應(yīng)考慮制定農(nóng)民工市民化行動(dòng)綱要

[摘要]從理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)狀態(tài)以及國(guó)家的意愿和能力等角度來(lái)看，當(dāng)前制定農(nóng)民工市民化行動(dòng)綱要的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟，這一綱要的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面而且具有可行性。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；市民化；行動(dòng)綱要

[中圖分類(lèi)號(hào)]F241.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)16-0028-02

一

自1984年首次出現(xiàn)“農(nóng)民工”一詞以來(lái)，經(jīng)過(guò)25年的發(fā)展，農(nóng)民工已經(jīng)成為改革開(kāi)放以來(lái)最大的新生社會(huì)群體。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，截至2008年12月31日，全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)已經(jīng)達(dá)到22542萬(wàn)人。如何幫助這一龐大而特殊的人群逐步實(shí)現(xiàn)市民化是國(guó)家面臨的一個(gè)重大課題。 從宏觀角度來(lái)講，當(dāng)前國(guó)家制定農(nóng)民市民化行動(dòng)綱要的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟。主要理由有以下幾點(diǎn)。

在理論基礎(chǔ)上。農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化是必然選擇。一方面，經(jīng)典作家和中國(guó)的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都認(rèn)定小農(nóng)制度必然會(huì)消亡。150多年前，馬克思和恩格斯就提出了“小農(nóng)制趨于衰亡”的著名論斷；針對(duì)修正主義者的小農(nóng)有發(fā)展空間的觀點(diǎn)，列寧在20世紀(jì)初葉曾激烈地予以反駁，他認(rèn)為一家一戶式的小農(nóng)制必然會(huì)退出歷史舞臺(tái)。在中國(guó)革命和建設(shè)過(guò)程中，毛澤東等人曾試行過(guò)土地的小農(nóng)私有化，但到20世紀(jì)50年代中期人民公社化以后，國(guó)家強(qiáng)調(diào)的是土地的集中化和農(nóng)民的集體化，小農(nóng)制實(shí)際上已經(jīng)被放棄。改革開(kāi)放以后，鄧小平提出著名的二次飛躍論，第一個(gè)飛躍是“廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”，這已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)；第二個(gè)飛躍是“發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”，這是農(nóng)村改革的目標(biāo)，而第二個(gè)飛躍的結(jié)果必然是土地的相對(duì)集中和農(nóng)民數(shù)量的日益減少?？梢哉f(shuō)，改革以來(lái)涌現(xiàn)的2.25億農(nóng)民工是從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)自然溢出的剩余勞動(dòng)力，因此這些勞動(dòng)力再回到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的可能性已經(jīng)不大，他們只有逐步市民化這種選擇。另一方面，從實(shí)現(xiàn)公平正義和社會(huì)和諧的角度來(lái)講，農(nóng)民外出務(wù)工，為城市創(chuàng)造了財(cái)富，為農(nóng)村增加了收入，為城鄉(xiāng)發(fā)展注入了活力；但直到目前，農(nóng)民工工資待遇和勞動(dòng)環(huán)境存在的問(wèn)題依然嚴(yán)重，在培訓(xùn)就業(yè)、子女上學(xué)、生活居住、公共衛(wèi)生等方面的權(quán)益得不到有效保障，進(jìn)城農(nóng)民工很難成為在城鎮(zhèn)中安居樂(lè)業(yè)的市民。因此，為了實(shí)現(xiàn)理論層面的公平正義，必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，使為城市發(fā)展作出貢獻(xiàn)的農(nóng)民工，也能共享城市發(fā)展的成果。

在現(xiàn)實(shí)狀態(tài)上，大部分農(nóng)民工已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了半市民化。目前我國(guó)2.25億農(nóng)民工中有1.3億長(zhǎng)期離開(kāi)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出務(wù)工，他們外出的直接目標(biāo)是改善經(jīng)濟(jì)生活，但正如列寧所言，外出務(wù)工“把居民從偏僻的、落后的、被歷史遺忘的窮鄉(xiāng)僻壤拉出來(lái)，卷入現(xiàn)代社會(huì)的漩渦中，它提高居民的文化程度及覺(jué)悟，使它們養(yǎng)成文明的習(xí)慣和需要。”可以說(shuō)，農(nóng)民長(zhǎng)期外出務(wù)工加速了農(nóng)民工現(xiàn)代市民意識(shí)的形成，而且從生活方式、社會(huì)交往，或者經(jīng)濟(jì)生活角度來(lái)講，他們都已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，但他們的身份依然是農(nóng)民。在新生代農(nóng)民工的數(shù)量占主導(dǎo)地位的今天，處于這種半市民化狀態(tài)的農(nóng)民工是農(nóng)民工中的大多數(shù)。這種半市民化狀態(tài)為加快農(nóng)民工的市民化進(jìn)程奠定了一定的基礎(chǔ)。

在實(shí)力和動(dòng)力方面，國(guó)家已經(jīng)具備了全面行動(dòng)的可能性。在實(shí)力方面，1978年國(guó)家的財(cái)政收入僅為1132.26億元，2000年國(guó)家的財(cái)政收入為13395.23億元，2005年達(dá)到31649.29億元，2008年全國(guó)財(cái)政收入61316.9億元，這還沒(méi)有將地方預(yù)算外收入近2萬(wàn)億計(jì)算在內(nèi)。另外，針對(duì)農(nóng)民工國(guó)家和各地已經(jīng)在工傷、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度方面進(jìn)行了建設(shè)；除了一些特殊城市如北京、上海外，全國(guó)大部分城市已經(jīng)為迎接農(nóng)民市民化做好了準(zhǔn)備，如全國(guó)十幾個(gè)省份已經(jīng)取消城鄉(xiāng)戶籍的區(qū)別，全國(guó)中小城鎮(zhèn)的戶籍全面放開(kāi)，大部分大中城市戶籍相對(duì)放開(kāi)；等等。財(cái)力的迅速增長(zhǎng)和各項(xiàng)制度的相繼建立為整體推進(jìn)農(nóng)民市民化提供了堅(jiān)實(shí)的保證。在動(dòng)力方面，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，在外貿(mào)和投資的拉動(dòng)力都已見(jiàn)頂?shù)谋尘跋?，必須改變?jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ慈箛?guó)內(nèi)消費(fèi)成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力。理論和歷史都表明，市民的消費(fèi)力遠(yuǎn)大于農(nóng)民，因此加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化是保證國(guó)內(nèi)消費(fèi)快速增長(zhǎng)的重要措施。

二

考慮到以上因素，國(guó)家應(yīng)在宏觀上進(jìn)行調(diào)控，著手制定農(nóng)民市民化行動(dòng)綱要。這一行動(dòng)綱要的基本內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括：

協(xié)調(diào)指導(dǎo)思想。行動(dòng)綱要首先要在農(nóng)民工市民化的指導(dǎo)思想上加以清晰界定。在堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的旗幟下，必須理清當(dāng)前所提的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)之間的關(guān)系，理清城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化與市民化三者在內(nèi)涵上的聯(lián)系和區(qū)別。其中的一個(gè)關(guān)鍵就是，認(rèn)清城鎮(zhèn)化與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一體兩面的關(guān)系，要明確農(nóng)民工的根本出路是市民化，而且要明確農(nóng)民工市民化是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的全面融入城市的過(guò)程。

強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。制定農(nóng)民工市民化行動(dòng)綱要，實(shí)施促進(jìn)農(nóng)民工市民化的各項(xiàng)政策措施，都需要一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。2006年，國(guó)務(wù)院設(shè)立了農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議制度，以國(guó)務(wù)院農(nóng)民工辦公室的形式對(duì)國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、民政部等31個(gè)相關(guān)部委的相關(guān)工作統(tǒng)一進(jìn)行協(xié)調(diào)。綱要可以考慮以這一制度為基礎(chǔ)，將該辦公室的協(xié)調(diào)功能制度化為正式職能部門(mén)，使之正規(guī)化和常設(shè)化，即以這31個(gè)國(guó)家部委為基礎(chǔ)，將工作范圍和工作職能進(jìn)一步固定化，使之成為農(nóng)民工市民化的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)具體事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各省區(qū)市可以在現(xiàn)有的農(nóng)村工作委員會(huì)(部)或者大農(nóng)口機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，依照國(guó)家的相關(guān)制度規(guī)定設(shè)立本省區(qū)市農(nóng)民工市民化的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。

協(xié)調(diào)制度安排。在指導(dǎo)思想和領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一之后。行動(dòng)綱要需要就推進(jìn)農(nóng)民工市民化的制度安排作出規(guī)定。這種制度安排主要有兩種。一種是逐步統(tǒng)一當(dāng)前已有的有關(guān)農(nóng)民工的具體制度安排，譬如農(nóng)民工的戶籍進(jìn)城制度、工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度和其他城市公共服務(wù)制度。另一種是進(jìn)行制度的創(chuàng)新，主要包括農(nóng)民工進(jìn)城后的承包土地流轉(zhuǎn)制度、城鎮(zhèn)住房制度、城鎮(zhèn)教育制度等。這兩種制度的協(xié)調(diào)都需要一個(gè)基本前提，即對(duì)今后數(shù)十年內(nèi)全國(guó)及各地區(qū)農(nóng)民工市民化的規(guī)模大小、具體構(gòu)成情況(性別、年齡、職業(yè)等)、具體流向(大中小城市或城鎮(zhèn))、進(jìn)城后的具體需求等基本信息進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)。在此基礎(chǔ)上，制定一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)民的城市融合計(jì)劃，對(duì)上述兩類(lèi)具體制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和安排。

細(xì)化行動(dòng)目標(biāo)。行動(dòng)綱要需進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定促進(jìn)農(nóng)民工市民化的具體實(shí)施步驟。在宏觀上要規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)各省區(qū)市在短期(5年)、中期(10－15年)、長(zhǎng)期(20－30年)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的總體奮斗目標(biāo)，在具體領(lǐng)域內(nèi)。對(duì)農(nóng)民工市民化的具體奮斗目標(biāo)應(yīng)有原則性規(guī)定。這里需要強(qiáng)調(diào)的是針對(duì)不同地域、區(qū)情要實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo)、逐步推行的原則；依此為基礎(chǔ)，各省區(qū)市也應(yīng)當(dāng)在本行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)一步將奮斗目標(biāo)加以細(xì)分，制定本省區(qū)市的農(nóng)民工市民化行動(dòng)綱要的實(shí)施細(xì)則。

分解落實(shí)到位。行動(dòng)綱要中除了原則性規(guī)定、遠(yuǎn)景性目標(biāo)和具體操作步驟之外，還需要對(duì)具體責(zé)任進(jìn)行分解和明確。其中，最重要的是，要把推進(jìn)農(nóng)民工市民化的工作納入各級(jí)官員的考核體系之中，作為各級(jí)政府更加注重民生這一考核指標(biāo)的具體內(nèi)容，否則就會(huì)使政府這一主要推動(dòng)者的動(dòng)力喪失；另外，還要就各項(xiàng)具體工作的具體負(fù)責(zé)主體、基本費(fèi)用來(lái)源、執(zhí)行程序、執(zhí)行期限、行動(dòng)目標(biāo)以及效果評(píng)估等問(wèn)題做出合理的制度安排。這方面需要做的工作繁雜而細(xì)致，需要付出極大的努力。

責(zé)任編輯 于朝霞