建國以來我國農(nóng)村基層政權(quán)的構(gòu)建及思考

聶紅琴 陳 安

摘 要:建國以來,我國對農(nóng)村基層政權(quán)的構(gòu)建,A經(jīng)歷了一個逐步下移深入——全面控制——權(quán)力回撤的過程。這種國家權(quán)力由上而下,再從下回抽的路徑,彰顯出中國共產(chǎn)黨在構(gòu)建農(nóng)村基層政權(quán)指導(dǎo)思想上動員、控制、自治前后相繼的三種方略?；仡櫯c總結(jié)建國后各個歷史時期我國農(nóng)村基層政權(quán)構(gòu)建的經(jīng)驗和教訓(xùn),不僅有助于農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展,而且對于國家的現(xiàn)代化進程都具有重要的意義。

關(guān)鍵詞:建國以來;農(nóng)村基層政權(quán);構(gòu)建;思考

中圖分類號:D267 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-1605(2009)11-0009-06

作者簡介:A聶紅琴(1973- ),女,江西新余人,中共江蘇省委黨史辦干部,主要研究方向為農(nóng)村基層政權(quán);陳安(1975- ),男,江西贛州人,中共贛州市委黨史辦干部,主要研究方向為“三農(nóng)”問題。

60年來我國農(nóng)村基層政權(quán)的組織形態(tài),大致經(jīng)歷了三個不同的發(fā)展階段,即鄉(xiāng)政并立、人民公社和村民自治。每一次大的運動和變革,都伴隨著基層政權(quán)和基層組織的變遷,留下基層政權(quán)和基層組織的烙印。回顧與總結(jié)建國后各個歷史時期我國農(nóng)村基層政權(quán)構(gòu)建的經(jīng)驗和教訓(xùn),不僅有助于農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展,而且對于國家的現(xiàn)代化進程都具有重要的意義。

一、鄉(xiāng)政并立時期——建國初期通過土地改革和合作化運動,逐步構(gòu)建我國的農(nóng)村基層政權(quán)組織,黨的影響力開始逐步深入農(nóng)村基層社會

新中國的成立為在全國范圍內(nèi)確立農(nóng)村基層新政權(quán)體制提供了根本性政治保障。1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定:“各級政權(quán)機關(guān)一律實行民主集中制。……各下級人民政府均由上級人民政府加委并服從上級人民政府?！?sup>[1]這樣,國民黨政權(quán)的以權(quán)制權(quán)、議員專職、地方自治等項原則就被完全摧毀。

在老解放區(qū),中國共產(chǎn)黨早在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期,就在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾進行革命斗爭和土地改革的基礎(chǔ)上,掌握了農(nóng)村的政權(quán),并進行了一定程度的建設(shè),已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗,并取得了一定的成績。解放初期,在老區(qū)的農(nóng)村基層政權(quán)構(gòu)建,主要是結(jié)合新中國建立人民民主專政政權(quán)的過程,通過選舉村、區(qū)、縣三級人民代表大會的代表而進行的。在新解放區(qū),這一階段農(nóng)村基層政權(quán)構(gòu)建主要是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下廢除保甲制,建立新的人民民主專政的政權(quán)。黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾在農(nóng)民協(xié)會等群眾組織的基礎(chǔ)上,通過剿匪、反霸、減租減息、土地改革等運動,不斷發(fā)動群眾,培養(yǎng)積極分子,通過鄉(xiāng)村農(nóng)民會議或農(nóng)民代表會議建立鄉(xiāng)村基層政權(quán)。中國共產(chǎn)黨通過組織農(nóng)民協(xié)會,領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)動農(nóng)民群眾,不斷在群眾中培養(yǎng)積極分子,通過選舉農(nóng)民代表及其委員會,為政權(quán)組織輸送了干部力量,促進了政權(quán)建設(shè)。農(nóng)民協(xié)會成為土地改革的主要組織形式和執(zhí)行機關(guān),也成為名副其實的農(nóng)村基層政權(quán)組織。在農(nóng)民協(xié)會的基礎(chǔ)上,通過農(nóng)民代表會議,選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)人民政府委員會。國民黨時期的鄉(xiāng)村保甲制度被徹底摧毀了。

在土地改革過程中,依據(jù)土地及財產(chǎn)狀況,把農(nóng)民劃分為地主、富農(nóng)、中農(nóng)、下中農(nóng)、貧農(nóng)等一些階級成份,無償?shù)匕训刂?、富農(nóng)的財產(chǎn)加以沒收供貧下中農(nóng)分配。這就徹底改變了農(nóng)村的政治、經(jīng)濟和社會關(guān)系。這種經(jīng)濟性的階級成份制度不久就變成了純政治性的階級成份制度。貧下中農(nóng)成為農(nóng)村中的主導(dǎo)階級,占農(nóng)村人口10%的地主、富農(nóng)成了專政的對象。農(nóng)村基層政權(quán)就是建立在這樣一種政治結(jié)構(gòu)之上。土地改革的過程即建政過程,也就是土地改革與農(nóng)村基層政權(quán)構(gòu)建是有機統(tǒng)一的。可以這樣說,建國初期農(nóng)村基層的人民民主專政的政權(quán)構(gòu)建是伴隨著黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)民協(xié)會的不斷發(fā)展和土地改革的不斷推進而進行的。

為規(guī)范農(nóng)村基層政權(quán)組織的建立,1950年12月,政務(wù)院頒發(fā)了《區(qū)各界人民代表會議組織通則》、《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》、《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》。這些文件成為建國后我黨構(gòu)建農(nóng)村基層政權(quán)的最早文件,也是我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)開始走上法制化、制度化的標(biāo)志性文件。1954年1月,內(nèi)務(wù)部頒發(fā)了《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》,要求鄉(xiāng)人民政府一般應(yīng)按生產(chǎn)合作、文教衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、人民武裝、民政、財糧、調(diào)解等方面的工作,分設(shè)各種經(jīng)常的工作委員會。行政村以下按自然村劃定居民組進行工作。村設(shè)代表主任,由鄉(xiāng)人民代表互推產(chǎn)生。居民組設(shè)組長,由代表擔(dān)任。村組織的干部,與人民代表大會制度完全合一。這樣,鄉(xiāng)村組織和基層政權(quán)建設(shè)就更加正規(guī)。

到1954年,我國農(nóng)村基層政權(quán)組織存在兩種情況:一是區(qū)村兩級政府體制,即在縣以下層次設(shè)立區(qū)政權(quán)和村政權(quán),召開區(qū)、村人民代表會議,選舉產(chǎn)生區(qū)政府或村政府,對農(nóng)村地區(qū)實施行政管理。二是區(qū)鄉(xiāng)建制,即在縣以下設(shè)立區(qū)公所,作為縣的派出機構(gòu),在區(qū)公所之下設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán),召開鄉(xiāng)人民代表大會,選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)人民政府,在村一級不再設(shè)立村政權(quán)。在村以下,一般按選區(qū)劃分為若干村民小組,或以自然村為規(guī)模劃分村民小組。村的規(guī)模,一般比保甲制度中的保要小些,村民小組也比甲要小些。

隨著國家政治、經(jīng)濟形勢的發(fā)展,黨對農(nóng)村基層政權(quán)體制進行了較大范圍的調(diào)整:一是撤銷區(qū)公所。1954年9月,第一次全國人民代表大會通過了新中國第一部憲法規(guī)定了我國農(nóng)村基層政權(quán)為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”。區(qū)政權(quán)失去了繼續(xù)存在的法律依據(jù)。二是調(diào)整鄉(xiāng)政權(quán)。主要有兩次。第一次是在建國初期,把實行大鄉(xiāng)制的華東、中南、西南各省的大鄉(xiāng)適當(dāng)劃小,同時把華北、東北等地區(qū)的行政村建制改為鄉(xiāng)建制,使全國的農(nóng)村基層政權(quán)建制逐步趨向統(tǒng)一,即實行鄉(xiāng)建制。第二次是在農(nóng)業(yè)合作化運動之后,根據(jù)形勢發(fā)展的需要,全國各地普遍采取并鄉(xiāng)等措施,擴大鄉(xiāng)的規(guī)模,全國兩萬一千多個鄉(xiāng),幾乎減去一半,每個鄉(xiāng)的規(guī)模擴大了數(shù)倍。三是在健全鄉(xiāng)政權(quán)的同時,對鎮(zhèn)政權(quán)組織也作了相應(yīng)的規(guī)定。1955年11月,國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準的規(guī)定》,對鎮(zhèn)建制及鎮(zhèn)政權(quán)組織設(shè)置作出了規(guī)定。各地根據(jù)這一規(guī)定作了相應(yīng)調(diào)整,把一些不符標(biāo)準的建制鎮(zhèn)與周圍農(nóng)村的鄉(xiāng)加以合并,改為集鎮(zhèn)鄉(xiāng),作為聯(lián)系周圍鄉(xiāng)村的樞紐。當(dāng)時的建制鎮(zhèn)只有很少的農(nóng)村地區(qū),鎮(zhèn)以下也不再設(shè)鄉(xiāng)。13000人口以下的鎮(zhèn),按居民居住狀況,以100-400戶為范圍建立居民委員會,其下劃分居民小組,由鎮(zhèn)直接領(lǐng)導(dǎo)居民委員會;13000人口以上的鎮(zhèn),按1000-1500戶左右設(shè)一街道辦事處,作為鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu),其下設(shè)居民委員會,在居民委員會之下再設(shè)若干居民小組。鎮(zhèn)的農(nóng)村部分,如已組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,鎮(zhèn)政府則通過合作社進行工作,在合作社范圍內(nèi)不設(shè)居民委員會。四是建立民族鄉(xiāng)。中國作為一個多民族的國家,如何在基層政權(quán)建制中照顧這種特點,是十分重要的問題。1955年12月,國務(wù)院根據(jù)憲法發(fā)布了《關(guān)于擴建立民族鄉(xiāng)若干問題的指示》,要求凡是相當(dāng)于鄉(xiāng)的少數(shù)民族聚居地方,要建立民族鄉(xiāng),凡是過去建立的相當(dāng)于鄉(xiāng)的民族自治區(qū),應(yīng)該改建為鄉(xiāng)。

總體來說,在鄉(xiāng)政并立時期,黨在較短的時間內(nèi)在全國迅速構(gòu)建起農(nóng)村基層政權(quán),而且農(nóng)村基層政權(quán)組織體系相當(dāng)嚴密,這是任何歷史時期和其他任何國家所做不到的。由于歷史的原因,這種基層組織政權(quán)具體兩個特點:一是受蘇聯(lián)的影響較大,權(quán)力高度集中,實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。各級政府當(dāng)時都稱之為“×××人民政府委員會”。二是帶有很強的軍事組織色彩。在區(qū)鄉(xiāng)建制中實行黨委制,黨的干部實行專職化。這一時期,通過民主建政的方針和在農(nóng)村基層的政權(quán)建設(shè),中國共產(chǎn)黨將廣大農(nóng)民群眾團結(jié)在新政權(quán)周圍,使他們真正擁有了民主權(quán)利,成為了國家的主人。黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)逐步走上正軌,基本上處于良性發(fā)展的階段,農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)取得了很大成績。這對于今后的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)具有很大的借鑒意義。

二、人民公社制度——建國后第一個完整的農(nóng)村基層政權(quán)架構(gòu)

隨著中國共產(chǎn)黨農(nóng)村政權(quán)的建立和土地改革完成,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了很大的發(fā)展,整個社會也獲得了空前的穩(wěn)定和發(fā)展。但是,由于小農(nóng)經(jīng)濟的特殊性,土地改革之后的農(nóng)村又面臨著土地重新兼并和貧富分化的危機。面對當(dāng)時的種種困境,毛澤東傾向于相信,“體制上的改革,尤其是當(dāng)其與動員資源的運動結(jié)合起來時,能夠?qū)Ω杆俚陌l(fā)展道路提供一個引人注目的突破”,而“較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位可以導(dǎo)致有效的規(guī)模經(jīng)營”、“動員現(xiàn)有資源,主要是勞力,將為更快發(fā)展提供一個突破口”^[2]。人民公社制度的產(chǎn)生正是基于這樣一種認識與思考。

人民公社在全國的建立,使黨在全國農(nóng)村的統(tǒng)治得到了加強,農(nóng)村所有合法性資源得到有效整合。人民公社“達到了國家組織力量對中國基層社會的完全控制,政府以一種前所未有的方式滲透進入社會的各個角落”^[3]。

人民公社的權(quán)力層控性。由于中央政府決心把農(nóng)村建成一個自給的大共同體,以便將農(nóng)民迅速引向現(xiàn)代化和共產(chǎn)主義生活方式,鄉(xiāng)村開始普遍推行人民公社“三級管理制度”。人民公社作為國家政權(quán)組織的基層單位,兼有國家行政管理和社會生產(chǎn)管理的雙重職能。政社合一的人民公社常常分為三級,即公社(“文革”時稱革命委員會)、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊,“三級所有,隊為基礎(chǔ)”,權(quán)力機構(gòu)呈現(xiàn)出層控性格局。公社是生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的上級。在行政上,公社管理委員會行使著人民政府權(quán)力,管理著財政、貿(mào)易、文教、衛(wèi)生、治安、調(diào)解民事糾紛等工作。它隨時監(jiān)督和檢查生產(chǎn)大隊及生產(chǎn)隊執(zhí)行中央既定政策和法令的情況。在生產(chǎn)上,它向各生產(chǎn)隊提出關(guān)于生產(chǎn)計劃的建議,并且對各生產(chǎn)隊擬定的計劃進行合理的調(diào)整。它還督促和檢查生產(chǎn)隊的生產(chǎn)工作、財務(wù)工作以及國家任務(wù)的征購情況。必要時,公社還組織大隊之間進行生產(chǎn)協(xié)作,推廣和供應(yīng)良種、農(nóng)具、肥料等。生產(chǎn)大隊是中間層次的組織,是當(dāng)時唯一合法的村級組織。生產(chǎn)大隊管理委員會,在公社管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下,管理本大隊范圍內(nèi)各生產(chǎn)隊的生產(chǎn)工作和行政工作。生產(chǎn)大隊行政管理色彩濃厚,具有總體性社會單位的特征,比如實行生產(chǎn)資料和其他社會資源的公有制;非獨立性,無條件執(zhí)行“上級單位”的指令,將上級和國家的利益置于自身利益之上;既是計劃經(jīng)濟的生產(chǎn)與分配組織,又是全面專政的工具。為把上級和自己的決策貫徹到生產(chǎn)隊,生產(chǎn)大隊有權(quán)對于那些不服從工作安排的生產(chǎn)隊進行處罰。生產(chǎn)隊是人民公社在一些地方出現(xiàn)嚴重問題之后才建立起來的。

人民公社的一元化領(lǐng)導(dǎo)。這是其他任何組織所無法比擬的有利條件。人民公社三級管理的有效性,主要得力于黨組織在大隊一級的建立。人民公社時期,生產(chǎn)大隊根據(jù)規(guī)模的大小和黨員的多少,設(shè)立黨總支部委員會或者黨支部委員會。黨的八屆十中全會就明確指出,在人民公社內(nèi)的黨委員會、總支部、支部,是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村中的基層組織,是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨組織的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位可以從人民公社的權(quán)力運行方式上窺見一斑。從橫向上看,人民公社實行黨政合一,大隊一級的管理委員會、青年團、婦聯(lián)、民兵連等組織全部接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo),黨支部有權(quán)為這些組織制定大政方針,并監(jiān)督它們執(zhí)行。由于黨支部的職能無所不包,大隊一級的權(quán)力運作,主要指的就是黨支部權(quán)力的運作。從縱向上看,黨的組織原則是“下級服從上級,全黨服從中央”。黨的權(quán)力集中且層次分明,黨支部向黨委負責(zé),黨小組向黨支部負責(zé),而在黨委和黨支部內(nèi),權(quán)力高度集中在黨的書記手中。因此,黨組織的設(shè)立,形成了行政向黨組織集中,黨組織向組織負責(zé)人集中的高度一體化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力系統(tǒng)。這使得黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一直延伸到了中國廣大鄉(xiāng)村最基層,使黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人能夠前所未有地向中國大多數(shù)人貫徹他們的意志?！八那濉边\動時期,上級派遣的工作隊進駐大隊,曾一度取代大隊黨支部而成為革命的實際領(lǐng)導(dǎo)者。

人民公社的單一性和依附性。人民公社時期,由于“左”傾錯誤的擴大化,仍沿用政治標(biāo)準劃分階層。當(dāng)時的農(nóng)村階層被劃分為地(主)、富(農(nóng))、反(革命者)、壞(人)、右(派分子)以及革命群眾和革命干部七個階層。前五類分子的自由受到限制,往往成為“群眾專政”的對象。他們的子女在參軍、招工、升學(xué)等方面難有機會。貧下中農(nóng)和中農(nóng)則是“公社的主人”,掌握著大隊和生產(chǎn)隊的權(quán)力,大隊干部和黨員都從他們中選拔。干部的任職自然是上級選拔的結(jié)果,這決定了他們依賴上級的支持行使權(quán)力,這樣,“一批以服從為主旨的鄉(xiāng)村干部成為鄉(xiāng)村社會的事權(quán)者”,鄉(xiāng)村社會與政府緊密地連在一起,增加了國家(和共產(chǎn)黨)的直接影響人民公社作為基層社會組織,在全面掌握其管轄范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化、軍事等權(quán)力的情況下,任何農(nóng)民個人無法脫離公社而獨立存在。這事實上造成了農(nóng)民個人對于公社的全面依附。

人民公社的排他性和穩(wěn)定性。人民公社時期,計劃取代了市場,成為鄉(xiāng)村社會資源的唯一配置手段,農(nóng)民的收入趨于均值化。凡是因勞動、經(jīng)濟和技術(shù)等差異而有可能造成不平均的地方都被扣上“資本主義尾巴”的帽子。社員的一切商業(yè)活動都被制止,憑工分在年終所獲的現(xiàn)金分紅大多只夠買油鹽醬醋。鄉(xiāng)村社區(qū)中的家祭儀式、內(nèi)部傳統(tǒng)的互助等社會活動,也被列為“四舊”加以批判。國家希望老百姓安分守己,令行禁止,不允許具有獨立意識和獨立權(quán)利的家庭從中作祟。在黨政合一高度集權(quán)的狀態(tài)下,其他獨立的經(jīng)濟組織和社會組織自然難以生成。國家全部政治的著眼點,就是希望以一個統(tǒng)一的官員體系,來與億萬分散的家庭相抗衡,以使整個鄉(xiāng)村皈依“大同”理想。政治運動往往促成并維持人民公社時期鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。階級斗爭和政治學(xué)習(xí)是鄉(xiāng)村開展的常見的政治運動,那些不服從組織和村干部行為的社員,容易被視為階級敵人,加以批判。通過一系列的政治運動,國家主流意識形態(tài)在鄉(xiāng)村得到了滲透,農(nóng)民的思想被高度地統(tǒng)合到社會主義意識形態(tài)中,確保了農(nóng)民的政治信仰和價值取向與國家所體現(xiàn)的信念和價值觀基本一致,同時培養(yǎng)和鍛煉著農(nóng)民群眾的集體主義思想。農(nóng)民與國家形成的政治共識,有力地維持了鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中的權(quán)力運作。

人民公社制度是在中國特定歷史條件下的歷史產(chǎn)物。它是中國農(nóng)村遇到種種困境時的一次大膽制度創(chuàng)新,旨在擺脫困境,并迅速實現(xiàn)現(xiàn)代化,因此有其自身的特定邏輯與特定功能。從1958年勃然興起到1984年基本解體,人民公社組織是社會主義宏觀制度背景下中國農(nóng)村最為重要的組織形式,維持這一組織運行的人民公社制度是深刻影響當(dāng)代中國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的一項重要的制度安排,具有深刻經(jīng)驗和歷史教訓(xùn)。

人民公社徹底打破傳統(tǒng)的以家庭經(jīng)營為主的生產(chǎn)方式與生活方式,使農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營完成了從個體到集體的轉(zhuǎn)變。盡管事實證明在當(dāng)時消滅家庭私有制是超越歷史現(xiàn)實的做法,而傳統(tǒng)的生活方式在后公社時期也有一定程度的復(fù)歸,但大公社體制畢竟跳出了土地改革之后小農(nóng)經(jīng)濟的束縛,完成了對小農(nóng)的改造,打破了自然村落限制下的鄉(xiāng)土社會模式,推進了農(nóng)村社會生活的轉(zhuǎn)型。因此,從這個意義上說,人民公社制度有一定的歷史意義。

人民公社人為拔高的生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟體系與現(xiàn)實的生產(chǎn)力嚴重脫節(jié),因而極大地阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展。人民公社化初期所實行的平均主義、集體化措施嚴重挫傷了個體農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,“共產(chǎn)風(fēng)”則造成了農(nóng)村中長期的產(chǎn)權(quán)不清,而“浮夸風(fēng)”所造成的假象又導(dǎo)致人為改變種植面積和種植比例……這一切都嚴重地影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。人民公社體制不僅沒有改變“一五計劃”期間所引起的工農(nóng)業(yè)失衡,擺脫困境,反而陷入了更深的困境,削弱了國家與社會的現(xiàn)代化基礎(chǔ),使中國的農(nóng)村生產(chǎn)力長期處于低水平狀態(tài)。

人民公社制度對農(nóng)村中的政治發(fā)展與政治現(xiàn)代化造成了一定的阻礙與滯后。由人民公社導(dǎo)致的生產(chǎn)力的長期停滯又削弱了個體農(nóng)民的勞動熱情與精神面貌,增加了意識形態(tài)領(lǐng)域的離心力;而平均主義的分配原則則“嚴重沖擊了當(dāng)代中國社會政治形態(tài)的社會主義價值取向,即‘各盡所能、按勞分配的公平原則,從而在深層次上使當(dāng)代中國政治形態(tài)的價值取向和制度取向產(chǎn)生嚴重分離”^[4]。政社合一的體制又破壞了基層地方政府的正常結(jié)構(gòu)和健康運轉(zhuǎn),改變了行政區(qū)劃的格局,影響了地方政府的正常發(fā)展。

三、鄉(xiāng)政村治——適應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)村基層政權(quán)設(shè)計

1978年以后,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國普遍實行,這是中國農(nóng)村經(jīng)濟體制一次劃時代的變革。這一時代性變革對中國農(nóng)村基層政權(quán)組織產(chǎn)生了決定性的影響。中國農(nóng)村基層政權(quán)組織設(shè)計以適應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任為中心進行設(shè)計,從中國農(nóng)村實際進行探索,逐步確立了村民自治制度和“鄉(xiāng)政村治”體制。

早在20世紀70年代末,國家開始對人民公社制度進行逐步改革,探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和擴大基層民主政治相適應(yīng)的農(nóng)村基層政權(quán)組織管理新體制的實踐?！罢绶珠_”和“建鄉(xiāng)工作”就是其中的一項改革與實踐。也就是農(nóng)民為生產(chǎn)經(jīng)營主體,鄉(xiāng)級政權(quán)不再直接從事生產(chǎn)管理工作,而是領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化和各項社會建設(shè),做好治安、民政、科教文衛(wèi)等工作。

“政社分開”和“建鄉(xiāng)工作”經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一階段為試點階段。1979年至1982年,全國選擇213個公社進行“政社分開”的試點工作。第二階段為全國性試驗階段。1982年至1983年,在全國進行政社分開建立鄉(xiāng)政府的試驗工作。第三階段為完成階段。1983年至1985年全國性建鄉(xiāng)工作完成。截至1985年底,全國共建鄉(xiāng)79306個、民族鄉(xiāng)3144個、鎮(zhèn)9140個、村民委員會948628個和村民組588萬多個。至此,在中國延續(xù)了26年之久的人民公社制度最終退出了歷史舞臺。

這一時期,我國在農(nóng)村基層政權(quán)組織方面,建立了新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制,把公社時期的黨政合一制度改變?yōu)辄h政之間分工協(xié)作的工作制度,把政社合一制度改變?yōu)檎绶珠_、政企分開制度,把縣與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間的關(guān)系確定為復(fù)雜的“條塊”關(guān)系。

“鄉(xiāng)政村治”就是在農(nóng)村取消生產(chǎn)隊體制,實行村民自治家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制引起人民公社體制解體,國家權(quán)力從農(nóng)村社會的末梢向上收縮,即實行“政社分開”,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級恢復(fù)建立國家基層政權(quán),農(nóng)村社會基層組織出現(xiàn)了“真空”狀態(tài),為應(yīng)付農(nóng)村社會必須面對的社會治安、糾紛裁決、公共事業(yè)和公益事務(wù)等事項,當(dāng)代中國的村民自治得以啟動。

確定“鄉(xiāng)政村治”體制模式。20世紀80年代初,廣西河池地區(qū)宜山縣、羅城縣的農(nóng)民群眾自發(fā)建立起一種全新的基層組織形式——村民委員會,其最初的功能只是為了協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持社會治安和集體水利設(shè)施,后來逐漸擴展到農(nóng)村社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化和社會生活多方面事務(wù)的自我管理,最終演化為一種基層群眾性自治組織。之后,四川、河南、安徽、山東等部分地區(qū)也陸續(xù)出現(xiàn)了類似的農(nóng)村基層組織形式。1982年12月,五屆人大新修改的《中華人民共和國憲法》第110條規(guī)定:“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會是基層群眾性自治組織”,“鄉(xiāng)政村治”二元治理體制模式確定。

實行“村民自治”制度。1987年11月24日,第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》,并于1988年6月1日試行實施,村民自治進入了較為正規(guī)階段。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式實施,這標(biāo)志著村民自治制度作為一項正式制度在廣大農(nóng)村推行開來。農(nóng)村社會真正邁入了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治時代。推行村民自治制度,嘗試以分權(quán)促進基層民主的發(fā)展和現(xiàn)代公民精神在農(nóng)村的成長,以分權(quán)制約、監(jiān)督國家的代理人。只有這樣,國家權(quán)威與合法性才能深入到鄉(xiāng)村社會之中,才能建立起有效的合理化的政權(quán)體系并由此推動和實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化。實踐證明,村民自治制度不但沒有削弱國家對鄉(xiāng)村社會的治理能力,相反,改善了國家與民眾的關(guān)系,提升了國家在鄉(xiāng)村社會中的權(quán)威以及對鄉(xiāng)村社會的整合能力。

變革“鄉(xiāng)政村治”體制。國家行政權(quán)力下沉與以農(nóng)養(yǎng)政的制度設(shè)計、經(jīng)濟工業(yè)化與政治民主化嚴重對立,促使國家進行以變革鄉(xiāng)村治理體制為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層政權(quán)體制改革。就全國而言,農(nóng)村基層政權(quán)體制改革主要表現(xiàn)為合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組,以此來減少人員數(shù)量,緩解財政壓力。1986年各地開展了第一輪“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組”高潮,1996年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)減少到43112個,與1986年相比較少了28409個,行政村數(shù)量也比10年前減少了接近10萬個。1998年高潮再一次掀起,到2004年9月30日,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量銳減為37166個,與1995年相比凈減少了9970個,共精簡機構(gòu)17280個,裁減人員864萬人,減少財政支出864億元。在農(nóng)村,村組合并要求村干部一般限制在3—5人,實行村黨組織與村委會干部交叉任職?！皬?993年到2003年的10年間,全國村民委員會數(shù)量由1013萬個減少到658萬個,村干部人數(shù)也由4559萬人減少到2592萬人?！?sup>[5]在地方上,農(nóng)村基層政權(quán)改革主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)政村治體制的改革。但是,從農(nóng)村基層體制改革的實踐上來看,基本的動力大都來自于財政壓力。隨著稅費改革、免除農(nóng)業(yè)稅等政策的實施,我國于2006年1月1日起,鄉(xiāng)村終于徹底告別了延續(xù)兩千多年之久的“皇糧國稅”,正式進入“后稅費時代”。這標(biāo)志著我國“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的結(jié)束和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”新時代的到來。

四、關(guān)于農(nóng)村基層政權(quán)組織的幾點思考

當(dāng)前,在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”新時代背景下,如何把農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)成為治理方式高效、運作機制靈活、權(quán)威充分的政權(quán)以適應(yīng)社會主義市場體制的發(fā)展和“三農(nóng)”問題的解決,成為了必須面對的問題。

轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政權(quán)組織職能,建立服務(wù)型政府。傳統(tǒng)農(nóng)村基層政權(quán)的主要功能是管制型,通過自上而下的行政命令和壓力型政治體制從農(nóng)村汲取資源,實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會的聯(lián)系。這種聯(lián)系是農(nóng)民本位的單向度關(guān)聯(lián),基層政府多取而少不予農(nóng)民。隨著市場經(jīng)濟對農(nóng)村社會的滲透以及農(nóng)民公民意識的增強,農(nóng)民越來越要求基層政府給予更多的公共服務(wù)。這就要求政府的職能由原先的管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,為農(nóng)民提供公共服務(wù),供給農(nóng)民需求導(dǎo)向的公共產(chǎn)品。服務(wù)型政府的建立,并不僅僅是服務(wù)態(tài)度的改變和服務(wù)項目的增加,還要按照有限權(quán)利政府的內(nèi)在要求,在確立政府與市場、政府與社會新型關(guān)系的基礎(chǔ)上,導(dǎo)入自上而下的激勵與監(jiān)督機制,形成內(nèi)生而成的全新服務(wù)理念、服務(wù)行為和服務(wù)管理系統(tǒng)。

加強農(nóng)村基層政權(quán)事業(yè)單位體制改革,建立“以錢養(yǎng)事”的新機制。辦好社會事業(yè),變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”是推動和深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的一項重要內(nèi)容。要按照“行政職能政體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務(wù)職能面向社會”的改革思路,本著改革中絕對減人、相對減支、減人不減政府職能、減支不減政府公益性支出的原則,有步驟地撤銷多余機構(gòu),合理合并事業(yè)單位職能,置換職工身份,加強社會保障力度。轉(zhuǎn)變政府養(yǎng)人辦事機制,建立部門財政預(yù)算,確立基數(shù),專戶管理,專款專用,做到“以錢養(yǎng)事、錢隨事走”,以實現(xiàn)地域的完整性,人口規(guī)模的適度性,管理層級的有序性,職能定位的科學(xué)性,機構(gòu)設(shè)置的合理性,人員編制的法律約束性,政權(quán)名稱的固定性和運行程序的規(guī)范性。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財政體制,實行多元化治理方式?！胺侄愔啤钡膶嵭惺沟没鶎诱罱K完成了國家型經(jīng)紀人角色的轉(zhuǎn)變,而免除農(nóng)業(yè)稅又使得農(nóng)業(yè)地區(qū)基層政府財源大為減少,造成政府職能無法正常運轉(zhuǎn)。國家應(yīng)當(dāng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的運作經(jīng)費納入自身的財政體制,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財政體制。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入、規(guī)模大小、地理位置等將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃分為不同類型,實行自治組織、市場與國家的多元化治理。要規(guī)范政府職權(quán),劃清市場、自治組織與國家的界限,充分發(fā)揮政府、市場和第三部門三只手的作用,尋求政府、市場和社會在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的均衡點,建立充滿競爭和活力的公共服務(wù)體系,實現(xiàn)政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式。

規(guī)范村民自治行為,培育新型農(nóng)民合作組織。村民自治制度的實行,撕裂了農(nóng)民、農(nóng)村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附關(guān)系,使農(nóng)村成為了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治社區(qū)。但是,由于我國農(nóng)村社會歷史發(fā)展的特殊性,村民完全自治條件還不完備,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對其進行一定的干預(yù)。因此,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須積極引導(dǎo)村民自治改革的進程和發(fā)展的方向,規(guī)范村民自治行為,保證農(nóng)村組織實體化、行為規(guī)范化、決策科學(xué)化、管理民主化。另一方面,村民自治的主體在于村民,而新型農(nóng)民合作組織的發(fā)育為村民自治提供了組織載體。新型農(nóng)民合作組織的發(fā)育要以農(nóng)民自愿為前提,以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ),以農(nóng)民為本位,兼顧政府引導(dǎo)與推動。通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的分工協(xié)作、股份合作、中介服務(wù)、產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營等多種形式,大力培育和發(fā)展農(nóng)村新型的經(jīng)濟技術(shù)服務(wù)實體和專業(yè)合作組織,促使農(nóng)民主要以經(jīng)濟利益作為聯(lián)結(jié)方式,重新把高度分散化的農(nóng)民引入到與自身利益密切相關(guān)的組織中去?！?/p>

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