旅游資源開發(fā)與保護中的制衡機制失衡與政府規(guī)制優(yōu)化

章尚正 馬賢勝

摘 要: 旅游資源開發(fā)與保護中發(fā)生的種種矛盾,歸根到底是相關(guān)利益者之間利益的沖突,為此政府必須建立平衡各方利益的制衡機制。我國制衡機制的失衡,突出表現(xiàn)為:企業(yè)的制衡力過于強大,原居民、社會組織、從業(yè)人員的制衡力過于微弱。制衡機制失衡必然導(dǎo)致利益分配失衡,強勢方獲得超額利潤。建議從三方面優(yōu)化規(guī)制:重構(gòu)政府的旅游資源管理體系與制度,嚴(yán)格執(zhí)行旅游資源開發(fā)項目的“審批權(quán)”;健全旅游資源開發(fā)與保護的法規(guī),編制并嚴(yán)格執(zhí)行旅游規(guī)劃,提高依法規(guī)制的合法性、科學(xué)性與嚴(yán)肅性;推進(jìn)相關(guān)利益者制衡機制建設(shè),對旅游資源實行全民監(jiān)督管理。

關(guān)鍵詞:旅游資源保護與開發(fā); 相關(guān)利益者; 制衡機制; 政府規(guī)制

收稿日期: 2009-09-10

基金項目: 國家社會科學(xué)基金項目《我國旅游業(yè)旅游資源開發(fā)和保護問題研究》(07BJY134)

作者簡介: 章尚正(1949-),男,安徽大學(xué)工商管理學(xué)院旅游管理系主任,教授。研究方向:區(qū)域旅游開發(fā)與規(guī)劃、旅游文化。馬賢勝(1986-),男,安徽大學(xué)工商管理學(xué)院2007級碩士生。

旅游資源開發(fā)與保護中發(fā)生的種種矛盾,歸根到底是相關(guān)利益者之間利益的沖突。在中國現(xiàn)實生活中,與旅游資源開發(fā)與保護相關(guān)的利益方主要有以下六方:地方政府、投資與經(jīng)營方(以下簡稱旅游企業(yè))、原居民、旅游者、旅游從業(yè)者、社會組織。這六方在旅游資源開發(fā)與保護方面的利益趨向有同更有異,利益訴求力更是有強有弱,矛盾沖突就在所難免。因此在這樣一個利益相關(guān)系統(tǒng)中,就必須建立平衡各方利益的機制,我們稱這種機制為制衡機制,而相關(guān)利益各方的利益訴求力就是其所擁有的制衡力。本文旨在探討上述六方的制衡力沖突與政府在制衡機制中的規(guī)制作用優(yōu)化。

一、 旅游資源開發(fā)與保護中相關(guān)利益者的利益訴求差異

旅游資源的開發(fā)與保護之間存在著必然的矛盾,任何一種形式的旅游開發(fā)對于旅游資源的原真態(tài)都是破壞。但兩者之間又存在著天然的耦合關(guān)系,一方面,旅游資源只有通過一定程度的開發(fā),才能實現(xiàn)其應(yīng)有的各種價值,也才能為旅游資源的保護提供必不可少的人力、物力與財力;另一方面,旅游資源只有保護好了,才能永葆旅游魅力,為旅游開發(fā)提供最基本的資源條件。理想的境界當(dāng)然是旅游資源的低度開發(fā)與高度保護相結(jié)合,但我國實際運作中偏偏多是旅游資源的高度開發(fā)與低度保護,以致許多風(fēng)景區(qū)出現(xiàn)商業(yè)化、園林化、城鎮(zhèn)化現(xiàn)象,許多人文景點出現(xiàn)表演化、移植化、時尚化趨勢。這些“亂象”的出現(xiàn),歸根到底,與利益相關(guān)者的利益制衡失效有關(guān)。試分析如下:

其一,政府方。根據(jù)屬地管理原則,我國旅游資源都?xì)w地方政府管理,故本文只論及地方政府。政府是公眾權(quán)益的法定代理人,在上述旅游資源開發(fā)與保護制衡體系中,地方政府無疑居于核心位置,發(fā)揮著關(guān)鍵性的主導(dǎo)作用。地方政府,一方面必須履行政府職能,超越各方利益,根據(jù)各項保護性法律法規(guī)去保護各種旅游資源;必須指出,這種保護也是地方政府規(guī)避行政風(fēng)險的一種手段,畢竟哪個地方政府也不愿意承擔(dān)資源保護不力的責(zé)任。但另一方面,政府存在經(jīng)濟人行為,即地方政府從部門或官員自身利益出發(fā),爭相獲取對資源的處置權(quán)[1],無論是取得經(jīng)濟、社會收益還是獲取政績收益,其過程都可能誘導(dǎo)對旅游資源的高強度開發(fā)。因此,地方政府既有保護的壓力,也有開發(fā)的追求。問題是,在現(xiàn)行政績考核制度中,市級以下畸重經(jīng)濟GDP而忽視綠色GDP,于是招商引資、產(chǎn)值、稅收成為決策的重點,就難免出現(xiàn)管理天平的失衡,偏向投資方,偏向旅游資源的高強度開發(fā)。景區(qū)開發(fā)中被新聞媒體曝光的重大環(huán)境事件,幾乎都有政府官員或明或暗的支持,如張家界百龍?zhí)焯菔录?/p>

其二,旅游企業(yè)方。新時期旅游資源開發(fā)的主體起初都是地方政府,黃山、泰山等都是由政府投資與管理,然而國有單位“要牌子、定班子、找銀子、搶位子、做老子”只能是特殊歷史條件下的產(chǎn)物,現(xiàn)在旅游資源開發(fā)的投資來源已經(jīng)主要是社會資金,而各類景區(qū)景點(包括政府管轄的)多數(shù)已經(jīng)實行企業(yè)化經(jīng)營管理。企業(yè)的本性是追求利潤最大化,勢必高強度開發(fā)旅游資源,如建設(shè)索道、賓館、別墅以增加旅游收入,同時降低旅游資源保護投入,以減少經(jīng)營成本。至于那些租賃景區(qū)的企業(yè),以短期行為瘋狂逐利更是普遍現(xiàn)象。

其三,原居民方。旅游資源不管是屬于國家的(如黃山),還是屬于集體的、個人的(如皖南古村落),最希望保護好這些資源的是所在地的原居民,因為他們祖祖輩輩生活于這方水土,這些老天爺、老祖宗留下的旅游資源是他們的驕傲。盡管這些地方多數(shù)是窮山僻壤,原居民也希望借旅游大潮改善生活,所以多數(shù)覺醒者會適應(yīng)形勢變化,支持政府與企業(yè)變旅游資源為旅游產(chǎn)品,自己也積極融入到旅游開發(fā)過程中,以獲得一定的經(jīng)濟收益;但他們更強烈要求保護旅游資源,并且要求旅游收益盡量少外溢。事實上,各種開發(fā)模式下原居民的收益分配相差懸殊,還有一些人幾乎沒有收益。所以,總還有一些思維單純、以守護者自詡的原居民對于旅游開發(fā)持反對立場,采取各種方式抵制旅游者。據(jù)我們前幾年對黃山202位市民的調(diào)查,“您對黃山市發(fā)展旅游業(yè)總的態(tài)度”選項,有171人贊成,7人反對,24人無所謂;“您對旅游者的態(tài)度”選項,有106人歡迎,14人反感,82人無所謂[2]。

其四,旅游者方。企業(yè)開發(fā)旅游資源的目的是吸引旅游者,在中國旅游市場由賣方市場轉(zhuǎn)化為買方市場后,旅游者的需求更成為旅游資源開發(fā)的推動力。理性的旅游者是比較成熟的旅游者,在滿足自身基本需求的同時,關(guān)注對旅游資源的保護狀況,支持對旅游資源的適度開發(fā);而沖動的旅游者對旅游資源的保護沒有明確的認(rèn)識,為滿足自身舒適而過分要求交通的便捷、賓館的豪華、餐飲的豐盛,這為某些景區(qū)提供了高強度開發(fā)的理由,如黃山的山上近年就建成了4家四星級賓館。在旅游先行發(fā)達(dá)國家,理性的旅游者越來越多,正是他們提倡了生態(tài)旅游、步行旅游、無垃圾旅游。我國也有越來越多的旅游者認(rèn)識到自己的社會責(zé)任,關(guān)注旅游資源的可持續(xù)利用,反對盲目的上規(guī)模、上檔次式的過度開發(fā),這是可喜的現(xiàn)象,也是必然的趨勢。

其五,旅游從業(yè)人員方。旅游從業(yè)人員包括企事業(yè)單位的管理者與普通員工,他們的意識與利益決定著旅游資源保護與開發(fā)的走向。強權(quán)社會決定了旅游企事業(yè)的強權(quán)性質(zhì),企事業(yè)的決策權(quán)集中在少數(shù)上層領(lǐng)導(dǎo)乃至個別領(lǐng)導(dǎo)人的手中,他們是單位逐利意愿的代表,關(guān)注旅游資源的開發(fā)普遍甚于保護。廣大企事業(yè)員工,一無權(quán)力,沒處說話;二文化素養(yǎng)偏低,環(huán)保意識不強;三以“打工仔”自居,公民意識淡薄;所以多數(shù)人也希望提高資源開發(fā)水平,因為開發(fā)水平直接決定了服務(wù)人員的經(jīng)濟收入、工作環(huán)境以及社會地位。

其六,社會組織方。從西方看,社會組織是促進(jìn)旅游業(yè)和諧發(fā)展的重要力量,特別是綠色環(huán)境保護組織代表著知識的先知、社會的公益,他們聲勢浩大,具有干預(yù)媒體輿論與政黨選情的能量,成為公民社會里民眾集體表達(dá)環(huán)境保護意愿的重要組織。在我國,社會組織發(fā)展尚處于起步階段,數(shù)量不多,影響力不大,但綠色環(huán)境保護組織已經(jīng)開始對旅游開發(fā)提供專業(yè)性的保護評價,旅游行業(yè)組織也在為旅游資源的科學(xué)保護與開發(fā)提供智力支持。

綜上所述,相關(guān)利益者各方內(nèi)部與之間存在著利益需求的差異,這必然導(dǎo)致其對旅游資源開發(fā)與保護的立場、態(tài)度、行動也出現(xiàn)強烈反差,茲列表顯示于下。

二、 旅游資源開發(fā)與保護中相關(guān)利益者的制衡機制失衡

如表1所示,相關(guān)利益者各方利益需求存在著明顯的不同,這就需要建立一種制衡機制,以協(xié)調(diào)各方利益,保障旅游資源的開發(fā)與保護相互協(xié)調(diào),沿著健康、高效、可持續(xù)的軌道前進(jìn)。但在當(dāng)今中國,各方所擁有的利益訴求渠道有多少寬窄之別,更有人權(quán)財物信息多少之分,故而各方實際擁有的

制衡力也有強弱之異,這就造成了制衡機制的失衡,進(jìn)而造成利益的失衡,試分析如下。

各方擁有的制衡力主要體現(xiàn)于利益訴求渠道與人、權(quán)、財、物、信息等實力。其中,利益訴求渠道包括人大、政府、法院、政協(xié)、民眾組織、社會組織、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、社會輿論等;權(quán)則包括立法權(quán)、行政權(quán)、所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、參與權(quán)、(剩余所得)分配權(quán)等;而利益訴求渠道的多少寬窄又受制于人、權(quán)、財、物、信息等實力強弱。各方制衡力差異見表2。

細(xì)察表2,有幾點值得深思:

第一,在當(dāng)今中國,相關(guān)利益者所擁有的制衡力與人數(shù)多少無關(guān),因為沒有公眾票決機制,也沒有公眾論壇,所以旅游資源保護意識最為強烈、最希望旅游資源永續(xù)利用的原居民,人數(shù)雖多但利益訴求渠道不暢,與各項權(quán)力幾乎“絕緣”,這是一種可悲的非正常局面,是造成制衡機制失衡的重要原因。人大與政府應(yīng)該從法律、體制與組織上支持原居民健全旅游開發(fā)的參與權(quán)、管理權(quán)與分配權(quán)。

第二,旅游從業(yè)人員(特別是普通員工)作為企業(yè)決策的執(zhí)行者,擁有的制衡力最小。當(dāng)他們身處隨時可能“炒魷魚”的境地,確實難有多大的作為。但從全球角度看,廣大員工在建設(shè)綠色企業(yè)、發(fā)展綠色旅游、保護綠色環(huán)境方面正在發(fā)揮越來越大的作用,中國企業(yè)也必將朝這個方向發(fā)展。

第三,旅游者遠(yuǎn)離旅游目的地,他們的體驗感受與環(huán)保呼聲難以直接作用于目的地的政府、企業(yè)與輿論,故而其所擁有的制衡力也不大。但是,隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及與新聞業(yè)的發(fā)達(dá),旅游者可能借助這些新型平臺將意愿凝聚成旅游市場產(chǎn)品購買的選擇動向,從而影響目的地的旅游開發(fā)。

第四,相關(guān)社會組織,由于他們與政界、商界、學(xué)界、新聞界等建立了廣泛的人脈關(guān)系,所以利益訴求渠道比較通暢,但是由于在我國這些組織自身缺乏財力支撐,外部又缺乏法律、政界、社會的支持,相反受到“上面”的管制特別多,所以“軟骨”與“貧血”嚴(yán)重,普遍獨立行動性不強,為民抗?fàn)幮愿?尚難以發(fā)揮社會良知、民意代表、環(huán)保先鋒的作用。當(dāng)然,隨著我國政治體制改革的深入發(fā)展,這種局面肯定會大有改觀。

第五,企業(yè)實力雄厚,利益訴求渠道全面通暢,其財力、物力可以在相當(dāng)程度上影響政府官員、社會組織、新聞媒體以至社會輿論,他們又直接掌握著旅游資源的經(jīng)營管理權(quán)與分配權(quán),所以屬于制衡體系中的強勢方,有能力“擺平”各種不利局面,幾乎足以主宰旅游資源的開發(fā)與保護。如上節(jié)所述,企業(yè)家的逐利沖動與原居民、社會公眾的利益大有出入,這種“主宰”地位使得他們能夠以破壞資源為代價,獲得短期的超額利潤。顯然,這是一種不正常的現(xiàn)象。

第六,政府本該是制止企業(yè)短期逐利行為的決定力量,它也擁有這種制衡力,但是如果“經(jīng)濟人”角色占了上風(fēng),那么它就可能放棄監(jiān)管責(zé)職,從招商引資環(huán)節(jié)起,就向企業(yè)的過度開發(fā)一路亮綠燈?，F(xiàn)實生活中,凡是制衡機制失衡,造成旅游資源破壞,其主要原因就是政府有關(guān)部門沒有嚴(yán)格依法行政,履行環(huán)境保護天職。

第七,制衡機制失衡必然導(dǎo)致利益分配失衡,強勢方將獲得超額利潤,如京黟旅游開發(fā)總公司1997年租賃經(jīng)營世界文化遺產(chǎn)單位——安徽省黃山市黟縣的宏村,按照最初與縣政府達(dá)成的協(xié)議,京黟旅游開發(fā)總公司將門票收入4%交給鎮(zhèn)政府,1%交給村委會,當(dāng)?shù)鼐用裰猾@得每人每年15元補貼;后由于居民強烈抵制,2001年才對原協(xié)議進(jìn)行修改,將門票收入8%交給村民,3.4%交給鎮(zhèn)政府,1%交給村委會[3]。企業(yè)利潤之高由此可見。

第八,綜上所述,制衡機制失衡的典型表征是企業(yè)的制衡力過于強大,而原居民的制衡力過于微弱。造成這種失衡的主要原因是政府沒有充分發(fā)揮法定的監(jiān)管作用,適當(dāng)?shù)仄胶飧鞣降闹坪饬εc利益分配;另一個重要原因是相關(guān)社會組織參與和影響旅游決策迄今為止只是理論上的假設(shè),缺乏制度上的保障。當(dāng)前,改變制衡機制失衡,進(jìn)而改變利益分配失衡的關(guān)鍵是優(yōu)先政府規(guī)制,詳見下述。

三、 旅游資源開發(fā)與保護中的政府規(guī)制優(yōu)化

地方政府對于旅游資源的管理,一般來說,不直接參與建設(shè)項目的投資與建設(shè),而是依據(jù)法律、法規(guī),依據(jù)本地制定的規(guī)劃、政策,制度,對于旅游企業(yè)的建設(shè)項目與經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)范化審批、監(jiān)督、制約,其管理的重點不是旅游資源的開發(fā)利用,而是落實保護第一方針,即確實保障旅游資源的可持續(xù)利用。這種政府管理方式是政府運用國家法律與行政強制權(quán)干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策,以實現(xiàn)社會公共福利的最大化,被海內(nèi)外學(xué)術(shù)界稱之為“政府規(guī)制”(government regulation)。凡是民主社會,政府的職能都具有雙重性,既有為社會民眾的服務(wù)性,又有依法管制各利益群體與個人行為的規(guī)制性。上文所述旅游資源開發(fā)中的種種“亂象”,暴露了政府規(guī)制中的工作重心“錯位”——過于重視旅游開發(fā)的經(jīng)濟效益,漠視過度開發(fā)對于旅游資源的破壞;還暴露了政府規(guī)制中的利益“失衡”——過于照顧企業(yè)利益,損傷了原居民、旅游者的利益。為此必須提倡政府推行下列規(guī)制的優(yōu)化。

第一,重構(gòu)政府的旅游資源管理體系與制度。

我國旅游管理大體上經(jīng)歷了公益性管理向經(jīng)營性管理的轉(zhuǎn)型[4],正是在這個轉(zhuǎn)型中,旅游開發(fā)的經(jīng)濟效益空前放大,旅游開發(fā)的范圍、規(guī)模與檔次也隨之加速提升,進(jìn)入所謂大投入、大產(chǎn)出、大旅游新階段;正是在這個產(chǎn)業(yè)大提升過程中,旅游投資商越來越受到地方政府的青睞,被奉為上賓,授予榮譽市民稱號,封為政協(xié)委員、人大代表,原因是他們的投資,不但刺激了地方經(jīng)濟的繁榮,而且有助于官員出政績,升位置;也正是在這種時代背景下,投資商的話語權(quán)在我國史無前例地擴大,企業(yè)的利益被不合理地“照顧”,以致形成上文所述利益失衡局面。因此,旅游管理體系的重構(gòu),首先要明確政府對旅游資源規(guī)制的“定位”——超越部門與個人利益,代表國家與人民,依法管理旅游資源的開發(fā)與保護,重點是保護。其次,嚴(yán)格行使旅游資源規(guī)制中的“審批權(quán)”。近年來,越來越多的景區(qū)、景點被租賃,出現(xiàn)了旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。無論所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)如何分配,對旅游資源的處置權(quán)的“所有”將最終決定對旅游資源“使用”[5]。旅游資源不可移動、不可再生、易受損的特殊性決定了對這類資源的處置權(quán)的“所有”必須通過政府相關(guān)部門的“審批”,這種“審批”實際上意味著政府才擁有最后的“處置權(quán)”。這是政府依法管理旅游資源開發(fā)與保護的重要手段。目前審批環(huán)節(jié)中,弊端之一是多頭管理,審批繁多。結(jié)果反而職責(zé)不清,有利時各方爭管,有難時各方推諉。如許多旅游景區(qū),自然與人文資源分屬旅游、建設(shè)、園林、宗教、文物、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門管理,對于旅游開發(fā)項目,許多部門都擁有審批權(quán),多頭審批不但降低了管理效率,而且給開發(fā)商留下了鉆空子的可能。弊端之二是審批主體缺位,審批專業(yè)化程度有待提高?，F(xiàn)在旅游開發(fā)項目的審批程序與普通建設(shè)項目一樣,立項權(quán)歸發(fā)改委,土地權(quán)歸土地局,建設(shè)許可權(quán)歸建委,而對旅游資源開發(fā)最懂行的旅游局、對旅游資源保護最懂行的環(huán)保局反而沒有審批權(quán)。故鑒于旅游開發(fā)項目的特殊性,應(yīng)該適當(dāng)增加審批部門與內(nèi)容。本文定稿時見中國政府網(wǎng)2009年8月21日報道,國務(wù)院已經(jīng)公布《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》(注:見:http:∥gov.cn/zwgk/2009-08/21/.),規(guī)定:編制土地利用的有關(guān)規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃,以及旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價,對規(guī)劃實施可能產(chǎn)生的環(huán)境問題作出科學(xué)評估,以從源頭上預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞,保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。這是一個切中時弊的重大舉措。弊端之三是自設(shè)土政策,降低審批標(biāo)準(zhǔn)。這在貧窮落后地區(qū)旅游開發(fā)初期尤為嚴(yán)重。如湖南武陵源,在旅游開發(fā)初期,資金相對于土地來說是稀缺資源,因此,對于土地使用的審批較為寬松,出現(xiàn)了“誰投資、誰占有、誰使用”的現(xiàn)象[6],旅游資源未能得到應(yīng)有的重視與保護,以致出現(xiàn)后來的“張家界黃牌警告”事件。弊端之四是屈從長官意志,審批走過場?，F(xiàn)在重大旅游投資項目,幾乎都是黨政第一把手直接掌控,投資方為了得到最大的利益,會在談判時提出種種超越法律法規(guī)許可的資源開發(fā)要求,如在景區(qū)核心保護區(qū)建大量高級別墅、在小島上建高層度假型賓館,并且以招商單位負(fù)責(zé)幫助辦理一切審批手續(xù)為投資前提,結(jié)果面對地方首長的重點工程,有些部門不但違規(guī)蓋章,而且還會到上級主管部門請求通融放行。

第二,健全旅游資源開發(fā)與保護的法規(guī),編制并嚴(yán)格執(zhí)行旅游規(guī)劃,提高依法規(guī)制的合法性、科學(xué)性與嚴(yán)肅性。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國文物保護法》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、《旅游資源管理辦法》是我國地方政府管理旅游資源的主要法律法規(guī)依據(jù),鑒于旅游資源的多樣性與復(fù)雜性,地方人大與政府就有必要制定補充性的法規(guī),以保護本地特有的高品位旅游資源,如安徽省出臺了《黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理條例》、《安徽省皖南古民居保護條例》,四川省頒布了《四川省世界遺產(chǎn)保護條例》,山東省實施了《泰山風(fēng)景名勝區(qū)保護管理條例》,黑龍江省制定了《黑龍江省濕地保護條例》,這些地方性法規(guī)細(xì)化了保護內(nèi)容與措施,值得進(jìn)一步推廣與健全。

旅游規(guī)劃是指導(dǎo)旅游發(fā)展的綱領(lǐng)性文件,按照《旅游規(guī)劃通則》規(guī)定,旅游發(fā)展規(guī)劃主要任務(wù)的歸結(jié)點就是“促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展”,而主要內(nèi)容之一就是“按照可持續(xù)發(fā)展原則,注重保護開發(fā)利用的關(guān)系,提出合理的措施”;而旅游區(qū)規(guī)劃的主要內(nèi)容就是“研究并確定旅游資源的保護范圍和保護措施”,“提出旅游區(qū)近期建設(shè)規(guī)劃,進(jìn)行重點項目策劃”。可見正確運用規(guī)劃的武器對于旅游資源的合理開發(fā)與科學(xué)保護具有多么重要的意義。但是現(xiàn)實生活中許多地方旅游規(guī)劃還難以發(fā)揮應(yīng)有的作用,原因之一是規(guī)劃編制背離上述宗旨,短期功利目的導(dǎo)致規(guī)劃變形走樣,喪失其客觀、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、有效原則。如有的縣鄉(xiāng)政府以招商引資為規(guī)劃目標(biāo),結(jié)果過分夸大域內(nèi)資源評價,肆意提高資源開發(fā)力度,規(guī)劃項目過多過高過大,以至有湖就規(guī)劃上國家級旅游度假區(qū),有城就規(guī)劃上國際會議中心,嚴(yán)重脫離實際;還有的縣鄉(xiāng)政府編制規(guī)劃就是為了申請國債、旅游發(fā)展資金、扶貧資金等,結(jié)果難免胡編開發(fā)項目,并且盡量夸大申報項目的經(jīng)濟效益。原因之二是主要領(lǐng)導(dǎo)對旅游規(guī)劃的法定性、嚴(yán)肅性、戰(zhàn)略性認(rèn)識不足,有的地方換一個主要領(lǐng)導(dǎo)就編一套規(guī)劃,甚至哪怕是自己提交人大正式通過的規(guī)劃文本,任內(nèi)也可隨時隨意更改,因此旅游發(fā)展規(guī)劃先行,依據(jù)規(guī)劃規(guī)制旅游資源的開發(fā)與保護等等,自然流于空言,難見實效。

第三,推進(jìn)相關(guān)利益者制衡機制建設(shè),對旅游資源實行全民監(jiān)督管理。

我們認(rèn)為,推進(jìn)相關(guān)利益者制衡機制建設(shè)是政府加強規(guī)制的重要工作,因為只有各方利益相對平衡,政府規(guī)制才能順利實行,創(chuàng)造出以和諧旅游為標(biāo)志的可持續(xù)發(fā)展格局。所以從某種意義上講,制衡各方利益既是政府規(guī)制的目的,也是政府進(jìn)行規(guī)制的手段,應(yīng)該引起各級政府的高度重視。

針對當(dāng)前普遍存在的制衡機制失衡現(xiàn)象,首先,各級政府要解放思想,更新觀念,要提高對利益制衡機制重要性、迫切性、可行性的認(rèn)識,推進(jìn)與維護各方利益平衡,特別是要自覺抑制自身的“經(jīng)濟人”沖動。其次,政府要依照相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃、制度規(guī)范旅游企業(yè)的旅游開發(fā)活動,既要保障企業(yè)合理的投資收益,也要制止他們過度的、破壞性的旅游開發(fā),引導(dǎo)他們自覺美化與優(yōu)化旅游區(qū)環(huán)境,走可持續(xù)發(fā)展道路。再次,大力提升原居民參與旅游資源開發(fā)與保護的層次。這種居民參與,國外文獻(xiàn)習(xí)稱為community participation(社區(qū)參與),或resident participation(居民參與),正受到越來越廣泛的重視。

根據(jù)我們對徽州古村落的旅游考察,原居民(local residents)的參與程度有下列3個發(fā)展層次:

初級層次參與的主要特點是:(1) 多為居民的自發(fā)行為,居民參與的動機多以個人贏利為主,對于自身的權(quán)利和義務(wù)尚不明確;(2) 居民參與對旅游業(yè)的影響多集中于微觀領(lǐng)域。

提高層次參與的主要特點是:(1) 居民參與的動機仍多以解決就業(yè)、增加收入為主,但他們開始部分了解自身的權(quán)利和義務(wù);(2) 對旅游業(yè)的影響不僅限于微觀領(lǐng)域,也涉及到宏觀層面。

高級層次參與的特點是:(1) 居民參與旅游業(yè)不以個人贏利為主要目的,而是更多地關(guān)注社會整體利益,開始以一種“主人翁”的姿態(tài)參與到旅游業(yè)中,對自身的權(quán)利和義務(wù)較明確,“民主意識強”是這一層次居民參與的重要特點;(2) 政府和管理部門對居民有了系統(tǒng)和規(guī)范的管理,有較健全的法律法規(guī)保證居民參與當(dāng)?shù)氐闹卮鬀Q策,有暢通的渠道和方式保證政府和投資商與居民溝通、聽取居民的意見;(3) 居民對當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)未來宏觀的發(fā)展方向和方式有了更多的發(fā)言機會,居民參與對旅游業(yè)的影響也從微觀領(lǐng)域更多地向宏觀領(lǐng)域擴展[7]。我們認(rèn)為,地方政府應(yīng)該創(chuàng)造一切必要的條件,推動居民的參與向高級層次發(fā)展,讓他們得以參與旅游規(guī)劃編制、旅游開發(fā)決策、旅游資源的保護等。這種高級層次的參與有助于解決當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展中存在的經(jīng)濟效益與社會、環(huán)境影響相矛盾的問題,能充分體現(xiàn)“以人為本”的人文主義和民主思想,有利于旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

最后,建立全覆蓋的社會反饋機制,對旅游資源的保護與開發(fā)實行全民監(jiān)督管理。旅游資源不但是地方的財富,而且是全國、全人類的財富,政府對旅游資源保護與開發(fā)的規(guī)制應(yīng)當(dāng)傾聽各方利益訴求,為此有必要建立全覆蓋的社會反饋機制,這種機制可以被認(rèn)為是旅游1.0系統(tǒng)——單純的社會渠道反饋:人民代表、政協(xié)委員、工商聯(lián)、民眾組織、社會團體、決策咨詢、信訪上訪、新聞媒體等。事實上,單純的社會反饋渠道已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展的需要了,因此,我們建議積極構(gòu)建旅游2.0系統(tǒng)。旅游2.0系統(tǒng)是一個既包含上述社會反饋渠道,又包括市場主體反饋渠道,使得政府規(guī)制方關(guān)注旅游者的反饋,并且將觀測范圍擴大到市場投資主體、社區(qū)、旅游從業(yè)人員和社會組織,構(gòu)建一個以政府為中心的拓?fù)湫椭刖W(wǎng)結(jié)構(gòu);旅游2.0系統(tǒng)又是一個信息系統(tǒng),政府是信息集中處理部門,承擔(dān)著對旅游資源保護與開發(fā)的一系列問題的整體考量。這里有必要強調(diào)一點,全民監(jiān)督管理包括對政府規(guī)制行為的監(jiān)督。政府規(guī)制是利益相關(guān)體系制衡的主導(dǎo)力量,而由于政府經(jīng)濟人現(xiàn)象的存在和旅游資源保護的巨大正外部性[8],這種規(guī)制就可能偏離正確的軌道,因此完全有必要加強對政府的監(jiān)督管理。各級政府一方面應(yīng)當(dāng)接受黨委、人大、政協(xié)等黨政體系的監(jiān)督,另一方面還應(yīng)當(dāng)接受民眾、新聞媒體和社會組織的監(jiān)督。

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Stake-balance Mechanism off and Government

Regulation up in the Development and

Conservation of Tourism Resources

ZHANG Shangzheng, MA Xiansheng1,2

(Business Administration School, Anhui University,

Hefei 230039, China)

Abstract: Various conflicts aroused in the process of the exploitation and conservation of tourism resources initiated from interest conflicts between stakeholders, so a stake-balance mechanism is needed from governments for fair benefit distribution. However, the stake-balance mechanism in China is off balance with strong stakepower on enterprise side and week on local residents, social organizations and employees of tourism industry. This off balance mechanism definitely gives birth to unfair benefit distribution, which the strong gains more benefits than the week group. The authors suggest that government regulation up should pay more attention in three aspects: reorganizing tourism resources management system and institutions of government, strictly executing the indorse right of tourism resources development projects; perfecting legal system of tourism exploitation and conservation, formulating and strictly implementing tourism planning; improving lawful, scientific and seriousregulations, promoting the construction of stakeholders stake-balance mechanism, and supervising tourism resources.

Key words: tourism resources exploitation and conservation; stakeholder; stake-balancemechanism; stake power; government regulation

(責(zé)任編輯:梁保爾)