(yīng)盡快制定出臺(tái)河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)條例等相關(guān)的政策法規(guī)，重點(diǎn)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)；建立合理的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償制度，在確保農(nóng)民利益的前提下，合理公正地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同管理制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)合同的審核、管理和監(jiān)督。對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛依法進(jìn)行調(diào)解、仲裁。應(yīng)以強(qiáng)有力的政策法規(guī)來引導(dǎo)農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，保證土地流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行。

2 各級(jí)干部要充分認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)工作的重要性。當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的勢(shì)頭越來越好，這也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的出路和方向。但是要進(jìn)一步搞好農(nóng)業(yè)新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整，各級(jí)干部，特別是鎮(zhèn)、村兩級(jí)干部，必須提高認(rèn)識(shí)并在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中正確引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)觀念，增強(qiáng)農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性主動(dòng)性，妥善解決農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系，對(duì)農(nóng)村中業(yè)已形成的土地自發(fā)流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行規(guī)范并完善管理機(jī)制，引導(dǎo)其步入健康合法的市場(chǎng)交易軌道。

3 土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。要引導(dǎo)農(nóng)民依法、自愿參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，嚴(yán)禁侵犯承包農(nóng)民權(quán)益事件的發(fā)生。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)由農(nóng)戶自主決定，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或阻礙農(nóng)民參加流轉(zhuǎn)，不能靠行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。其次，農(nóng)村土地的承包戶有權(quán)從土地流轉(zhuǎn)中獲得合法收益，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳；再次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須依法有序進(jìn)行，在承包期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無權(quán)單方解除土地承包合同，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不得隨意改變土地承包關(guān)系，不準(zhǔn)借土地流轉(zhuǎn)改變土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)用途；已形成穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系的應(yīng)當(dāng)簽訂流轉(zhuǎn)合同，以規(guī)范和保障流轉(zhuǎn)關(guān)系，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入規(guī)范化運(yùn)行軌道。

4 規(guī)范農(nóng)用地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持規(guī)范的操作程序，首先，土地承包者有轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，自己與農(nóng)戶協(xié)商并向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出流轉(zhuǎn)申請(qǐng)。征得同意并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門審批后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，以規(guī)范農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為。其次，土地流轉(zhuǎn)雙方需在平等互利的基礎(chǔ)上簽訂書面土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，以明確各自權(quán)利和義務(wù)。鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織作為原土地發(fā)包方有權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的具體內(nèi)容進(jìn)行審查、監(jiān)督，防止集體土地權(quán)益的流失。同時(shí)，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同還應(yīng)依法向政府主管部門申請(qǐng)產(chǎn)權(quán)變更登記，需要公證的，可到政府公證部門辦理公證手續(xù)，做好合同的備案和管理，以利于保護(hù)合同雙方當(dāng)事人的合法利益。

5 進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。應(yīng)積極培育土地流轉(zhuǎn)中介組織，建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和信息、咨詢、評(píng)估等服務(wù)系統(tǒng)，收集、發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，擬定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，協(xié)調(diào)土地資源的配置，協(xié)助辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，條件成熟的地方可組建土地信托服務(wù)中心、土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等，為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，為農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)搭建平臺(tái)。在征得農(nóng)民同意的前提下，把農(nóng)民不愿耕種的土地集中起來，有償交給中心或公司經(jīng)營(yíng)，對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范化公司運(yùn)作。