美國(guó)存款準(zhǔn)備金制度對(duì)中國(guó)央行存款準(zhǔn)備金管理的啟示和經(jīng)驗(yàn)借鑒

洪傳堯

摘要:美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備局在正式建立存款準(zhǔn)備金制度以來(lái),實(shí)際上執(zhí)行的一直都是一種差額存款準(zhǔn)備金率制度,但其存款準(zhǔn)備金制度和具體操作卻經(jīng)歷了一個(gè)歷史的變革?？疾爝@種變革,對(duì)于我國(guó)央行存款準(zhǔn)備金管理的會(huì)有一些啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞:美國(guó);存款準(zhǔn)備金制度;借鑒

一、美國(guó)的存款準(zhǔn)備金制度

(一)美國(guó)存款準(zhǔn)備金制度的演變

美國(guó)存款準(zhǔn)備金制度作用的演變經(jīng)歷了三個(gè)階段:

1.美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系創(chuàng)立初期,以提供短期流動(dòng)性為目標(biāo)的差額存款準(zhǔn)備金率制度1913年的《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》建立的聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行體系,扮演著最后貸款人的角色,主要目標(biāo)是滿足銀行體系短期流動(dòng)性,以緩解周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。作為聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的成員銀行,要求按照其活期存款一定比例持有準(zhǔn)備金,但這種比例因地區(qū)而異:中心儲(chǔ)備城市的銀行為18%,儲(chǔ)備城市銀行15%,鄉(xiāng)村銀行12%。后來(lái)由于這種較高的存款準(zhǔn)備金率給成員銀行造成較大的成本壓力,1917年美聯(lián)儲(chǔ)降低了相應(yīng)的準(zhǔn)備金率,中心儲(chǔ)備城市的銀行為13%,儲(chǔ)備城市銀行10%,鄉(xiāng)村銀行7%。成員銀行的定期存款準(zhǔn)備金率降為3%。

2.二十世紀(jì)二、三十年代開始到二戰(zhàn)前,存款準(zhǔn)備金制度轉(zhuǎn)向以影響信貸為目標(biāo)二十世紀(jì)二、三十年代,美聯(lián)儲(chǔ)逐漸轉(zhuǎn)變最后貸款人的角色,存款準(zhǔn)備金制度也從原先保證銀行體系流動(dòng)性,開始轉(zhuǎn)向以影響商業(yè)銀行的信貸行為目標(biāo)。但直到二十年代末,由于再貼現(xiàn)率總體上低于市場(chǎng)利率,以及貼現(xiàn)窗口較低的監(jiān)管壓力,美聯(lián)儲(chǔ)主要以再貼現(xiàn)窗口來(lái)影響銀行的信貸行為。加上美聯(lián)儲(chǔ)沒有提高法定準(zhǔn)備金率的授權(quán)等因素,這一時(shí)期存款準(zhǔn)備金制度對(duì)信貸擴(kuò)張的影響較小。

3.戰(zhàn)后,以調(diào)控貨幣供應(yīng)量為主題的差額存款準(zhǔn)備金率制度。這一階段的具體操作經(jīng)歷了三次變化:一是戰(zhàn)后至1980年《貨幣控制法》的出臺(tái)。在這一時(shí)期美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)商業(yè)銀行的存款業(yè)務(wù)創(chuàng)新出臺(tái)相應(yīng)的準(zhǔn)備金制度。二是1980年《貨幣控制法》至1984年,建立以M1為調(diào)控目標(biāo)的存款準(zhǔn)備金制度1980年的《貨幣控制法》建立了一套普遍適用于所有存款機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金制度,消除了原來(lái)美聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員和非會(huì)員銀行適用于不同準(zhǔn)備金制度的弊端,將互助儲(chǔ)蓄銀行、儲(chǔ)蓄和貸款協(xié)會(huì)等存款類金融機(jī)構(gòu)納入了存款準(zhǔn)備金制度體系,同時(shí)賦予美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)交易賬戶追加最高為4%補(bǔ)充準(zhǔn)備金等權(quán)力,這些規(guī)定強(qiáng)化了美聯(lián)儲(chǔ)利用準(zhǔn)備金制度實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)的力度。從而建立起了以貨幣供給量M1為調(diào)控目標(biāo)的存款準(zhǔn)備金制度。而且為了改善對(duì)M1的短期調(diào)控力度,1982年美聯(lián)儲(chǔ)決定執(zhí)行同期存款準(zhǔn)備金計(jì)提方案(CRR),重新以當(dāng)期商業(yè)銀行的存款水平來(lái)計(jì)算對(duì)其準(zhǔn)備金要求。三是1984年后,以M2作為貨幣政策中間目標(biāo)后的存款準(zhǔn)備金制度1984年以后,由于存款賬戶的創(chuàng)新和對(duì)存款利率的逐漸放開,M1與貨幣政策最終目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性減弱。原來(lái)以調(diào)整準(zhǔn)備金要求為基礎(chǔ),以短期控制M1為中間目標(biāo)的貨幣政策操作手段也不再適用。美聯(lián)儲(chǔ)更多利用公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)和再貼現(xiàn)窗口操作,通過調(diào)節(jié)存款機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金的成本及運(yùn)用,來(lái)調(diào)控貨幣信貸狀況。貨幣政策中間目標(biāo)也轉(zhuǎn)向?qū)κ袌?chǎng)利率更為敏感的M2。這樣,原來(lái)建立的以調(diào)控M1為目標(biāo)的存款準(zhǔn)備金制度,作為一種貨幣政策工具的作用也被削弱。

(二)美國(guó)存款準(zhǔn)備金制度計(jì)提方法的變革

美國(guó)存款準(zhǔn)備金制度計(jì)提的變革是圍繞無(wú)時(shí)差準(zhǔn)備金制度(CRR)何時(shí)差準(zhǔn)備金制度(LRR)進(jìn)行的。前者是指準(zhǔn)備金的提取到位只有兩天時(shí)間差的計(jì)提方案。商業(yè)銀行按兩周平均存款余額計(jì)提準(zhǔn)備金,在此計(jì)算期結(jié)束后的第二天保證該準(zhǔn)備金按時(shí)到位,并將其保持兩周至第二個(gè)計(jì)算期的開始。而時(shí)差準(zhǔn)備金制度則是指準(zhǔn)備金的提取到位有將近兩周時(shí)間差,指商業(yè)銀行按第一周的存款平均余額計(jì)提準(zhǔn)備金,然后在第三周保證金制度到位,并保持一周。美聯(lián)儲(chǔ)面對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)形勢(shì),為解決不同的經(jīng)濟(jì)問題,時(shí)而采用無(wú)時(shí)差準(zhǔn)備金制度,時(shí)而轉(zhuǎn)向 時(shí)差準(zhǔn)備金制度,其歷史演變?nèi)缦?

1.1968 年 9 月開始美國(guó)使用時(shí)差準(zhǔn)備金制度。當(dāng)時(shí)只有美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)的商業(yè)銀行才繳納準(zhǔn)備金,加重了聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)中的商業(yè)銀行的負(fù)擔(dān),可用資金少,形成了商業(yè)銀行脫離美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)的傾向。美聯(lián)儲(chǔ)為了扭轉(zhuǎn)這種局面,減輕需繳納準(zhǔn)備金的商業(yè)銀行的負(fù)擔(dān),采取時(shí)差準(zhǔn)備金制度。

2.1982 年 6 月,美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系理事會(huì)決定采用無(wú)時(shí)差準(zhǔn)備金制度,從 1982 年 2 月起正式實(shí)行。當(dāng)時(shí)的背景是 60—70 年代通貨膨脹問題在世界范圍內(nèi)日趨嚴(yán)重,貨幣主義盛行并積極要求實(shí) 行無(wú)時(shí)差準(zhǔn)備金制度。按照貨幣主義的觀點(diǎn),通貨膨脹的原因在于貨幣供給過多,而時(shí)差準(zhǔn)備金制 度的信用創(chuàng)造規(guī)模要大于無(wú)時(shí)差準(zhǔn)備金制度,為了緩解通貨膨脹,應(yīng)采用無(wú)時(shí)差準(zhǔn)備金制度。美聯(lián) 理事會(huì)也認(rèn)為采取無(wú)時(shí)差準(zhǔn)備金制度可以“加強(qiáng)存款機(jī)構(gòu)所持準(zhǔn)備金與貨幣供給的聯(lián)系,以改善貨幣政策的執(zhí)行,并提高聯(lián)儲(chǔ)對(duì)貨幣存量的控制能力”。

3.1998年8月,美貨幣當(dāng)局又轉(zhuǎn)向時(shí)差準(zhǔn)備金制度,盡管美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況良好,公開市場(chǎng)委員會(huì)甚至將聯(lián)邦基金利率目標(biāo)提高至 5.5%的水平以防止通貨膨脹,但考慮當(dāng)時(shí)的國(guó)際情況,美聯(lián)儲(chǔ)再次起用時(shí)差準(zhǔn)備金制度。1997 年始于東南亞的金融危機(jī)在世界范圍內(nèi)蔓延,促使美國(guó)投資者大量收回在國(guó)外的投資,其他國(guó)家對(duì)美元需求也變得十分強(qiáng)烈,從而拉動(dòng)美元匯率上升,美國(guó)貿(mào)易赤字?jǐn)U大,此時(shí)采用時(shí)差準(zhǔn)備金制度,增加美國(guó)的貨幣供給,以防止美元匯率進(jìn)一步上升。

美聯(lián)儲(chǔ)面對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)實(shí)行不同的準(zhǔn)備金計(jì)提方案對(duì)控制商業(yè)銀行的信用創(chuàng)造能力和償債能力,穩(wěn)定貨幣流通,保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)起到了重要作用。

二、當(dāng)前中國(guó)央行存款準(zhǔn)備金管理存在的問題

(一)存款準(zhǔn)備金繳存基數(shù)不能科學(xué)準(zhǔn)確地反映金融機(jī)構(gòu)存款負(fù)債的真實(shí)情況

當(dāng)前法定存款準(zhǔn)備金繳存基數(shù)是旬末日存款余額,屬統(tǒng)計(jì)學(xué)中的時(shí)點(diǎn)存款數(shù),在統(tǒng)計(jì)學(xué)上時(shí)點(diǎn)數(shù)與時(shí)段數(shù)是有區(qū)別的。以金融機(jī)構(gòu)存款時(shí)點(diǎn)數(shù)來(lái)反映某段時(shí)間該金融機(jī)構(gòu)的存款情況,不夠科學(xué)和合理。因?yàn)槭苌虡I(yè)銀行業(yè)務(wù)考核和經(jīng)營(yíng)規(guī)律的影響,月末、旬末日一般是存款余額高峰期。而月末日、旬末日的存款余額不能準(zhǔn)確地反映金融機(jī)構(gòu)一個(gè)月或一個(gè)旬的存款負(fù)債情況。另外,按旬末余額計(jì)提準(zhǔn)備金可能會(huì)造成金融機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自己的需要少繳或多繳準(zhǔn)備金現(xiàn)象。金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)將一些存款負(fù)債業(yè)務(wù)如企業(yè)貸款產(chǎn)生的派生性存款業(yè)務(wù)等等,按其需要調(diào)節(jié)是否在旬末日發(fā)生,以便增加或減少該金融機(jī)構(gòu)的存款負(fù)債總量,從而少繳或多繳準(zhǔn)備金現(xiàn)象。

(二)現(xiàn)行存款準(zhǔn)備金管理處罰辦法不夠健全

一是現(xiàn)行的處罰種類較為單一。按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第五條和第二十七條的規(guī)定,實(shí)施行政處罰,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合;具體的處罰分為警告、罰款、沒收違法所得等,行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)具體情況,給予不同的處理。而當(dāng)前對(duì)違反存款準(zhǔn)備金管理制度的處罰,僅明確了對(duì)金融機(jī)構(gòu)少繳存款準(zhǔn)備金的,可以處以罰款,少則幾十萬(wàn)元,多則上百萬(wàn)元的罰款。二是對(duì)金融機(jī)構(gòu)截留占用、挪用以及繳存資金缺乏導(dǎo)致遲繳等情況,沒有相應(yīng)的處罰辦法,易導(dǎo)致個(gè)別金融機(jī)構(gòu)故意遲繳存款準(zhǔn)備金等問題發(fā)生。

(三)存款準(zhǔn)備金監(jiān)管難以形成有效的合力

存款準(zhǔn)備金作為一項(xiàng)重要的貨幣政策工具,應(yīng)屬于貨幣信貸部門的管理職責(zé),但其日常核算、具體操作卻在會(huì)計(jì)營(yíng)業(yè)部門?；鶎友胄胸泿判刨J部門由于無(wú)法及時(shí)掌握存款準(zhǔn)備金的繳存、欠繳及處罰情況,難以進(jìn)行有效的管理和對(duì)貨幣政策實(shí)施效應(yīng)的分析,而會(huì)計(jì)營(yíng)業(yè)部門在日常的柜面審核中只能偏重于對(duì)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)方面的管理,對(duì)被考核金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的存款余額表及相關(guān)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性考核只能限于形式。

三、加強(qiáng)基層央行存款準(zhǔn)備金管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒和政策建議

(一)當(dāng)前我國(guó)存款準(zhǔn)備金的管理應(yīng)得到重視和加強(qiáng)

應(yīng)看到,美國(guó)自 1980 年的《貨幣控制法》至今,存款準(zhǔn)備金制度無(wú)實(shí)質(zhì)變化,其功能在弱 化,單靠調(diào)節(jié)存款準(zhǔn)備金比率已無(wú)法控制貨幣供給量。隨著中央 銀行間接調(diào)控能力的增強(qiáng),公開市場(chǎng)操作和再貼現(xiàn)政策的作用必然日益突現(xiàn)出來(lái),存款準(zhǔn)備金政策 功能逐漸弱化是大勢(shì)所趨。因此,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不宜將準(zhǔn)備金作為我國(guó)中央銀行進(jìn)行貨幣調(diào)控的主要政策工具。但是,成功的公開市場(chǎng)操作有賴于三個(gè)前提條件:發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)、央行在金融體系中的絕對(duì)權(quán)威、 高度發(fā)達(dá)的信用制度。從現(xiàn)實(shí)情況看來(lái),上述三個(gè)條件在我國(guó)尚不具備;再貼現(xiàn)政策的運(yùn)用有賴于發(fā)達(dá)的商業(yè)信用和廣泛使用的商業(yè)票據(jù),而我國(guó)目前商業(yè)信用尚不發(fā)達(dá),票據(jù)貼現(xiàn)和貼現(xiàn)市場(chǎng)還不成熟?？梢?我國(guó)商業(yè)銀行公開市場(chǎng)操作和再貼現(xiàn)的業(yè)務(wù)規(guī)模近期難以擴(kuò)大,人民銀行必須仍然高 度重視存款準(zhǔn)備金制度在控制金融機(jī)構(gòu)信用,創(chuàng)造貨幣供應(yīng)量方面的重要作用,制定合理的存款準(zhǔn) 備金比率,創(chuàng)造穩(wěn)定的基礎(chǔ)貨幣需求,為有效運(yùn)用其他貨幣政策工具奠定基礎(chǔ),為基準(zhǔn)利率的形成創(chuàng)造條件。

(二)建議調(diào)整存款準(zhǔn)備金的計(jì)提基數(shù)

為能更全面和科學(xué)地反映商業(yè)銀行旬度存款的基本情況,建議總行將以一般存款的旬平均數(shù)作為存款準(zhǔn)備金的計(jì)提基數(shù)。與美國(guó)的準(zhǔn)備金制度比較,我國(guó)準(zhǔn)備金制度對(duì)貨幣流通的穩(wěn)定性顯然要弱得多,因?yàn)槲覈?guó)準(zhǔn)備 金與存款的比例只保持在旬末這一天,其余時(shí)間并不具備制約存款的功能,商業(yè)銀行在牟利動(dòng)機(jī)下,可能在這其余時(shí)間擴(kuò)張存款,在旬末這一天將存款余額降下來(lái)以降低經(jīng)營(yíng)成本,造成貨幣供給的大起大落?？山梃b美國(guó)的做法,在確定按平均余額計(jì)提準(zhǔn)備金的基礎(chǔ)上,同時(shí)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的需要做出相機(jī)決策:當(dāng)通貨膨脹壓力大時(shí),采取類似無(wú)時(shí)差準(zhǔn)備金制度的計(jì)提方法,以使貨幣供給量適當(dāng) 減少;面臨通貨緊縮時(shí),則可采用時(shí)差準(zhǔn)備金制度,從而緩解通貨緊縮,并給以商業(yè)銀行足夠調(diào)節(jié) 頭寸的時(shí)間,幫助債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的商業(yè)銀行度過困難時(shí)期。

(三)建立和完善相關(guān)考核處罰辦法

從美國(guó)存款準(zhǔn)備金制度的變革可以看到,每次變革都有法律作支持,以保證準(zhǔn)備金制度的有效實(shí)施及美聯(lián)儲(chǔ)貨幣監(jiān)管職能的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó),通常認(rèn)為,銀行監(jiān)管從中央銀行分離之后,中央銀行就不再具有監(jiān)管職能,由銀監(jiān)會(huì)代為實(shí)施。但應(yīng)看到,當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)流動(dòng)性 危機(jī)時(shí),仍需央行以最后貸款人身份為陷入流動(dòng)性困境的機(jī)構(gòu)提供資金支持。因此,中央銀行應(yīng)進(jìn)一步健全完善法律規(guī)章制度,有效地實(shí)現(xiàn)提供有力的法律環(huán)境:一是建立對(duì)金融機(jī)構(gòu)的考核機(jī)制。要在日常監(jiān)督和定期監(jiān)督的基礎(chǔ)上,對(duì)金融機(jī)構(gòu)繳存存款準(zhǔn)備金情況進(jìn)行必要的登記,定期考核,并實(shí)行教育和處罰相結(jié)合的原則,對(duì)違規(guī)性質(zhì)嚴(yán)重的,應(yīng)及時(shí)進(jìn)行處罰。二是對(duì)于違反存款準(zhǔn)備金繳存的各種情況,如截留占用、挪用、遲繳、少繳、拒繳等,應(yīng)有明確的區(qū)分和界定,并注意處罰標(biāo)準(zhǔn)的一致性,以確保存款準(zhǔn)備金制度的作用得到更好的發(fā)揮。

(四)明確內(nèi)部職責(zé)分工,提高存款準(zhǔn)備金管理的整體合力

建議總行出臺(tái)相關(guān)制度和辦法,建立對(duì)存款準(zhǔn)備金有管理職責(zé)的內(nèi)部各部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。會(huì)計(jì)、營(yíng)業(yè)部門應(yīng)將日常的考核信息及管理中存在的問題及時(shí)反饋給貨幣信貸部門,對(duì)于欠繳等異常情況應(yīng)在發(fā)生時(shí)及時(shí)通知貨幣信貸部門;事后監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)存款準(zhǔn)備金繳存和處罰情況的監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)向營(yíng)業(yè)部門反饋。貨幣信貸部門定期對(duì)法人金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的會(huì)計(jì)資料進(jìn)行專項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)檢查,以確保繳存存款準(zhǔn)備金的真實(shí)性,并及時(shí)分析研究存款準(zhǔn)備金政策的實(shí)施效應(yīng),充分發(fā)揮存款準(zhǔn)備金貨幣政策工具的作用。

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(作者單位:中國(guó)人民銀行?？谥行闹?