解讀美國新政府對非政策

2009年4月以來，奧巴馬政府對非洲采取了一連串引人注目的外交動作，為新政府的對非政策確定基調(diào)，積極造勢。

首先，新政府積極宣示對非政策。奧巴馬在加納議會發(fā)表了題為“民主、良政、發(fā)展與和平”的演講，希拉里國務(wù)卿在第八屆《非洲增長與機(jī)會法案》(AGOA)論壇年會上發(fā)表講話，負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的助理國務(wù)卿卡森在美國議會外交委員會聽證會上發(fā)表講話，都全面闡述了新政府的對非政策重點(diǎn)。

其次，新政府高層對非開展密集外交。奧巴馬總統(tǒng)7月上旬訪問加納。8月中上旬，國務(wù)卿希拉里赴肯尼亞出席第八屆AGOA論壇年會，隨后對肯尼亞、南非、安哥拉、剛果(金)、尼日利亞、利比里亞和佛得角等非洲7國進(jìn)行為期11天的正式訪問。此前，美國新政府負(fù)責(zé)外交、外貿(mào)和外援等事務(wù)的助理國務(wù)卿卡森、副國務(wù)卿雅各布#8226;盧和貿(mào)易代表羅恩#8226;柯克等高官接連訪非。美國新政府外交和對非工作團(tuán)隊(duì)與非洲國家開展廣泛而密集的接觸，為“奧巴馬時代”美非關(guān)系發(fā)展鋪路。

再次，新政府高調(diào)宣布援非計(jì)劃。在受國際金融危機(jī)沖擊、美國經(jīng)濟(jì)尚未走出衰退的背景下，奧巴馬承諾任內(nèi)將對非援助增加一倍，并推動一項(xiàng)為期6年、總額630億美元的全球防治疾病計(jì)劃，并在G8峰會期間主導(dǎo)出臺了3年200億美元的糧食安全援助計(jì)劃，承諾出資35億美元，上述計(jì)劃中主要受惠對象是非洲國家。總的來看，非洲國家對美國新政府對非舉措反應(yīng)較為積極，美國在非洲形象有所改善。

從上述舉措看，美國新政府對非政策有所調(diào)整，出現(xiàn)一些與小布什時代不同的新變化。

(一)突出“公共外交”，注重對非運(yùn)用“巧實(shí)力，以贏得非洲好感。奧巴馬上臺后，針對國際形勢變化，并反思美國單邊主義導(dǎo)致美國軟硬實(shí)力受挫的現(xiàn)實(shí)，提出了“巧實(shí)力”這一新的外交理念，核心是強(qiáng)調(diào)外交上綜合運(yùn)用美國政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等傳統(tǒng)硬實(shí)力和文化、制度的示范作用等軟手段，為美國對外戰(zhàn)略服務(wù)。體現(xiàn)在對非政策上，一是打血統(tǒng)牌和性別牌。奧巴馬利用自己和夫人是非洲后裔的身份做文章，大談親情。希拉里利用自己女性身份，呼吁廣大非洲婦女積極參與非洲發(fā)展進(jìn)程，贏得了非洲民眾的普遍好感。二是體現(xiàn)尊重，強(qiáng)調(diào)美非平等伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對話合作，同時廣做公共外交。在非洲期間，奧巴馬與希拉里都參觀醫(yī)院，探訪病人。希拉里還出席許多公共活動，如與大中學(xué)生討論，與企業(yè)家座談，以期贏得非洲普通百姓民心。三是方式更加靈活。強(qiáng)調(diào)更多通過國際、地區(qū)和非政府組織落實(shí)對非援助，重視官民結(jié)合，形成對非工作合力。

(二)提出“相互責(zé)任論”，強(qiáng)調(diào)非洲要承擔(dān)自身發(fā)展的主要責(zé)任。奧巴馬在加納議會的演講中指出，腐敗、軍人干政和童子軍等當(dāng)前許多非洲國家面臨的問題不能完全歸咎于西方。西方對非洲發(fā)展負(fù)有責(zé)任，但非洲的發(fā)展主要掌握在非洲領(lǐng)導(dǎo)人和非洲人民手中。援助很重要，但非洲不能完全依靠援助。美國愿幫助非洲加強(qiáng)制度和能力建設(shè)。希拉里在肯尼亞演講時除表明美國愿努力發(fā)掘美非貿(mào)易潛力外，還呼吁非洲國家要開放相互貿(mào)易，大力發(fā)展區(qū)域內(nèi)貿(mào)易，與“相互責(zé)任論”可謂一脈相承。有分析稱，“相互責(zé)任論”突出“非洲責(zé)任”，意在擺脫小布什時代美國對非洲承諾過多，無法兌現(xiàn)，形象失分的困境，表面上尊重非洲，實(shí)質(zhì)是美國軟硬實(shí)力受損，特別是金融危機(jī)背景下暫時擺脫對非過多“責(zé)任”、減少自身壓力，使美國在非政策行動與實(shí)力更加平衡的無奈之舉。同時 “相互責(zé)任論”也隱含“美國責(zé)任”，為今后美國實(shí)力恢復(fù)后繼續(xù)加大在非存在埋下了伏筆。

(三)在氣候變化等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域更加借重非洲。奧巴馬強(qiáng)調(diào)非洲是氣候變化最大的受害者，美非應(yīng)攜手應(yīng)對氣候變化等新的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，主動配合美國應(yīng)對氣候變化。這表明美國新政府一改以往在氣候變化問題上多與大國溝通的做法，更加注重借助非洲等發(fā)展中國家的力量，避免美非在氣候變化等問題陷入對立，幫助美國在全球氣候變化的國際斗爭中消除來自發(fā)展中國家的壓力，搶占話語主導(dǎo)權(quán)和道義制高點(diǎn)。

盡管有新舉措新變化，但總的看，奧巴馬對非政策并未脫離美國對非政策中一以貫之的美式價值觀，以及攫取更大經(jīng)濟(jì)、安全利益的戰(zhàn)略意圖，顯示出美國對非政策的連貫性和“不變”性。

(一)促進(jìn)民主、良治依然是美國對非政策重點(diǎn)。冷戰(zhàn)后，老布什曾積極填補(bǔ)蘇聯(lián)撤出非洲后留下的真空，推動非洲民主化進(jìn)程，意圖將非洲納入美國主導(dǎo)的意識形態(tài)框架和勢力范圍。這一傳統(tǒng)依然存在。新政府負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的助理國務(wù)卿卡森表示，奧巴馬政府將為非洲民主項(xiàng)目提供更多的資源，通過各種手段鼓勵非洲的民主發(fā)展。奧巴馬任總統(tǒng)后首訪非洲，選擇國家即為西方眼中的“民主樣板”加納。他還會見訪美的津巴布韋參政黨領(lǐng)袖、政府總理茨萬吉拉伊，并向其提供援助，顯示美國繼續(xù)支持津巴布韋民主化進(jìn)程。希拉里國務(wù)卿在訪非期間一再強(qiáng)調(diào)民主良政對非洲發(fā)展具有重要作用。這些都體現(xiàn)了奧巴馬不會改變美國多年來推進(jìn)非洲加強(qiáng)民主的一貫做法，只是手段更加巧妙。

(二)經(jīng)濟(jì)、安全利益仍是其對非戰(zhàn)略目標(biāo)。奧巴馬上臺后，表示將繼續(xù)積極推動AGOA，幫助非洲實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國承諾將修改并擴(kuò)大AGOA受惠范圍，使其包含高端農(nóng)產(chǎn)品和半加工產(chǎn)品，以便讓受惠國更好地利用AGOA，推動非洲內(nèi)外貿(mào)易。有分析稱，AGOA在很大程度上是為了滿足美國的能源安全需要，其所涉及的貿(mào)易92%是美國所需要的石油產(chǎn)品，最大受益國尼日利亞、安哥拉和剛果(金)均是石油輸出國家。希拉里此次訪非即一方面高調(diào)突出貿(mào)易和發(fā)展對非洲進(jìn)步的重要作用，另一方面選擇了安哥拉、剛果(金)和尼日利亞等對美國具有重要戰(zhàn)略意義的非洲資源大國。同時，奧巴馬政府加大了對美軍非洲司令部的投入，繼續(xù)積極推動將非洲司令部移至非洲大陸，增加對非軍事援助，全面加強(qiáng)與非洲國家的軍事合作。這對美國全球戰(zhàn)略安全布局，特別是滿足全球反恐戰(zhàn)略需要非常關(guān)鍵。

(三)繼續(xù)推動加大對非援助仍是美國實(shí)現(xiàn)對非戰(zhàn)略意圖的重要手段。奧巴馬承諾任內(nèi)將對非援助增加一倍，并推動全球防治疾病計(jì)劃和糧食安全援助計(jì)劃，主動分擔(dān)其中的一部分。這是在美國經(jīng)濟(jì)受金融危機(jī)重創(chuàng)的背景下做出的，在發(fā)達(dá)國家中起到了示范效應(yīng)。奧巴馬在自身困難的情況下，仍積極承諾援助，表明援助將繼續(xù)成為美非關(guān)系中的關(guān)鍵詞。

(四)對非交往布局總體未變，繼續(xù)注重借用多邊舞臺力量。目前看，奧巴馬新政府優(yōu)先交往的國家和領(lǐng)導(dǎo)人有加納、利比亞、安哥拉、尼日利亞、南非、塞內(nèi)加爾、埃塞俄比亞、埃及、肯尼亞、剛果(金)和利比里亞等國，顯示美國新政府對非交往重點(diǎn)仍未脫離以往以民主樣板、能礦大國、地區(qū)重要國家為主的框架。在非洲熱點(diǎn)上美國相對超脫，繼續(xù)注重借助多邊力量。如美國支持非盟維持索馬里局勢、支持南共體解決馬達(dá)加斯加問題，奧巴馬就任以來，與聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、非盟、南部非洲國家共同體、東非共同體、西非國家經(jīng)濟(jì)共同體等國際和地區(qū)組織以及和非洲銀行等國際金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人展開對話，加強(qiáng)與非洲當(dāng)?shù)氐墓窠M織和社團(tuán)聯(lián)系，通過這些組織實(shí)現(xiàn)美國的戰(zhàn)略意圖。

奧巴馬對非政策是其新政府全球戰(zhàn)略的組成部分，其變與不變，既是奧巴馬總統(tǒng)個人非洲裔背景和理念所致，更有美國在當(dāng)前軟硬實(shí)力受損、內(nèi)外交困的情況下，難以對外投入更多力量的因素，與美國全球戰(zhàn)略推進(jìn)放緩，被迫從單邊主義回歸相一致。其變化是策略性的，目的是放下身段，借助他力，以更少的投入，換取美國在非洲利益的鞏固和擴(kuò)大。目前，奧巴馬對非政策仍在完善之中，但可以預(yù)測，未來美非關(guān)系發(fā)展的主要脈絡(luò)不會發(fā)生大的變化。隨著非洲近年在國際安全、能礦格局中的重要性上升，非洲在美戰(zhàn)略格局中的地位也逐年上升。奧巴馬最近表示，“非洲與我們的整體外交政策有著直接聯(lián)系”。助理國務(wù)卿卡森亦指出，非洲事關(guān)美國根本利益。但盡管美國對非洲的關(guān)注不斷上升，從長期看，非洲在美國戰(zhàn)略格局中的次要地位不會發(fā)生根本變化。

(責(zé)任編輯:劉娟娟)