我國公共部門實行績效管理存在的問題與對策分析

摘要 當(dāng)前我國公共部門實行績效管理存在的問題主要是：績效計劃的制定不力；公共部門的產(chǎn)出難以量化，成本缺乏可比性；公共部門績效管理的價值取向存在偏差；偏重于績效考核，而忽視了績效管理的其他流程，尤其是績效反饋的環(huán)節(jié)。改進我國公共部門績效管理，既要建立制度基礎(chǔ)，注重填補法律空白，加強實踐與理論研究的結(jié)合，又要重視管理技術(shù)的完善。

關(guān)鍵詞 公共部門；績效管理；績效評估

[中圖分類號]D630.1

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1007-1962(2009)22-0018-03

黨的十七大明確提出我國行政管理體制改革的目標(biāo)是建立“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。建立和完善績效管理和評估機制是其重要環(huán)節(jié)。本文擬從我國公共部門績效管理存在的問題著手，并在借鑒西方國家實踐的基礎(chǔ)上，提出解決問題的對策。

一、我國公共部門績效管理中存在的問題

(一)績效計劃制定不力。

績效計劃是確定組織對其成員的績效期望并得到內(nèi)部成員認(rèn)可的過程。績效計劃的制定是一個自下而上的目標(biāo)確定過程，通過這一過程將個人目標(biāo)、部門或團隊目標(biāo)結(jié)合起來。計劃的制定過程也是人員參與管理、明確自己職責(zé)任務(wù)的過程。

公共部門在年初往往能夠制定年度工作目標(biāo)和計劃。以利于本年度工作的開展。但是公共部門在制定任務(wù)指標(biāo)時往往忽視公務(wù)員的參與，一些公共部門每年都有任務(wù)指標(biāo)，而且這些指標(biāo)都是上面以行政命令直接下達的，上級主管單位很少征求下級部門的意見，然后部門負(fù)責(zé)人將這些指標(biāo)分解到公務(wù)員個人。上級主管單位對工作任務(wù)的理解與客觀實際存在一定的差異，致使任務(wù)在執(zhí)行時多少出現(xiàn)抵觸或消極態(tài)度，導(dǎo)致工作熱情不高，影響工作績效，更談不到如何利用激勵手段使其超額完成目標(biāo)了。

(二)公共部門的產(chǎn)出難以量化，成本缺乏可比性。

績效管理的一個重要前提是必須將所有績效都以量化的方式呈現(xiàn)，再據(jù)此進行績效管理。這一做法在私人部門基本不構(gòu)成問題，因為私人部門的服務(wù)是可以出售的。然而，公共部門的績效卻難以量化，因為行政組織是一種特殊的公共權(quán)力組織，所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品或服務(wù)具有“非商品性”，它們進入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產(chǎn)成本的貨幣價格，因而對其數(shù)量進行正確測量在技術(shù)上還存在著一定的難度。此外，由于公共部門缺乏提供同樣服務(wù)的競爭單位，因此也就無法取得可比較的成本與收益數(shù)據(jù)。

(三)公共部門績效管理的價值取向存在偏差。

績效管理以實現(xiàn)一定的績效目標(biāo)為基本要求，新公共管理運動認(rèn)為公共部門的目標(biāo)是3E，分別是Economy(經(jīng)濟)、Efficiency(效率)和Effectiveness(效益)。而其后的公共管理學(xué)派認(rèn)為對于公共部門而言，同營利性的企業(yè)一樣僅追求經(jīng)濟學(xué)意義上的目標(biāo)是遠不能滿足公眾的需求的，并增加Equality(平等)作為公共部門所應(yīng)當(dāng)追求的價值，即4E目標(biāo)。公共部門在運用績效管理的過程中的難點之一就是如何確定目標(biāo)。對于公共部門來說，同時存在多個需要滿足而又可能相互矛盾的價值訴求。

在我國，公共部門績效管理中最為突出的一對價值取向就是——增長與公平，這對變量就是同時需要滿足且又相互存在矛盾的價值取向。根據(jù)公共部門管理和服務(wù)的本質(zhì)設(shè)定反映和維護公共部門公共性的標(biāo)準(zhǔn)，公共部門既要追求經(jīng)濟意義的目標(biāo)，更要顧全公眾的利益和社會的公平，這已經(jīng)成為共識。然而，在現(xiàn)實中，許多地方政府在目標(biāo)價值取向上只重視經(jīng)濟增長，片面地將經(jīng)濟業(yè)績等同于政績，忽視社會的全面發(fā)展，忽視自然和人的長遠發(fā)展和利益，甚至導(dǎo)致政府職能的扭曲和變形，不利于解決教育、文化、社會公平、社會保障等其他各方面的問題。在追求效率優(yōu)先、經(jīng)濟增長優(yōu)先的價值取向的驅(qū)動下，盲目上項目、搞投資，造成大量低水平的重復(fù)建設(shè)，忽視資源、環(huán)境的可承載能力，大搞“形象工程”、“政績工程”，造成國家財產(chǎn)、物資的巨大浪費，甚至不惜以犧牲下一代或幾代人的利益為代價，給社會的可持續(xù)發(fā)展帶來危害。

(四)偏重于績效考核，而忽視了績效管理的其他流程，尤其是績效反饋的環(huán)節(jié)。

績效管理不等同于績效考核，績效計劃提供了明確的績效期望，績效實施環(huán)節(jié)通過不斷的溝通來保證績效管理的順利進行，績效管理的根本目的是提高員工績效和達成組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須要進行績效反饋和績效改進使員工了解自己的工作情況、發(fā)掘自身的潛力，績效結(jié)果也要通過獎勵和懲罰加以應(yīng)用，激勵工作的積極性，調(diào)整組織的人力資源配置。所以，僅僅關(guān)注績效考核遠遠不足以發(fā)揮績效管理的作用。但在中國公共部門中，績效管理被片面地理解為績效考核。止步于考核是否達到了預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)，沒有績效反饋的環(huán)節(jié)。實際上，許多地方政府都開展了市民評議等測定公民滿意度的績效評估，但對評估結(jié)果的反饋卻較少。上級行政部門和行政領(lǐng)導(dǎo)極少會根據(jù)結(jié)果與被評估對象進行溝通，缺少對卓越完成績效目標(biāo)或未能達到績效目標(biāo)的原因進行分析的過程，下級單位和職員都不清楚自己的考核結(jié)果，自然不知道是否需要改進以及如何改進?？冃Х答伃h(huán)節(jié)的缺失也包括其與獎懲制度相脫離，卓越完成績效目標(biāo)的沒有相應(yīng)的獎勵，未能達到績效目標(biāo)的也不會因此受到影響，績效管理喪失了最基本的管理作用，成為公共部門管理創(chuàng)新中的“花瓶”，更大意義上成為形式主義的存在。缺少績效反饋的績效管理是不完整的績效管理，公共部門績效管理也會因此而陷入循環(huán)的怪圈，即績效低——實施績效考核——績效仍然低——再實施績效考核，變成一個循環(huán)往復(fù)的過程而非績效管理旨在實現(xiàn)的不斷上升的過程。

二、完善我國公共部門績效管理的對策

(一)確立公共部門績效管理的目標(biāo)取向。

就公共部門而言，其績效管理的持續(xù)的、長久的目標(biāo)取向是“3E+2”。這里的“3E”分別是Economy(經(jīng)濟)、Efii，ciency(效率)和Effectiveness(效益)。“2”指的是還需要加上公平性和回應(yīng)性。這表明，一方面，政府部門在向全社會提供公共物品和公共服務(wù)時要追求經(jīng)濟、效率和效益，這一點與營利性企業(yè)的績效目標(biāo)并無多大差別。另一方面，政府不是企業(yè)，政府的績效管理也不是企業(yè)的績效管理。在滿足3E的同時作為政府部門還需要將提供公共物品和公共服務(wù)的公平性與回應(yīng)性作為基本前提。在公共部門績效管理的目標(biāo)取向中還應(yīng)當(dāng)包括階段性的具體的目標(biāo)。因為政府在不同時期會為了特定的發(fā)展戰(zhàn)略和社會治理任務(wù)而提供特殊質(zhì)量的公共物品和公共服務(wù)。如果沒有或忽視公共部門績效管理中具體歷史階段上的具體目標(biāo)，這種績效管理就會出現(xiàn)下列兩種不能令人滿意的狀態(tài)：或者停留在抽象的理論上，可說的多能真正去做的少；或者盲目地從國外“拿來”，從而失去本土化和時代感。正因為如此，在中國社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌和制度建設(shè)發(fā)展到目前這一特殊的歷史時期或特殊的歷史機遇期時，在公共部門中推行和開展績效管理就必須考慮將“3E+2\"作為持續(xù)、長久的目標(biāo)。在當(dāng)前特別要強調(diào)公共部門在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上的公平性和適合公眾需求的回應(yīng)性。同時，要把績效管理與當(dāng)前執(zhí)政黨和政府提出的帶有全局性的發(fā)展戰(zhàn)略和特殊治理任務(wù)有機結(jié)合起來，將提供公共物品和公共服務(wù)的經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性、回應(yīng)性一步一步地落實到構(gòu)建和諧社會與節(jié)約型社會上來。每個層次的政府部門都必須圍繞建設(shè)和諧社會和節(jié)約型社會來確定績效戰(zhàn)略、制定績效計劃、實施績效型領(lǐng)導(dǎo)、進行績效考評、開展基于績效的培訓(xùn)與激勵。

(二)評估主體多元化，采用360°多元主體評估的機制。

評估主體的多元結(jié)構(gòu)是保證績效評估信度的基本原則，每個評估主體都有其特定的評估角度，綜合大多數(shù)的評估主體評估的結(jié)果。才能全面地客觀地評定被評估對象。公共部門作為社會公共責(zé)任的承擔(dān)者，決定了其績效評估不只是政府內(nèi)部組織評估，而且還要接受社會的評估，因而，可以引入企業(yè)績效管理中使用的360°全方位評估技術(shù)。一般而言，評估主體應(yīng)包括被評估對象本身、直接行政領(lǐng)導(dǎo)、同級行政機關(guān)、下級行政部門、公民和獨立的社會評估組織，并要根據(jù)被評估對象的性質(zhì)確定對各個評價主體的權(quán)重。

(三)有必要將政府績效評估與公務(wù)員個人績效考核相聯(lián)系。

政府績效評估的結(jié)果不僅要向下級部門和職員反饋，而且可以將評估的結(jié)果作為公務(wù)員年度考核的一個組成部分。如果所在的部門在評估中的得分較低，那么公務(wù)員個人的考核結(jié)果也會受到影響；反之亦然。公務(wù)員若想在考核中得到較高的分?jǐn)?shù)和評價，必然會竭力提高政府的績效評價，而因為政府績效評估的主體主要是公民，所以，提高政府績效評估的結(jié)果就等同于向公民提供最好的服務(wù)。對于公務(wù)員個人而言，就是使得公眾滿意度與其自身的績效考核結(jié)果緊密聯(lián)系，激發(fā)公務(wù)員為公眾服務(wù)的積極性。如此，政府的績效管理與公務(wù)員個人的績效考核相聯(lián)系。政府的績效目標(biāo)與公務(wù)員的個人目標(biāo)得以統(tǒng)一，就能夠有效地改進政府的績效。

(四)深化改革，完善配套制度。

一是在難以削減歷史遺留下的龐大編制的現(xiàn)實下?？煽紤]將預(yù)算與編制脫鉤，改增量預(yù)算為零基預(yù)算，增加預(yù)算的細化和透明度。二是建立節(jié)余預(yù)算的留存和分享制度，節(jié)余預(yù)算的一部分可以作為職工資金發(fā)放，另一部分也不回收，而由預(yù)算單位留存并作為有自主權(quán)的公共支出。這樣就使公共管理部門和人員的績效努力與其自身利益聯(lián)系起來，將謀取超額預(yù)算和盡可能花光預(yù)算的動機轉(zhuǎn)化為節(jié)約的動機。三是繼續(xù)完善社會保障制度，尤其是要將公務(wù)員的養(yǎng)老保險、失業(yè)保障和醫(yī)療保險與其他行業(yè)保險統(tǒng)一起來，實現(xiàn)相互之間可對接和可轉(zhuǎn)換。四是建立公共信息管理制度，對公共信息的采集、處理、發(fā)布規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，建立嚴(yán)格的責(zé)任制度，努力實現(xiàn)公眾獲得公共信息的全面、及時和準(zhǔn)確。五是修改相關(guān)的阻礙公眾知情權(quán)行使的法律、法規(guī)。當(dāng)前亟待修改的就是檔案法和保密法及其配套的法規(guī)和規(guī)章。