我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀與展望

張黎黎

【摘要】20世紀(jì)80年代, 隨著科技的進(jìn)步,債務(wù)累累和預(yù)算嚴(yán)重拮據(jù)限制了公共部門(mén)滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施需求的能力,國(guó)際游資和項(xiàng)目、當(dāng)?shù)刭Y本市場(chǎng)的擴(kuò)大、改善了獲取私人融資的條件等原因,以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的BOT、BTO、BT、BROT、BOOT、TOT等基礎(chǔ)設(shè)施的私人融資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)模式(以下稱(chēng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式)開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域興起并蓬勃發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】公用事業(yè) 特許經(jīng)營(yíng)

【中圖分類(lèi)號(hào)】F293【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

一、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)概述

中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第126號(hào)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的定義:“是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定,通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者,明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。”(2)

二、中國(guó)公用基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀

1、經(jīng)過(guò)大規(guī)模建設(shè),基礎(chǔ)設(shè)施總量水平有了很大的改善。雖然這一改善具有明顯的彌補(bǔ)欠賬性質(zhì),但基本緩解國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施日益增長(zhǎng)的需求?！?002年我國(guó)城市用水普及率達(dá)到77.34%,燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到66.93%,每萬(wàn)人擁有的公共交通車(chē)輛6.7標(biāo)臺(tái),人均道路面積7.8平方米,綠化覆蓋率為29.8%,人均擁有的公共綠地5.33平方米,城市污水處理率39.9%,大中城市垃圾糞便基本日產(chǎn)日清?！?3)

2、從基礎(chǔ)設(shè)施供給能力看,能源、交通、通訊等領(lǐng)域供需平衡的基礎(chǔ)還不牢固,只是一種暫時(shí)的、低水平的平衡。目前,“我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的投入只占GDP的2.6%,而依照聯(lián)合國(guó)的意見(jiàn),發(fā)展中國(guó)家在城市化進(jìn)程中,基礎(chǔ)設(shè)施投入一般不低于3%-5%?！?4)

3、總量矛盾緩解后,結(jié)構(gòu)問(wèn)題愈發(fā)凸現(xiàn)。首先,產(chǎn)業(yè)內(nèi)部布局不合理,以電力為例。電力工業(yè)結(jié)構(gòu)一方面是對(duì)煤炭的過(guò)度依賴(lài),燃煤機(jī)組比重高達(dá)75%,致使環(huán)境對(duì)燃煤的承受能力已達(dá)上限。部分地區(qū)水電比重過(guò)高,枯水季節(jié)缺電嚴(yán)重。其次,地區(qū)結(jié)構(gòu)有待改善。中、西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部沿海地區(qū),其中又以交通和城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展差距最為明顯。

4、體制問(wèn)題已經(jīng)成為制約基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙。突出問(wèn)題是:(1)投資主體的責(zé)權(quán)不統(tǒng)一,投資約束機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái);(2)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的宏觀調(diào)控體系還沒(méi)有建立起來(lái),形成基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)不合理、投資效益低、損失浪費(fèi)嚴(yán)重;(3)基礎(chǔ)設(shè)施資金來(lái)源的渠道不暢,很多行業(yè)尚未建立起穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源;(4)價(jià)格體系不合理,造成基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資不足。

三、完善我國(guó)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)的建議

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治國(guó)觀念的不斷深入,借用公用事業(yè)改革有利時(shí)機(jī),對(duì)城市公用企業(yè)實(shí)施以特許經(jīng)營(yíng)為核心的改革,是引進(jìn)民間、個(gè)人及外國(guó)資本發(fā)展城市公用事業(yè),通過(guò)法律手段和市場(chǎng)機(jī)制統(tǒng)籌公用事業(yè)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)效益的有效途徑。但城市公用企業(yè)改革涉及企業(yè)微觀利益與社會(huì)效益、短期收益與城市長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展、存量資產(chǎn)維護(hù)與增量資產(chǎn)建設(shè)等多方面的關(guān)系,內(nèi)容復(fù)雜。因此,筆者提出以下建議以供參考。

(1)搞好統(tǒng)一規(guī)劃,作好基礎(chǔ)配套工作。

地方政府實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度,應(yīng)首先建立健全相關(guān)的法律和制度體系,制定符合本地實(shí)際的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法,主要包括以下幾方面:一是明確特許經(jīng)營(yíng)授予主體、特許經(jīng)營(yíng)方式及經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容;二是明確特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)和范圍、特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容;三是明確公用設(shè)施資產(chǎn)處置權(quán)限,受許方只享有經(jīng)營(yíng)權(quán);四是獲取特許經(jīng)營(yíng)方的物資獲取辦法;五是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格因素;六是終止和收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的條件;七是監(jiān)督機(jī)制。為進(jìn)一步增強(qiáng)可操作性,可針對(duì)不同的特許經(jīng)營(yíng)行業(yè),分別制定具有該行業(yè)針對(duì)性的特許經(jīng)營(yíng)管理辦法。

(2)統(tǒng)籌處理好特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓和城市公用企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)系。

(3)提高現(xiàn)行規(guī)定的法規(guī)層次和效力。

(4)理順公用產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格或補(bǔ)貼機(jī)制,制定出可行的價(jià)格或補(bǔ)貼預(yù)案。

綜上所述,在我國(guó),實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度不僅是為了更加有效地對(duì)公用事業(yè)的價(jià)格進(jìn)行管理,更重要的是試圖通過(guò)特許經(jīng)營(yíng),吸引非國(guó)有資本或非國(guó)有企業(yè)進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域,改變長(zhǎng)期形成的國(guó)有企業(yè)在市政公用事業(yè)領(lǐng)域一統(tǒng)天下的格局,同時(shí),也是解決市政公用事業(yè)投資嚴(yán)重不足的問(wèn)題的重要措施。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng),非國(guó)有企業(yè)可以比較順利地進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域,與原有的企業(yè)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),必然會(huì)促進(jìn)公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)程度的提高,也有利于推動(dòng)原有的國(guó)有企業(yè)加快機(jī)制轉(zhuǎn)換和提高效率,使公用事業(yè)的效率和服務(wù)質(zhì)量不斷提高。

【注釋】

(2)中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第126號(hào):《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。

(3)秦虹:《中國(guó)市政公用設(shè)施投融資現(xiàn)狀與改革方向》,經(jīng)營(yíng)與管理,2004/1。

(4)秦虹:《中國(guó)市政公用設(shè)施投融資現(xiàn)狀與改革方向》,經(jīng)營(yíng)與管理,2004/1。

【參考文獻(xiàn)】

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