面向社會的政府信息公開

[摘要]文章從實際操作出發(fā)，從現(xiàn)行法律入手，分析了我國政府信息公開條例頒布兩年多來出現(xiàn)的問題提出了政府在信息公開工作中不斷自我完善，不斷開拓新的工作方式方法的建議。

[關鍵詞]政府信息公開； 實施程序； 法律關系； 存在問題； 解決方法建議

[中圖分類號]D623 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)16-0034-03

一、我國的政府信息公開條例及信息公開實踐

《中華人民共和國政府信息公開條例》(下文簡稱《條例》)于2007年1月17日國務院第165次常務會議通過，2007年4月5日溫家寶總理簽署公布，2008年5月1日起施行?！稐l例》是一部規(guī)范政府信息公開和利用行為，保障公民知情權的重要行政法規(guī)，是推行政務公開實踐經(jīng)驗的系統(tǒng)總結。條例的發(fā)布和實施是推進社會主義民主、加快社會主義發(fā)展的重要舉措，是進一步深化行政體制改革，加快政府職能轉變，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的必然要求。

(一)政府、公民與信息的關系。

從根本上講，政府在行使行政管理權的整個過程中產(chǎn)生和收集的信息以及收集、處理信息的權力，都是以納稅人的支持為成本的，加之政府是人民主權的代表，因此，政府信息從根本上具有為全體公民所有的公共屬性。即政府信息的所有權最終歸屬于全體公民。公民也因此當然享有對政府信息的知情權，政府對信息的壟斷不具有合法性。

公民與政府在任何時候都存在著一種互相對應的權利——責任關系，而在這種關系背后起作用的便是公民的利益需求。從一定意義上講，正是人們的利益需求創(chuàng)造了政府，政府的存在價值就在于滿足社會成員的需求。而政府滿足社會成員需要的措施、過程、方式等都應當為成員們所了解。即對應于公民的知情權，政府在信息方面的一般職責是公開；對應于公民受保護的權利，政府對信息保密又是特殊的職責。

(二)政府信息公開與保密法、檔案法的關系。

在我國，對于保密文件的定密范圍一直沒有一個科學的認識或統(tǒng)一的規(guī)定，結果使定密范圍過大，保密范圍偏寬，保密成本過高，解密程序不規(guī)范，并使非保密文件與保密文件一樣，完全對公眾封鎖和保密?！侗Ｃ芊ā放c信息公開是對立統(tǒng)一的關系，應該用辯證法的要求來看待這一矛盾，處理具體事務。目前實施的《保密法》已有二十年的歷史，已不能滿足現(xiàn)在社會發(fā)展的需要，與信息公開制度在某些操作點上有沖突，有必要對其進行修改，真正使有限的人力、物力和財力保密核心內(nèi)容。建立健全解密機制，適時檢查密級內(nèi)容，實現(xiàn)保密信息動態(tài)管理?！侗Ｃ芊ā返男薷牟莅附谝焉蠄笕舜笥懻摚嘈胚@次修改將對妥善解決信息公開與保密相互之間的關系，提供方向和指南。

與保守國家秘密法類似，政府信息公開與檔案法的矛盾與沖突也非常突出。我們知道，歸檔是政府信息與檔案信息的分水嶺。在歸檔之前，它是以政府信息的形式存在的，而歸檔之后，就成為政府檔案。在歸檔之前，政府信息是由政府機關保存的，歸檔之后，就歸各級檔案館來保存了，相應的，就要由檔案法來調(diào)整。對于專門檔案各部門還出臺了部門規(guī)章，對查詢和利用設置了其他條件。從我國的檔案法及其實施辦法的規(guī)定內(nèi)容上看，更多的是強調(diào)保存，對于檔案的開放和利用則限制過多，規(guī)定嚴格。檔案法規(guī)定，只要行政機關的信息材料形成檔案，原則上30年內(nèi)不得公開。法律的滯后或不協(xié)調(diào)使人們對行政機關、政府信息公開的認識產(chǎn)生了偏差。這就產(chǎn)生了信息在政府機關依照《條例》是公開的，按檔案管理要求滿10或20年上交、滿30年對社會公開，在這10年或20年至30年期間是不公開的，且《檔案法》是上位法，按照部門規(guī)章查閱專門檔案，是有許多要求的。但《條例》未作限制，兩者關系應如何調(diào)整?行政機關內(nèi)部檔案管理部門對往年形成的檔案，是接受檔案法調(diào)整，還是按《條例》來實施?為了解決這一系列問題，現(xiàn)行檔案法和相關的部門規(guī)章亟須修改。

政府在信息公開方面首先應當在公民本位思想指導下擺正責任位置，之后在公民參與的情況下，從修改現(xiàn)行的保密、檔案法律人手，建構系統(tǒng)的政府信息公開制度體系。

(三)政府信息公開的程序。

政府信息作為產(chǎn)品，與空間物質(zhì)一樣也有一個生命過程的屬性，從醞釀、產(chǎn)生、發(fā)布、到歸檔立卷及后期利用、滅失，形成一個完整的生命周期。信息公開包含了它的全過程，從政府信息公開的內(nèi)容、形式、結果上看他的運行程序如下：

二、政府信息公開工作中應當注意的問題

(一)信息公開的申請。

政府信息公開解決的是信息本身，即信息有無、能否公開，它不直接解決申請人的實際問題。由于申請的盲目性，申請人往往把政府信息公開當作救濟渠道。通常讓行政機關做出判斷請求的，一般認為是咨詢(如要求行政機關確認特定行為是否合法)；要求解決特定問題的請求。一般認為是信訪，應當說服申請人走信訪程序；復雜、重大問題，又無其他救濟途徑的，要盡力告知申請人如何進行行政復議、行政訴訟，屬于民事行為或有刑事責任的要告知申請人及時聲張權利。與申請人仔細、耐心溝通情況，了解申請目的，告知申請人政府信息公開作用，從幫助解決申請人的實際問題人手，引導申請人采取適當救濟方式和途徑。嚴把受理前的程序審查關，應當要求申請表內(nèi)容完整、字跡清晰、描述準確。

申請人對所需信息的內(nèi)容描述是否詳盡、準確，將直接影響行政機關處理申請的效率。受理申請前要盡量引導申請人填寫明確的政府信息內(nèi)容，包括能夠據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述；對申請人描述所需政府信息的文件名稱、文號或者確切特征等有困難，向行政機關咨詢的，行政機關應當提供必要的幫助。如果是函件、電子郵件提出申請的，申請的內(nèi)容又不明確的，行政機關應當告知申請人作出更改、補充。如申請公開的政府信息屬于已經(jīng)主動公開的，告知申請人獲取信息的途徑、方式即可，不進入依申請?zhí)幚淼牧鞒獭?/p>

(二)信息公開目錄的建立。

編制信息公開的目錄應該說是政府機關一項長期而艱巨的工作，它是約束政府行政行為的依據(jù)。政府信息公開目錄與政務信息資源目錄建設相結合，目錄體系不能和業(yè)務應用系統(tǒng)捆綁在一起建設。目錄編制工作本身不是軟件工程，更多是一種信息內(nèi)容的描述和組織工作，它應該是關系數(shù)據(jù)庫或者是文件系統(tǒng)。政府信息目錄編制的基本要求：一是系統(tǒng)化。編制政府信息公開目錄，要做到全面，系統(tǒng)。所有系統(tǒng)不僅要求各個具體的機構編制的目錄分類清晰、體系完整，更要求在一個系統(tǒng)、一個地區(qū)、一個行業(yè)、整個國家政府信息公開的目錄要形成一個科學完整的體系。二是標準化。目錄的編制工作要符合IS09000認證的要求。依照現(xiàn)有的標準，要建立編目等一系列規(guī)范，包括流程的規(guī)范、工具的規(guī)范、質(zhì)量的規(guī)范，以實現(xiàn)對跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)庫的查詢。三是電子化。目的是把復雜的工作簡單化，重復的工作機器化，信息內(nèi)容的數(shù)字化，服務形式網(wǎng)絡化，信息檢索智能化。這就要求人們從信息的元數(shù)據(jù)人手，元數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，它從信息內(nèi)容、載體形態(tài)、信息資源集合及其組織體系、管理與服務機制以及過程與系統(tǒng)等方面去描述信息資源的特征和屬性。借助元數(shù)據(jù)，人們可以采集、組織、識別、定位、發(fā)現(xiàn)、評估和選擇信息資源，實現(xiàn)簡單高效地檢索、交換、管理海量數(shù)字化信息資源。運用XML(Xtensible Markup Language)可擴展標記語言，通過元數(shù)據(jù)與分類表、主題詞表的結合，可以方便地按應用需要組織信息資源分類目錄、主題目錄和其他目錄，實現(xiàn)對數(shù)字資源的導航、檢索、定位和交換服務。對于政府信息要按產(chǎn)生的發(fā)源地建立各自的發(fā)布機制，同時又要建立全國或各地區(qū)的信息庫和統(tǒng)一的檢索平臺。

編目的基本原則是：科學性(按管理屬性或特征作為分類的基礎和依據(jù)，進行合理分類)、系統(tǒng)性(按一定的系統(tǒng)順序排列，使之形成一個合理的、有機的分類體系；分類層次清晰，有足夠的深度)、可擴延性(確保增加新的編排對象、類目和屬性時，不打亂已建立的分類體系)、唯一性(在目錄編排中，一個目錄一一對應一個對象)、合理性(編排結構與目錄體系相適應)、簡單性(目錄結構編排應盡量簡單，目錄長度應盡量短)、適用性(目錄反映了對象的組織結構特點，可以按一定規(guī)律實現(xiàn)目錄檢索排列，以便于檢索和管理)、統(tǒng)一性(參照同類性質(zhì)的目錄，可以按著錄條件組織編輯目錄的結構)。利用現(xiàn)代信息技術完成對聯(lián)機目錄庫的建設。

(三)信息公開是政府管理職能的體現(xiàn)。

政府信息公開是保障公民知情權、監(jiān)督權、參與權的重要舉措，是政府建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務政府的需要?！瓣柟馐亲詈玫南緞?，路燈是最好的警察”，信息公開可以預防腐敗，讓政府在民眾監(jiān)督的目光下辦事，讓民眾知道政府辦事的來龍去脈。這對政府推進民主政治、科學決策、依法行政和和諧社會，以及政府本身的管理體制改革都有非常重要的意義。信息公開的程度是檢驗政府行政行為的重要管理目標。信息公開將改變政府原有運作模式和管理方式，促進政務管理的改進、優(yōu)化和創(chuàng)新。政府與群眾的溝通態(tài)度和內(nèi)容將發(fā)生很大變化，政府對群眾的服務方式將發(fā)生變化，從單純事務性服務走向資訊前導式服務。

政府這次沒有增加新部門或機構來實施《條例》，只在第三條中明確了主管部門，因為信息公開是全部政府的職能。但應該借鑒國外的一些成功經(jīng)驗和方法，如非專職的最高信息委員會制、首席信息官。首席信息官在國內(nèi)的很多行業(yè)和企業(yè)都實行得很好，政府的改革要信息先行、信息主導。

(四)建立健全法規(guī)體系。

“政府公開制度就是打開了一扇永遠也不可能再合上的閘門”，它會要求相關的制度都要跟上。這就需要制度創(chuàng)新、知識創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、信息技術創(chuàng)新。這些創(chuàng)新內(nèi)容需要積累和整理，并形成條例自身升級的基礎，從而使條例升級為法律。信息公開是政府的義務和責任，而且公開的信息是以公開為原則，不公開為例外。所以作為政府的責任主體在條例里面已經(jīng)明確了。另外，政府信息公開實際上還保障了公民的知情權。所以一定要由法律來解決。從各國的立法經(jīng)驗來看，政府信息公開作為國家的一項基本行政制度，應當以法律的形式來規(guī)定，行政法規(guī)層次上的規(guī)范只能是一種過渡。

在《條例》實施過程中，行政機關具有相當大的自由裁量權。具體到哪些信息是必須公開的，哪些是不能公開的，為什么不能公開。以及對于不公開信息有哪些糾錯機制和制裁措施等，一定要有詳細的規(guī)定和界定，而且要盡量有法律上的依據(jù)。這就必須要有具體細則出臺。

構建政府信息公開制度的可行性策略首先是對現(xiàn)有法律進行修訂和完善。由于政府信息公開涉及既得利益者、不同利益群體之間的艱難博弈。從現(xiàn)有法律制度的局部修訂人手，如《保密法》的保密范圍、解密程序、動態(tài)管理，《檔案法》的歸案范圍、立檔原則、利用時限、專門檔案的管理等，醞釀中的《行政程序法》將對政府行政過程管理進行定位。

《條例》經(jīng)過近兩年的實踐，無論對行政機關還是廣大民眾、特別是具體從事信息公開的踐行者，都取得了不少成功經(jīng)驗。按照“基礎工作信息化，信息工作基礎化”的原則，信息公開的道路才剛起步，還有很多事要做?？傊?，方法總比問題多，相信信息公開將重塑政府形象、再造政府管理文化。我們完全有理由樂觀地期待：在我們國家的政治生活和一切社會生活中，“例外”將越來越少，“公開”將肯定成為常態(tài)。

責任編輯 柳波