努力實現(xiàn)遺址保護、城市發(fā)展和民生改善的和諧共生

段先念

作為我國大遺址集中分布的主要城市之一。西安擁有遺址類國保單位14處，省保單位24處，漢長安城遺址、大明宮遺址、阿房宮遺址、姜寨遺址和漢杜陵等五處大遺址列入“十一五”期間國家文物局確定的100處大遺址保護計劃。西安大遺址保護的主要成就和基本做法，一是科學規(guī)劃，完善法規(guī)，依法保護大遺址；二是完善管理機構(gòu)，構(gòu)建廣泛的群眾保護體系，三是在科學發(fā)掘的基礎上探索遺址保護展示的新途徑。從整體上保護大遺址的措施之一，就是不斷加大保護工作力度，把對古跡遺址的保護納入法律法規(guī)的范疇。西安市政府先后頒布了《四大遺址保護條例》《西安歷史文化名城保護條例》等地方法規(guī)；編制并公布了《西安歷史文化名城保護規(guī)劃》《大明宮遺址保護總體規(guī)劃》，《漢杜陵保護規(guī)劃》和《漢長安城保護規(guī)劃》已編制完成：《阿房宮保護規(guī)劃》也已開始編制；劃定了文物保護單位“紫線”。這些重要舉措使西安地區(qū)大遺址保護和利用取得了令人滿意的成效。根據(jù)西安大遺址分布的特點和保護需要，1994年以來，西安市先后有重點地為四大遺址設立專門文物管理機構(gòu)，并征用部分土地進行保護管理；在遺址區(qū)建立了廣泛的群眾巡查聯(lián)保網(wǎng)絡，聯(lián)合公安機關，有效地遏制了盜掘古墓葬、倒賣文物的犯罪活動。從1950年代開始，西安文物部門就開始了對大遺址的調(diào)查、勘探和部分發(fā)掘研究工作。1980年代后，加大了大遺址的研究和保護力度。對漢長安城桂宮遺址采取覆土展示手法；對長樂宮及冰窖遺址，建館原址保護展示，對大明宮麟德殿和含元殿遺址，采用砌磚保護展示的方式，向游人開放。不同形式的保護展示方式，有效地防止了遺址不再遭受自然和人為破壞，同時對當?shù)芈糜?、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到積極的推動作用。在取得滿意成效的同時，西安在大遺址保護方面也面臨著種種困難和挑戰(zhàn)。一是城市建設的快速發(fā)展對遺址保護的壓力越來越大。城市用地的急劇擴張，使以前處于城市邊遠地區(qū)的部分大遺址逐漸納入城市用地范圍。唐大明宮遺址已經(jīng)位于城市中心區(qū)域，距離西安城墻不到1公里，漢長安城遺址周邊已經(jīng)被工業(yè)區(qū)包圍。由于城市用地日趨緊張，使用成本升高，遺址周邊的建設逐漸向遺址內(nèi)蔓延。雖然遺址區(qū)域建設活動有諸多限制，但由于土地日益緊缺和使用成本的低廉，加之地方群眾迫切的致富愿望，導致遺址區(qū)域違章、違法建設時有發(fā)生，且有日趨嚴重的趨勢，對遺址安全構(gòu)成很大威脅。二是土地矛盾突出。大遺址要求完整、真實地保護，而當?shù)厝罕娨蟀l(fā)展地方經(jīng)濟、提高生活水平，他們在追求單位土地的最大效益。目前，大明宮、漢長安城等遺址除去地面上裸露的夯土遺跡屬于國有土地外，絕大多數(shù)土地為集體土地，由村民使用。盡管有地方政府積極協(xié)調(diào)，有的進行租用，但由于涉及農(nóng)民的經(jīng)濟利益，具體實施起來仍是矛盾不斷，依靠當?shù)卮迕駸o償提供土地保護文物的做法已經(jīng)難以為繼。三是文物保護經(jīng)費缺口很大。國家文物局、財政部近年來不斷加大對遺址保護的經(jīng)費投入，保護項目也逐年增多，2005年以來僅大明宮遺址保護展示和環(huán)境整治就已經(jīng)投入4900萬元，地方配套也已超過6億元。根據(jù)我們的預計，西安大遺址保護總投入將超過200億元。目前僅依靠從國家文物局下?lián)艿奈奈锉倔w保護和部分考古、環(huán)境整治費用，還遠遠不能解決問題。在應對困難和挑戰(zhàn)的實踐中，“政府主導，群眾參與，市場運作”成為大明宮遺址保護與民生改善相結(jié)合的有益探索。大明宮遺址是目前國內(nèi)保存最完整的宮殿遺址。從1980年代開始，在國家文物局的大力支持下，我們對麟德殿遺址局部實施包砌保護工程，有效地防止了遺址不再遭受人為和自然的破壞。1994年至2004年，我們聯(lián)合日本、聯(lián)合國教科文組織合作實施了大明宮含元殿遺址保護工程。2005年，西安市政府在地方財政十分緊張的情況下投入近6個億的資金，對御道區(qū)域?qū)嵤┝瞬疬w。工程得到參加ICOMOS會議的國內(nèi)外專家、國家文物局和兄弟省市領導的高度贊賞，在世界范圍內(nèi)也產(chǎn)生了良好的影響。國家文物局和財政部在《關于“十一五”期間大遺址保護總體規(guī)劃》中明確提出，要“建設大遺址保護展示示范園區(qū)(遺址公園)”。陜西省和西安市政府也都將大明宮遺址保護改造項目列為“十一五”重點項目。為確保遺址的完整性，我們在強力啟動大明宮國家遺址公園項目的同時，將遺址及周邊區(qū)域19.16平方公里的“道北”地區(qū)納入第四次城市規(guī)劃，進行整體改造。迄今做了五方面工作：一是組建全新的保護建設機構(gòu)。2007年10月，西安市委市政府決定成立西安市大明宮遺址保護改造領導小組，省委常委、市委書記孫清云、市長陳寶根為組長，下設領導小組辦公室。在充分整合全市優(yōu)勢資源的基礎上，委托中國首個國家級文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)——西安曲江新區(qū)全面實施大明宮遺址區(qū)保護改造工程，具體負責遺址及周邊區(qū)域征地拆遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、規(guī)劃建設、土地管理和遺址公園建設。二是劃定規(guī)劃保護改造范圍，明確實施步驟。大明宮整個保護改造規(guī)劃面積為19.16平方公里，其中國家遺址公園為3.2平方公里，周邊改造區(qū)域為12.76平方公里。在空間上最終形成一心(大明宮國家遺址公園)、兩翼(以火車站北廣場為軸心，沿隴海線形成東西大城市改造板塊)、三圈(形成未央路、太華路、北二環(huán)三個商業(yè)圈)、六區(qū)(文化旅游區(qū)、商貿(mào)服務區(qū)、商務核心區(qū)、改造示范區(qū)、中央居住區(qū)、集中安置區(qū))。整個大明宮遺址區(qū)保護改造周期為五年，結(jié)合申報世界文化遺產(chǎn)，分三步實施完成。第一步(2007～2008年)：啟動大明宮國家遺址公園，完成大明宮國家遺址公園范圍內(nèi)的拆遷；全面啟動建設大明宮遺址區(qū)保護改造19.16平方公里規(guī)劃范圍內(nèi)的城市基礎設施；第二步(2009～2010年)：大明宮國家遺址公園建成開放，周邊區(qū)域開工建設；第三步(2011～2012年)：全面完成大明宮遺址區(qū)域保護改造，初步建成一個功能完備、環(huán)境優(yōu)美、歷史文化特色鮮明的現(xiàn)代化城市示范新區(qū)。三是以全新的投融資方式，強力保障遺址公園的建設。為了強力推進遺址公園建設，我們首先成立西安曲江大明宮投資(集團)有限公司，隸屬曲江新區(qū)管委會，承擔大明宮遺址區(qū)19.16平方公里的保護改造的項目招商、投融資、基礎設施建設、土地開發(fā)和經(jīng)營管理工作。西安曲江大明宮投資集團公司實收資本50億元，分別由曲江新區(qū)管委會、曲江文化產(chǎn)業(yè)集團、新城區(qū)政府、未央?yún)^(qū)政府、蓮湖區(qū)政府分別出資；其余所需資金再通過招商、貸款等形式多渠道籌措。國家開發(fā)銀行、建設銀行等企業(yè)以不同的方式參與、支持此項目。四是集中世界智慧，動員全民參與，高標準完成大明宮國家遺址公園的設計工作。2008年8月，《西安唐大明宮國家大遺址保護展示示范園區(qū)暨遺址公園總體規(guī)劃》，在反復征求了多位專家學者和國家文物

局、陜西省文物局領導的意見后編制完成。此次總體規(guī)劃涉及考古規(guī)劃、文物保護與展示、景觀及綠化、道路交通組織、主要服務設施、遺址管理等方面，充分體現(xiàn)了新時期文化遺產(chǎn)保護與推進城市現(xiàn)代化生活、調(diào)整周邊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新思路，使文化遺產(chǎn)真正成為現(xiàn)代城市的資源，同時也成為人民生活的樂園。總規(guī)順利通過了國家文物局組織的專家論證會，并得到專家領導的高度評價。五是傾全力集中對遺址區(qū)實行大明宮遺址3，2平方公里內(nèi)的整體搬遷。其規(guī)?？芍^亙古未有。西安大遺址保護的這些思路和探索，正是在新的歷史條件下，應對現(xiàn)實的必然選擇。其一是西安大遺址保護的成功與否對絲路申遺的成敗有重大影響。西安是舉世公認的絲綢之路的起點，又是新歐亞大陸橋的重鎮(zhèn)。西安的大遺址分布廣、規(guī)格高、類型多樣，蘊含著極其豐富的歷史文化信息。中國列入絲路申遺計劃的48處遺產(chǎn)地中，有12處、20個點在陜西、14個點在西安。涉及中國古代政治、經(jīng)濟、文化、宗教等各個層面，在整個絲路申遺的鏈條中，不可或缺，極其重要，也必然事關絲路申遺的成敗。其二是西安大遺址分布的規(guī)模和格局決定著整個城市文化維度和保護方式選擇。西安的歷史文化資源極為豐富，大遺址散布于全市一萬多平方公里的各個區(qū)域，已經(jīng)同區(qū)域內(nèi)的社區(qū)、村莊、農(nóng)田、河流、山體融為一體，無法劃定一個相對固定的區(qū)域，進行集中保護和展示。而簡單生硬的搬離或復制，又割裂了遺址的文化脈絡，損壞了其文化價值。因此，必須進行整體規(guī)劃、系統(tǒng)保護。鑒于西安的大遺址分布的規(guī)模和格局，西安的大遺址保護必須朝著“大遺址之城”，甚至設立“大遺址特區(qū)”的方向發(fā)展。其三是西安的發(fā)展現(xiàn)狀決定了大遺址保護必須走一條新路。西安現(xiàn)存的許多大遺址是世界級的，但西安目前只是我國西北內(nèi)陸的一個人口大市、文化大市，還不是一個經(jīng)濟強市，目前的發(fā)展狀況和財力狀況難以支撐規(guī)模如此巨大的遺址保護任務。這些狀況注定了西安大遺址保護要走出自身特色的一條新道路。在這方面，我們在漢宣帝杜陵、大明宮遺址保護、西安博物院等文保項目上都已經(jīng)有了成功的嘗試。四是保護和展示的理念決定著大遺址保護工作的成敗。在城市化的大背景下，大遺址保護必須跳出就保護而保護的狹隘理念，要將大遺址構(gòu)建成為一道城市文化風景。這種文化風景不但對專家有視覺吸引力，也要讓不懂歷史的普通游客覺得美、喜歡來。其次，要建得起、養(yǎng)得起，方法越簡單，存續(xù)越長久。以大明宮遺址公園為例，文物保護及景觀建設總投資將達50億，加上拆遷將達130億。建成以后維護管理成本預計每年在2億元左右。要做到運轉(zhuǎn)通暢，活力常葆，不僅要節(jié)能、節(jié)約、節(jié)省運行成本，在管理細節(jié)上下功夫，更重要在做好經(jīng)營策劃，出新、出彩，開拓市場，創(chuàng)新運營，調(diào)動社會資源來支撐這一體系。五是西安大遺址保護要順應城市化發(fā)展進程，走多元化、社會化之路。在漫長的歷史變遷中，西安的大遺址有些已成為城市社區(qū)、農(nóng)村、旅游景區(qū)的有機構(gòu)成部分。下一步的遺址保護和園區(qū)發(fā)展要順應城市化進程將大遺址保護和諧融入。由于大遺址保護涉及人口調(diào)控、征地、移民、拆遷、環(huán)境整治、土地利用調(diào)整、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等復雜問題，下一步建議國家制定《大遺址保護管理條例》，協(xié)調(diào)和處理這些問題，將大遺址保護納入有法可依、有章可循的軌道。同時，為大遺址保護用地開辟“綠色通道”，置換土地用途，減少審批程序，解決地方用地額度對遺址用地的過分限制。把大遺址保護與國家和地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃乃至國家西部大開發(fā)政策結(jié)合起來，既可避免重復建設和勞動，又有利于文物保護和土地利用效益最大化。第三，建立和健全大遺址保護財政保障機制，按照中央和地方財政分級負擔的原則合理劃分中央和地方各級政府在大遺址保護上的權利、責任和義務，此外，還可考慮建立大遺址保護專項資金、發(fā)行國債和彩票、出臺鼓勵社會積極投入大遺址保護的政策等等。第四，在全社會范圍內(nèi)設立不同層次的大遺址保護基金，利用國家文物局自身對社會資金的動員能力，倡導并發(fā)起國家大遺址保護基金，同時借鑒國外經(jīng)驗，出臺相應政策，比如向非盈利基金提供捐助可享受有關稅收減免等，鼓勵社會組織和個人，就遺址保護基金提供捐贈。第五，加強大遺址保護的理論研究和技術研究。理論研究包括大遺址與經(jīng)濟社會和文化發(fā)展的關系、大遺址的價值評估體系、保護狀況評估體系、保護規(guī)劃的指導思想和基本原則等。技術研究包括保護措施、保護技術和方法、工程管理、保護規(guī)劃技術標準或指標體系、保護工藝和材料等。為了加強我國大遺址的保護，必須大力開展對大遺址保護的理論研究和技術研究，為大遺址保護提供理論和技術支撐。相信在國家文物局和其他有關部門的支持下，在陜西省委省政府、市委市政府的領導下，在全體文物保護工作者和建設者的共同努力下，大明宮遺址整體保護和展示工程一定會取得圓滿成功，西安市的大遺址保護工作也將由此邁上一個新的臺階。