浦東新區(qū)推進(jìn)黨內(nèi)基層民主的實(shí)踐與思考

邱素琴

黨內(nèi)基層民主是黨內(nèi)民主建設(shè)的基礎(chǔ)工程。近年來(lái),浦東新區(qū)各級(jí)黨組織把發(fā)展黨內(nèi)民主放在基層黨建工作的突出位置,把推進(jìn)黨內(nèi)基層民主作為浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放先行先試的重要內(nèi)容。按照“一個(gè)重點(diǎn)、四項(xiàng)內(nèi)容”的總體思路,積極探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主的多種實(shí)現(xiàn)形式,為進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主,增強(qiáng)黨內(nèi)和諧奠定了良好的基礎(chǔ)。

一、近年來(lái)浦東新區(qū)推進(jìn)黨內(nèi)基層民主的實(shí)踐

隨著浦東改革的不斷深入和社會(huì)的深度轉(zhuǎn)型,不同利益階層日益分化,人們的主體意識(shí)日益覺(jué)醒,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政治民主的訴求不斷增強(qiáng)。浦東新區(qū)黨委站在浦東改革開(kāi)放“先行先試”的高度,以銳意進(jìn)取的精神堅(jiān)持從基層抓起,積極探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主的體制、機(jī)制以及實(shí)現(xiàn)形式,由點(diǎn)及面,循序漸進(jìn),不斷完善。

1.從“兩推直選”、“兩推一選”到“公推直選”,不斷完善黨內(nèi)民主選舉制度。黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)基本制度,是黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)志,也是黨員民主權(quán)利的直接運(yùn)用。2005年5月起,浦東新區(qū)率先在合慶鎮(zhèn)慶豐、友誼兩個(gè)村進(jìn)行了基層黨支部“兩推直選”換屆選舉的試點(diǎn)工作。隨即合慶鎮(zhèn)53個(gè)基層黨支部的換屆選舉工作,有11個(gè)村和12個(gè)企事業(yè)單位采用“兩推直選”(黨員推薦、群眾推薦、黨員大會(huì)直選)的方法,分別占到總數(shù)的37.9%和50%,其余的村和企事業(yè)單位采用“兩推一選”(黨員推薦、群眾推薦、黨內(nèi)選舉)的方法。早在2003年的居委會(huì)換屆選舉中,當(dāng)時(shí)全區(qū)24個(gè)街鎮(zhèn)的468個(gè)居委會(huì)采用直接選舉方式的占40%,直選居委會(huì)中采用一步海選方式的占57%。2006年的換屆選舉中,直選居委會(huì)達(dá)到100%。2006年8月至11月,浦東新區(qū)在高東鎮(zhèn)開(kāi)展鎮(zhèn)黨委(紀(jì)委)換屆“公推直選”試點(diǎn)工作,通過(guò)規(guī)范“一次報(bào)名、一次推薦、一次審核、一次公推、一次考察、一次公示、一次審批、一次審議、一次直選”,即“九個(gè)一”的程序,直接選舉出新一屆鎮(zhèn)“兩委”班子。完善黨內(nèi)民主選舉制度,極大地增強(qiáng)了干群間的信任度和認(rèn)同感,密切了黨群干群間的關(guān)系,使黨員干部對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一,起到了“選拔一人,帶動(dòng)一批,凝聚一片”的積極作用。

2.從鎮(zhèn)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)到試行區(qū)黨代表任期制,積極拓展黨代會(huì)代表在閉會(huì)期間發(fā)揮作用的途徑和方式。黨的代表大會(huì)制度是黨內(nèi)最根本的政治制度和領(lǐng)導(dǎo)體制,是廣大黨員享有民主權(quán)利的重要途徑和方式。浦東新區(qū)從區(qū)黨代會(huì)和鎮(zhèn)黨代會(huì)兩個(gè)層面,完善黨的代表大會(huì)制度,探索在黨代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的有效途徑。在鎮(zhèn)黨代會(huì)層面,從2002年3月開(kāi)始,浦東新區(qū)率先在高行、北蔡兩鎮(zhèn)進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn),隨即有序推進(jìn)。在試點(diǎn)中,通過(guò)建立完善黨代會(huì)常任制工作機(jī)制,包括黨委會(huì)向黨代會(huì)報(bào)告工作制度,黨委班子和黨委成員接受黨代表評(píng)議制度以及“三級(jí)”聯(lián)系制度(即黨委委員聯(lián)系黨代表,黨代表聯(lián)系黨員,黨員聯(lián)系群眾)等,積極探索實(shí)行黨代會(huì)常任制的有效機(jī)制。在區(qū)黨代會(huì)層面,從2005年開(kāi)始,浦東作為全市兩個(gè)試點(diǎn)區(qū)之一,積極探索發(fā)揮區(qū)黨代會(huì)代表在黨代會(huì)閉會(huì)期間的作用。按照市委的部署,區(qū)委完善了日常組織機(jī)構(gòu),印發(fā)了《中共浦東新區(qū)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)黨代表在黨代會(huì)閉會(huì)期間作用的實(shí)施意見(jiàn)》、《浦東新區(qū)關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)黨代會(huì)代表在黨代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮作用的實(shí)施辦法》等指導(dǎo)性文件和工作制度。2007年,按照黨的十七大關(guān)于實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制的要求,區(qū)委出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)黨代會(huì)閉會(huì)期間代表作用的若干意見(jiàn)(試行)》,為區(qū)黨代表常任制的試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)提供制度保障。

3.從區(qū)委到街道(鎮(zhèn))全面推行“黨務(wù)公開(kāi)”,自上而下暢通黨內(nèi)信息?！包h務(wù)公開(kāi)”是暢通黨內(nèi)信息的重要渠道,也是落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要保障。在區(qū)委層面,新區(qū)區(qū)委自2006年9月出臺(tái)《區(qū)委黨務(wù)公開(kāi)工作實(shí)施意見(jiàn)》以來(lái),始終堅(jiān)持邊公開(kāi)、邊探索、邊總結(jié)、邊提高,形成了完善的工作規(guī)程。包括區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的區(qū)委黨務(wù)公開(kāi)工作合力推進(jìn)工作機(jī)制,黨務(wù)公開(kāi)相關(guān)的工作程序,黨務(wù)公開(kāi)工作平臺(tái)以及嚴(yán)格檢查和督促的工作制度等。在基層黨組織層面,新區(qū)區(qū)委首先在金楊、塘橋、北蔡和高行等街鎮(zhèn)同時(shí)開(kāi)展黨務(wù)公開(kāi)試點(diǎn),再由點(diǎn)及面全面推進(jìn)。在工作中,建立了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門各負(fù)其責(zé)、紀(jì)委協(xié)調(diào)監(jiān)督、群眾廣泛參與”的黨務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制,明確黨務(wù)公開(kāi)的辦事依據(jù)、內(nèi)容、要求、程序、時(shí)限等,不斷推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)工作的規(guī)范化。

4.從強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的有效監(jiān)督到開(kāi)展下派紀(jì)檢監(jiān)察組織試點(diǎn),探索監(jiān)督主體的獨(dú)立性方向。完善黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。浦東新區(qū)區(qū)委在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí),不斷設(shè)置嚴(yán)防領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力失控的“高壓線”、“警戒線”,同時(shí)積極探索在監(jiān)督實(shí)踐中存在的體制性問(wèn)題。自2006年開(kāi)始,新區(qū)區(qū)委選擇川沙功能區(qū)域,按照“直接領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)域派遣、四位一體、統(tǒng)一管理”的思路,試行新區(qū)紀(jì)委(監(jiān)察委)向功能區(qū)域下派紀(jì)檢組(監(jiān)察室)。紀(jì)檢組(監(jiān)察室)作為新區(qū)紀(jì)委(監(jiān)察委)的派駐機(jī)構(gòu),實(shí)行區(qū)紀(jì)委(監(jiān)察委)和功能區(qū)域黨工委雙重領(lǐng)導(dǎo),以區(qū)紀(jì)委(監(jiān)察委)領(lǐng)導(dǎo)為主,實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢、監(jiān)察、巡視、審計(jì)四位一體,合署辦公,派駐人員工資、津貼、福利待遇等由區(qū)紀(jì)委(監(jiān)察委)負(fù)責(zé)。著力通過(guò)“體外監(jiān)察”,增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的有效性;通過(guò)點(diǎn)上先行先試,探索研究新區(qū)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門“上設(shè)下派”的組織架構(gòu)設(shè)置、工作職能設(shè)定和操作程序設(shè)計(jì),加強(qiáng)“體外監(jiān)察”的有效途徑,探索監(jiān)督主體的獨(dú)立性方向,增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的權(quán)威性。

二、當(dāng)前推進(jìn)黨內(nèi)基層民主亟待解決的主要問(wèn)題及其對(duì)策

近年來(lái),推進(jìn)黨內(nèi)基層民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義加強(qiáng)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容取得了許多突破性進(jìn)展,各項(xiàng)制度正穩(wěn)步推進(jìn),不斷完善,同經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有機(jī)融合。推進(jìn)黨內(nèi)基層民主,也是我們黨加強(qiáng)基層組織建設(shè),激發(fā)組織活力,發(fā)揮黨員主體作用的重要舉措。結(jié)合調(diào)研資料的分析,現(xiàn)階段推進(jìn)黨內(nèi)基層民主還存在一些亟待解決的問(wèn)題,主要有:

一是認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高。在調(diào)研中,盡管許多黨員對(duì)擴(kuò)大黨內(nèi)民主充滿信心和期待,從基層民主推進(jìn)情況看,黨員參與率也比較高,但在認(rèn)識(shí)上還存在一些模糊概念。比如,有的黨代表把黨代會(huì)僅僅看作是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的機(jī)構(gòu),或者干脆看成是黨委深入基層、聯(lián)系群眾的渠道和平臺(tái)。有些基層黨組織對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)民主,保障黨員民主權(quán)利的重要性認(rèn)識(shí)不足,存在“上熱下冷”現(xiàn)象。

二是可操作的制度設(shè)計(jì)和體制保障有待進(jìn)一步完善。在回答“黨代表最重要的職責(zé)”問(wèn)題時(shí),有40.6%的代表是“聯(lián)系黨員群眾”,只有28.5%的代表認(rèn)為是“參政議政”;在回答“最難履行的職責(zé)”問(wèn)題時(shí),有47.3%的代表認(rèn)為“監(jiān)督同級(jí)黨委”的職責(zé)最難履行。在調(diào)研中,基層黨代表的結(jié)構(gòu)普遍存在領(lǐng)導(dǎo)干部比重過(guò)高的情況。出現(xiàn)這些問(wèn)題的重要原因是“沒(méi)有明確的制度規(guī)定”,即在操作中缺乏相應(yīng)的制度規(guī)程和體制保障,反映了現(xiàn)有制度的不完善性。

三是相關(guān)的定位、職責(zé)有待進(jìn)一步清晰。在一些試點(diǎn)工作開(kāi)展比較好的單位,比較突出的問(wèn)題是相關(guān)制度的定位及其職能的界定。包括基層選舉中的授權(quán)關(guān)系、責(zé)任向度及其管理體制等,比如,黨員與黨代表之間的授權(quán)關(guān)系,黨代會(huì)與黨委會(huì)之間的授權(quán)關(guān)系以及黨代會(huì)常任制在職能上如何厘清與同級(jí)人大組織的聯(lián)系與區(qū)別,黨代表如何參與人大代表的競(jìng)選等,這些問(wèn)題隨著黨內(nèi)基層民主的推進(jìn)而突出。

四是黨員群眾的民主能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。在調(diào)研中,有的黨代表把“代表”的資格僅僅作為政治榮譽(yù),缺乏履職意識(shí),有的黨代表把黨代會(huì)常任制僅僅看作是黨委聯(lián)系黨員群眾的工作機(jī)制。在黨內(nèi)民主選舉中,黨員對(duì)民主選舉的程序、儀式是否規(guī)范、莊重一般不很關(guān)注。目前,黨內(nèi)民主能力的缺乏是比較普遍的現(xiàn)象。黨員,包括許多黨代表在內(nèi)普遍缺乏專業(yè)培訓(xùn)。據(jù)對(duì)某區(qū)域243位黨代表了解“最需要組織幫助的問(wèn)題”時(shí),有40%的代表要求參加培訓(xùn),提高履職能力。

五是推進(jìn)黨內(nèi)民主的評(píng)價(jià)體系有待進(jìn)一步完善。發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是尊重黨員主體地位,保障黨員民主權(quán)利。因此,評(píng)價(jià)考察黨內(nèi)民主制度建設(shè)的重點(diǎn)是,黨員民主權(quán)利的保障和黨員主體作用的發(fā)揮以及基層組織活力的激發(fā)。當(dāng)前推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)還缺乏必要的評(píng)價(jià)體系和動(dòng)力機(jī)制。

推進(jìn)黨內(nèi)基層民主,對(duì)加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè),保障黨員民主權(quán)利,發(fā)揮黨員主體作用,激發(fā)基層組織活力具有極其重要的意義。當(dāng)前,推進(jìn)黨內(nèi)基層民主需要不斷創(chuàng)新工作思路和方法,大體可從五個(gè)方面作些思考:

其一,增強(qiáng)黨員主體意識(shí),提高民主素養(yǎng)和民主能力。黨員是黨的建設(shè)的主體,是發(fā)展黨內(nèi)民主的主體,黨員主體地位的實(shí)現(xiàn)程度是衡量黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)尺。尊重黨員主體地位是推進(jìn)黨內(nèi)民主的邏輯起點(diǎn)。各級(jí)黨組織要建立工作責(zé)任制,把黨員主體意識(shí)的培育情況、黨員民主權(quán)利的保障以及主體作用的發(fā)揮,作為黨建工作年度考核的重要內(nèi)容。通過(guò)制定任務(wù)分解表和階段性的推進(jìn)目標(biāo),明確各單位、各部門推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的職責(zé)、任務(wù)、要求等,切實(shí)把增強(qiáng)黨員主體意識(shí),提高民主素養(yǎng)和民主能力,作為加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要內(nèi)容抓緊抓好,增強(qiáng)內(nèi)動(dòng)力。

其二,完善與相關(guān)制度相配套的機(jī)制,增強(qiáng)制度的系統(tǒng)性、整體性、可操作性。黨內(nèi)民主制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,一項(xiàng)制度的實(shí)行必須同時(shí)考慮相關(guān)措施的配套。比如,試行黨代會(huì)常任制,就要建立完善黨員代表提名制度、競(jìng)選制度、黨代表履職制度以及黨代表向全體黨員報(bào)告工作,接受黨員質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)乃至對(duì)不稱職者的罷免制等與之相匹配的體制、機(jī)制。同時(shí),還要進(jìn)一步增強(qiáng)各項(xiàng)制度相互間的關(guān)聯(lián)性、對(duì)接性。比如,在制定黨務(wù)公開(kāi)制度的同時(shí),就黨務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、程序等要與黨代會(huì)常任制有關(guān)黨內(nèi)信息披露制度相銜接。

其三,積極有序地?cái)U(kuò)大試點(diǎn),形成黨內(nèi)民主整體推進(jìn)的制度優(yōu)勢(shì)。要將試點(diǎn)過(guò)程中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法及時(shí)制度化、規(guī)范化,形成制度優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前,要加強(qiáng)各基層單位黨內(nèi)民主經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉。比如,在街(鎮(zhèn))、村(居)等基層黨組織可以全面推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)制度,選擇有條件的“兩新”組織、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)黨組織進(jìn)行試點(diǎn),同時(shí),探索不同類型黨組織開(kāi)展黨務(wù)公開(kāi)工作的途徑方式。在黨內(nèi)選舉中,進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,不斷擴(kuò)大黨員直接選舉的范圍和比例,在黨代表選舉中可以試行差額直選等。

其四,建立完善科學(xué)的評(píng)價(jià)體系,積極探索推進(jìn)黨內(nèi)基層民主的激勵(lì)機(jī)制。結(jié)合擴(kuò)大黨內(nèi)民主的內(nèi)容、效果,分試點(diǎn)工作和推廣工作兩類,并通過(guò)設(shè)置不同的權(quán)重,建立完善科學(xué)的評(píng)價(jià)體系,鼓勵(lì)條件成熟的街道、鎮(zhèn)、企事業(yè)等基層單位解放思想,積極探索,積累經(jīng)驗(yàn)。對(duì)基層支部工作的考量要增加發(fā)揮黨員主體作用、保障黨員民主權(quán)利等發(fā)展黨內(nèi)民主的內(nèi)容。上一級(jí)黨組織要鼓勵(lì)試點(diǎn)單位的積極探索、大膽實(shí)踐,并通過(guò)搭建平臺(tái),組織論壇等多種形式,及時(shí)總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),使各項(xiàng)工作統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)發(fā)展、整體推進(jìn)。

其五,加強(qiáng)對(duì)實(shí)際問(wèn)題的研究,及時(shí)為基層推進(jìn)黨內(nèi)民主破解難題。發(fā)展黨內(nèi)民主具有很強(qiáng)的實(shí)踐性,在探索中既要善于總結(jié)新鮮經(jīng)驗(yàn),又要敢于直面問(wèn)題,及時(shí)研究解決在實(shí)踐中面臨的各種問(wèn)題。比如,在探索發(fā)揮黨代表在黨代會(huì)閉會(huì)期間的作用時(shí),同時(shí)要研究如何建立正常的黨內(nèi)權(quán)力授權(quán)機(jī)制,包括黨員與黨代表、黨代會(huì)與黨委會(huì)的權(quán)力委托關(guān)系,黨代會(huì)、黨委會(huì)的責(zé)任向度,黨代會(huì)與人代會(huì)的職責(zé)界定以及相關(guān)的信息傳遞、反饋機(jī)制等。進(jìn)一步推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)制度,同時(shí)要研究黨務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、程序及其方式等。這些實(shí)踐問(wèn)題都有待我們理論工作者和實(shí)踐部門共同研究探索,為不斷完善黨內(nèi)民主提供制度保障和智力支持。

綜上所述,擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主,是加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下,黨員群眾對(duì)黨內(nèi)民主的認(rèn)識(shí)不同,對(duì)民主的訴求也不盡相同。推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè),不能片面追求“轟動(dòng)效應(yīng)”和“一刀切”,要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,從實(shí)際出發(fā),既要注重因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同所導(dǎo)致的民主訴求的差異,也要注重區(qū)分不同層面的黨員群眾對(duì)民主內(nèi)容要求的差異。堅(jiān)持邊試點(diǎn)、邊總結(jié),邊推進(jìn),積極穩(wěn)妥探索推進(jìn)黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式,為擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主積累經(jīng)驗(yàn)。

作者單位:中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校

責(zé)任編輯:周奕韻