建立法治型“泛珠”區(qū)域勞務(wù)合作機制的思考

韋　娌

摘要:區(qū)域勞務(wù)合作法律協(xié)調(diào)機制是法治型“泛珠”區(qū)域勞務(wù)合作機制的核心,因此,建立法治型“泛珠”區(qū)域勞務(wù)合作機制,對于鞏固合作成果,推動合作向深度和廣度發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。這個法律體系既應(yīng)具備國家制定的區(qū)域經(jīng)濟合作的法律,又應(yīng)具有地方立法協(xié)調(diào)法律機制、合作運行機制等。

關(guān)鍵詞:泛珠;區(qū)域勞務(wù)合作機制;行政協(xié)議;政策型;法治型

中圖分類號:D927 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-1494(2009)05-0055-04

一、問題的提出

2004年7月14日,泛珠三角九省(區(qū))勞動保障部門共同簽訂《泛珠三角九省區(qū)勞務(wù)合作協(xié)議》,并與香港特別行政區(qū)勞工處及教育統(tǒng)籌局、澳門特別行政區(qū)勞工暨就業(yè)局共同簽訂了《泛珠三角區(qū)域勞務(wù)合作聯(lián)席會議章程》,標(biāo)志著泛珠三角區(qū)域勞務(wù)合作(以下簡稱“泛珠”區(qū)域勞務(wù)合作)全面啟動。作為全國最大的經(jīng)濟合作區(qū)域,“泛珠”區(qū)域勞務(wù)合作涉及到全國近半數(shù)的跨省人員的就業(yè)問題。據(jù)中國勞動和社會保障部統(tǒng)計,泛珠三角區(qū)域內(nèi)的粵、湘、黔、川、閩、桂、云、贛、瓊等南方九省(區(qū)),農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)總數(shù)達6000多萬人,其中跨省流動就業(yè)超過3500萬人,接近全國跨省務(wù)工人數(shù)的一半,2006年創(chuàng)造的勞務(wù)收入超過2200億元。[1]勞務(wù)合作已經(jīng)成為泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。合作旨在推動勞動就業(yè)政策和社會保險政策制度協(xié)調(diào)和銜接,搭建區(qū)域勞務(wù)合作交流平臺,加強跨省區(qū)就業(yè)服務(wù)體系建設(shè),實行貧困地區(qū)勞務(wù)輸出幫扶制度,加強職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定合作,加強區(qū)域勞動者權(quán)益保障制度建設(shè),從而實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)勞動力市場的統(tǒng)一,促進勞動力資源充分開發(fā)利用和規(guī)范、有序、合理、高效配置的目標(biāo)。

泛珠三角區(qū)域勞務(wù)合作自啟動以來,在合作各方的共同努力下,先后共同簽訂了《泛珠三角九省區(qū)勞務(wù)合作協(xié)議》、《泛珠三角區(qū)域勞務(wù)合作聯(lián)席會議章程》、《泛珠三角區(qū)域勞務(wù)合作計劃》、《泛珠三角區(qū)域九省區(qū)勞動力市場聯(lián)網(wǎng)合作議定書》、《泛珠三角區(qū)域維護跨省區(qū)務(wù)工人員合法權(quán)益聯(lián)動協(xié)議》等行政協(xié)議。通過建立實施協(xié)議的組織機構(gòu)和機制、區(qū)域勞務(wù)合作聯(lián)席會議協(xié)商機制、維護跨省區(qū)務(wù)工人員合法權(quán)益合作機制,明確了共同合作的宗旨、原則、內(nèi)容,約定了共同履行的職責(zé)、義務(wù),建立了合作的基礎(chǔ)。經(jīng)過四年的努力,使泛珠三角區(qū)域勞務(wù)合作趨于務(wù)實,流動就業(yè)的區(qū)域政策的協(xié)調(diào)性加強,就業(yè)環(huán)境逐步改善,勞務(wù)輸出組織化程度較合作前有明顯提高,從廣東省勞動部門獲悉,2009年農(nóng)民工入粵整體有序,返崗率高,流失率低,低素質(zhì)農(nóng)民工數(shù)量有所減少。1至2月新增就業(yè)人數(shù)26.2萬人居全國前列。[2]此外,區(qū)域間人力資源配置優(yōu)化初見成效,勞動者合法權(quán)益保障力度較大,帶動區(qū)域經(jīng)濟互動發(fā)展效果十分明顯,充分展示出區(qū)域勞務(wù)合作的強大生機與活力。但是,泛珠區(qū)域勞務(wù)合作仍處于政策合作層面。以行政協(xié)議和行政磋商溝通機制為主要形式的政策型“泛珠”區(qū)域勞務(wù)合作機制具有靈活、易操作的優(yōu)越性,但也存在主體協(xié)調(diào)能力有限、行政協(xié)議效力有限,以及行政磋商程序不規(guī)范的局限性。要使合作更具有長效性、制度性和有效性,特別是在當(dāng)前金融危機形勢下如何推動合作向深度和廣度發(fā)展,則更需要關(guān)注實現(xiàn)合作向法治型轉(zhuǎn)化的相關(guān)法律問題,使合作更具有穩(wěn)定性、規(guī)范性和效力性。

二、政策型“泛珠”區(qū)域勞務(wù)合作機制的優(yōu)勢與局限

當(dāng)前,泛珠勞務(wù)合作仍面臨著城鄉(xiāng)平等就業(yè)、勞動衛(wèi)生安全保障、休息休假、勞動和社會保障、子女教育、自治組織建設(shè)等諸多問題,但最為突出的還是缺乏法律協(xié)調(diào)機制的問題。目前“泛珠”區(qū)域勞務(wù)合作是以“泛珠”九省(區(qū))及香港、澳門特別行政區(qū)政府的合作推動,市場運作為特點的,其合作運行機制是采取以行政協(xié)議機制和行政磋商溝通機制為主要形式的政策型合作機制,這種合作機制有著其不可替代的優(yōu)勢。就“泛珠”區(qū)域勞務(wù)合作機制而言,訂立行政協(xié)議的主體和實施主體都是合作省(區(qū))各主管勞動和社會保障事務(wù)的行政主管部門,行政協(xié)議的訂立無需經(jīng)過地方立法或政府批準(zhǔn),因此,具有靈活和易于操作的優(yōu)越性。但也存在其自身難以逾越的局限性。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長、研究員肖金成在回答《瞭望東方周刊》記者提出的“為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各方利益,是否有必要建立相對比較穩(wěn)定的專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)?”問題時提出“要實現(xiàn)一體化,政府要利用一定的行政手段,但僅用行政手段是不夠的,”“區(qū)域經(jīng)濟一體化不能依靠行政命令,強制執(zhí)行?！币徽Z道破了以行政手段為主要的政策型區(qū)域合作機制存在的局限性。

就行政協(xié)議機制而言,存在兩個方面的突出問題:

其一,是協(xié)議主體的局限性導(dǎo)致的對合作的實質(zhì)性推進產(chǎn)生的影響?，F(xiàn)階段,“泛珠”區(qū)域勞務(wù)合作協(xié)議的主體是“泛珠”九省(區(qū))及香港、澳門特別行政區(qū)政府的人力資源與勞動社會保障職能部門,無論是在哪種政治體制、法律制度或法域下,這種主體都不是立法體系中的主體,因此,此種協(xié)議便無法成為法律規(guī)范的基本形式,其實施和推進則只能以規(guī)范性文件,即政策的方式進行。這也就是目前合作各方出臺的規(guī)范性文件多,法律規(guī)范極少的原因。那么,當(dāng)合作協(xié)議與合作各方的地方立法產(chǎn)生沖突,合作協(xié)議將如何得以實施和推進呢?在“泛珠”勞務(wù)合作中,既有社會制度不同的法域之間的法律沖突,也有同一社會制度的法域之間的沖突,且九省(區(qū))之間,由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡,地方立法權(quán)限存在差異,以及中央對地方的政策傾斜不同,造成地方立法存在很大的差異,因此,合作協(xié)議與地方立法的沖突難免會成為協(xié)議實施的瓶頸,容易使協(xié)議流于形式或因僭越立法權(quán)產(chǎn)生違法現(xiàn)象。

其二,是這種行政協(xié)議的效力問題,也使合作向深度、廣度發(fā)展受到限制。從行政協(xié)議的特點看,協(xié)議的主體是平等關(guān)系,任何一方都不具有行政權(quán)上的優(yōu)越性,且協(xié)議也不具有可訴性,因此,協(xié)議對于各方是否具有效力,具有何種效力頗具爭議。學(xué)術(shù)界有的觀點認(rèn)為這種協(xié)議不具有效力。因為,當(dāng)有協(xié)議主體違約時,沒有任何法律機制保障協(xié)議的履行。因此,協(xié)議對違約者就失去約束的能力。但較為普遍的觀點認(rèn)為,這種協(xié)議具有的是“軟性約束力”,“協(xié)議”作為一種合同形式,是簽約人的意思表示,對簽約各方具有約束力。所謂軟約束力,是指一旦出現(xiàn)違約,并沒有一種強制性的制約機制,而是基于各方相互信任而產(chǎn)生自我約束力,違約責(zé)任是基于成員間的內(nèi)在依賴關(guān)系通過內(nèi)部責(zé)任形式來解決。而現(xiàn)實的情況是,至今我國尚無法律對這種行政協(xié)議的約束效力問題,尤其是行政協(xié)議與地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的效力沖突問題作出相應(yīng)的規(guī)定,從已簽訂的勞務(wù)行政協(xié)議看,協(xié)議條文本身也沒有涉及協(xié)議的效力問題。因此,行政協(xié)議效力的不確定性在很大程度上影響了協(xié)議作用的進一步發(fā)揮。

從磋商溝通機制看,由于締結(jié)和磋商程序不規(guī)范導(dǎo)致協(xié)議內(nèi)容過于原則也影響了“協(xié)議”的質(zhì)量。目前,合作各方磋商締結(jié)各種勞務(wù)行政協(xié)議最主要的平臺是由泛珠三角區(qū)域九個內(nèi)地省(區(qū))勞動保障行政部門和香港特別行政區(qū)勞工處及教育統(tǒng)籌局、澳門特別行政區(qū)勞工暨就業(yè)局(簡稱“9+2”勞動保障部門)組成的泛珠三角區(qū)域勞務(wù)合作聯(lián)席會議。聯(lián)席會議原則上每年舉行一次,由各成員單位“共同主辦,輪流承辦”,在會議上一般包括有各合作主體作主旨發(fā)言、提出議題、締約等程序。但目前會議主要采用論壇形式,在較短的會期時間內(nèi)要完成上述內(nèi)容,造成協(xié)議各方很難有充分的時間進行實質(zhì)性的磋商溝通和利益平衡,也很難有充分的時間對協(xié)議條款進行考究和細化,所以,協(xié)議的內(nèi)容都比較原則。此外,一些起著重要的規(guī)范性作用的內(nèi)容和條款普遍缺失,比如,責(zé)任條款、效力條款、爭端解決條款等都沒有涉及,也造成協(xié)議可操作性不強。