福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下對(duì)城中村問(wèn)題新探

王冠楠　張　璇　華　芳

摘要:本文運(yùn)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念與分析方法,重新審視了我國(guó)城中村演化過(guò)程,提出基于社會(huì)福利優(yōu)化思想?yún)f(xié)調(diào)各方利益的方法,希望對(duì)政府制定相關(guān)政策以積極的參考。

1. 研究背景

城中村是指受制于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)形態(tài),城市周邊村落被擴(kuò)張的城市所包圍,保留其殘存的制度特征出現(xiàn)于城市中心區(qū)的現(xiàn)象。由于其自身土地、戶籍制度、發(fā)展路徑等多方面原因,城中村都不同程度地存在著治安環(huán)境差、規(guī)劃與城市脫節(jié)、村民素質(zhì)偏低、產(chǎn)權(quán)不規(guī)范、村民收入來(lái)源單一等問(wèn)題。

改革開放30多年來(lái),與城中村伴生的矛盾日漸激化,不少學(xué)者針對(duì)相關(guān)問(wèn)題做了廣泛研究,如河北省社會(huì)科學(xué)院的劉中一、劉中煒教授分析了城中村形成的二元經(jīng)濟(jì)背景,稱城中村改造協(xié)調(diào)各方利益為“二次土改”,對(duì)城中村改造提出集團(tuán)轉(zhuǎn)型、政府投入、大力扶持第三產(chǎn)業(yè)等對(duì)策 ;山東大學(xué)軒明飛博士用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)社會(huì)變遷理論對(duì)城中村改造中制度選擇探討,通過(guò)制度供給,調(diào)整多元產(chǎn)權(quán)關(guān)系 。蘭州商學(xué)院石志恒教授深入城中村,采集城中村零售、餐飲、服務(wù)、租賃等小產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)后,系統(tǒng)分析了其產(chǎn)業(yè)規(guī)模及經(jīng)濟(jì)效用,指出了其有利于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面因素 。

然而,對(duì)如何協(xié)調(diào)各方利益及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研究卻缺少實(shí)際結(jié)論。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)專注于社會(huì)福利的分析,提供了頗具價(jià)值的建議。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利問(wèn)題的重要經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分支,其中心問(wèn)題是社會(huì)凈福利最大化。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)起源于邊沁等人的功利主義倫理哲學(xué),創(chuàng)立于1920年英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》,以序數(shù)效用論建立(N.Kaldor,A.Lerner,V.Pareto)和對(duì)福利標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償原則、社會(huì)效用函數(shù)(A.Bergson,P.Samuelsion等)的研究作為其成熟的標(biāo)志 ,華裔學(xué)者黃有光Yew-Kwang Ng改“福利”為“福祉” ,更是為完善福利經(jīng)濟(jì)理論不足做出了重要貢獻(xiàn)。

黃有光認(rèn)為:首先,福利之本源“快樂(lè)”或稱“福祉”不僅是基數(shù)性的和人際可比的,而且存在可行的衡量與比較方法(Ng,1979,1982,1996),福利最大化的研究屬于實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué);其次,如果不考慮無(wú)知和不完全預(yù)見、利他主義、非理性偏好,并且交易成本足夠低,基于“一元就是一元”福祉標(biāo)準(zhǔn)與直接付清的補(bǔ)償方法是最為簡(jiǎn)單有效的(Ng,1988),即用個(gè)人支付意愿衡量偏好強(qiáng)度,無(wú)加權(quán)的總支付意愿標(biāo)準(zhǔn)可達(dá)到分配的公平與效率最佳均衡;另外,當(dāng)外部效應(yīng)明顯時(shí),外溢的支付意愿也應(yīng)計(jì)量。依據(jù)黃有光的福祉思想,我們就可以分析城中村演化進(jìn)程中各方利益的關(guān)聯(lián)與變動(dòng),并試圖找到改進(jìn)社會(huì)福祉切實(shí)可行的補(bǔ)償方法。

2. 福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下城中村演變分析

城中村多種矛盾根源于其獨(dú)特的發(fā)展路徑,可將城中村分為三個(gè)重要的變革階段:遠(yuǎn)郊村落轉(zhuǎn)變?yōu)榻即迓?近郊村落轉(zhuǎn)變?yōu)槌侵写?城中村城市化改造。

2.1遠(yuǎn)郊村落向近郊村落轉(zhuǎn)變

按經(jīng)濟(jì)地理定義,遠(yuǎn)郊村落指遠(yuǎn)離城市經(jīng)濟(jì)圈與城市經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)的村落;近郊村落指城市經(jīng)濟(jì)圈周邊與城市經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度高的村落。由遠(yuǎn)郊到近郊,是經(jīng)濟(jì)模式從自然經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘嘘P(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程。這一變革所涉及的主要利益方為村民與城市居民。

黃有光社會(huì)福祉理論認(rèn)為,“一元就是一元標(biāo)準(zhǔn)”,即用無(wú)加權(quán)的匯總利益各方支付意愿和經(jīng)濟(jì)損失來(lái)判斷社會(huì)變革,能夠簡(jiǎn)單有效地保證公平與效率兼顧。村民的福祉收益主要來(lái)自農(nóng)牧需求增加與農(nóng)家旅游服務(wù)利潤(rùn),城市交通、信息、生活設(shè)施等公共產(chǎn)品的外溢,資源流動(dòng)性加強(qiáng)及借助城市商品、勞務(wù)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)帶來(lái)的機(jī)會(huì)增加。用生產(chǎn)者剩余可衡量其農(nóng)牧與旅游服務(wù)業(yè)增加的福利;而公共產(chǎn)品外溢收益,根據(jù)非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn),均衡時(shí)其邊際成本等于共用公共產(chǎn)品個(gè)體邊際收益之和,故可以統(tǒng)計(jì)村民為城市外溢公共產(chǎn)品的支付意愿匯總計(jì)算其福利。村民在這一轉(zhuǎn)變中也有福利損失,如自然環(huán)境的破壞、村民轉(zhuǎn)變生活習(xí)慣、外來(lái)城市文化的沖擊等等。對(duì)于村民為適應(yīng)新生產(chǎn)方式承擔(dān)的變更成本與心理?yè)p失,可歸屬于黃有光理論中“非理性偏好”,即由堅(jiān)持某種舊習(xí)俗帶來(lái)的對(duì)短期收益與長(zhǎng)期收入權(quán)衡的短視。因此,僅需計(jì)算制度變更成本作為損失額。

城市居民這一階段的總體福利是增加的,因?yàn)榕R壤村落面積的擴(kuò)大確保了城市農(nóng)牧產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng),同時(shí)也給城市居民提供以更多旅游選擇。他們的福利可用近郊村落向城市供應(yīng)的農(nóng)牧產(chǎn)品與旅游服務(wù)產(chǎn)品的消費(fèi)者剩余計(jì)量。

2.2近郊村落向城中村轉(zhuǎn)變

此階段城市逐漸覆蓋周邊近郊村落,出現(xiàn)了所謂的“城中村”。利益關(guān)聯(lián)方為城中村村民和城鎮(zhèn)居民,尤其城中村周邊的城鎮(zhèn)居民利益關(guān)聯(lián)更為明顯。

城中村居民此時(shí)已不能通過(guò)農(nóng)業(yè)維持成本收益平衡,于是集體工廠、土地出讓、“廉租房”等新收入方式紛紛產(chǎn)生,村民福利也以各種收入形式大幅增加。加總新收入來(lái)源如集體經(jīng)濟(jì)分紅收入、土地與房屋租金收入,凈利潤(rùn)超出原農(nóng)業(yè)利潤(rùn)的總和再扣除廠房設(shè)施、出租房等建設(shè)成本便可量化次階段村民福利增加。

城中村二元經(jīng)濟(jì)的交疊造成管理混亂:首先是村民在自留地上蓋建樓房私搭亂建嚴(yán)重,未經(jīng)正規(guī)設(shè)計(jì)和地質(zhì)勘察令這些樓房安全隱患重重。另外,城中村內(nèi)樓距近、巷道凌亂、配套設(shè)施簡(jiǎn)陋,自來(lái)水、電、通信設(shè)施失修,地下管網(wǎng)不全,污水橫流,其居住安全、衛(wèi)生狀況得不到保障,更易爆發(fā)各種流行疾病。此外,城中村內(nèi)人口流動(dòng)性大且治安力量不足,經(jīng)常是搶盜治安事件高發(fā)和犯罪分子聚集之處。這類環(huán)境、治安、消防隱患給周邊居民帶來(lái)嚴(yán)重困擾,也影響了市容市貌,阻礙了城市的發(fā)展與環(huán)境的提升。

另一方面,城中村為城市中低收入者提供著大量的“廉租房”,降低其生活成本,使得他們可以在城市夾縫中生存(石志恒,2006),所以低收入的務(wù)工者由生活所迫甘愿承擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)在城中村中租住。估計(jì)這部分城市居民的福利時(shí),可先計(jì)算“廉租房”房租低于城市相似地段房租的差額,再扣減居住在城中村內(nèi)與城中村周邊城市居民各種風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期損失。

2.3城中村向城市社區(qū)化轉(zhuǎn)變

矛盾激化的最后政府不得不在兩種路徑中選擇:拆除城中村,規(guī)劃新的商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、環(huán)境美化區(qū)等;治理城中村,把城中村內(nèi)有價(jià)值的特色小吃、民俗、建筑等作為文化遺產(chǎn)保留下來(lái)。這就要求決策者在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化價(jià)值中做出權(quán)衡。此階段利益主體除城中村與城市居民外還要考慮參與的開發(fā)商。

如采用拆遷改造的方法,通行的政府賠付為有條件計(jì)算拆遷面積折價(jià)或用同等面積安置房賠付,所謂的“有條件計(jì)算”是指對(duì)違規(guī)占地、超標(biāo)樓層等部分不予賠償。如果采用第二種路徑,依然要拆除大量違規(guī)建筑,豐厚的租金可能為餐飲、旅游、客房等新收入來(lái)源取代。此外,還有一筆不小的治理費(fèi)用。這兩種情況下,村民收入都會(huì)大幅減少,新舊收入水平的差值就可以量化福利的改變。另外,由于部分村民不注重財(cái)富積累和自身素質(zhì)提升,其未來(lái)的生活保障和就業(yè)也成為棘手問(wèn)題。

對(duì)城市居民來(lái)說(shuō),由于長(zhǎng)期以來(lái)困擾的城中村問(wèn)題得到解決,城市通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)一步優(yōu)化其交通、居住、商業(yè)、休閑設(shè)施,同時(shí),原先潛在的環(huán)境、治安、安全隱患得以消除,城市的承載能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、人口素質(zhì)等都大幅提升,我們認(rèn)為其福利的提高可體現(xiàn)在周邊房?jī)r(jià)增值上,故估算總房?jī)r(jià)增加可量化福利增量。當(dāng)然,我們也看到經(jīng)過(guò)改造或改良,現(xiàn)有城中村中的“廉租房”可能成為歷史,在追求現(xiàn)代化、城市化的同時(shí),城市中土地價(jià)格和房租會(huì)因此提升,人們的實(shí)際購(gòu)買力在降低,部分人群可能會(huì)因此離開城市。然而,通過(guò)社會(huì)競(jìng)爭(zhēng),促使更優(yōu)秀技術(shù)、資源、人才等生產(chǎn)資源向城市集中,同樣也使社會(huì)福利提升。

對(duì)開發(fā)商來(lái)講,現(xiàn)有的模式是:提出改造方案,參與政府城中村項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)取得土地使用權(quán),再與政府協(xié)調(diào)處理城中村拆遷、居民安置、賠付事項(xiàng),并在改造中承擔(dān)其它建設(shè)成本。改造結(jié)束后地產(chǎn)的收益高于開發(fā)成本之部分作為其開發(fā)利潤(rùn),故開發(fā)商福利可以直接通過(guò)開發(fā)利潤(rùn)進(jìn)行核算,這里不再詳細(xì)論述。

3. 社會(huì)福利補(bǔ)償

城中村演進(jìn)各過(guò)程中均存在福利補(bǔ)償?shù)挠嗟?。參考黃有光 “一元就是一元”標(biāo)準(zhǔn),社會(huì)福利可用非加權(quán)的個(gè)人貨幣化福利加總衡量。如果某一社會(huì)變革可以通過(guò)低交易成本的直接或間接方式由收益人對(duì)受損人補(bǔ)償,并且完成實(shí)際支付后受益者依然有利可圖,那么社會(huì)福利便可以得以改善。

補(bǔ)償方法有二:當(dāng)期福利補(bǔ)償和跨期福利補(bǔ)償。當(dāng)期補(bǔ)償指在城中村變革的每個(gè)過(guò)程內(nèi),政府通過(guò)稅費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付、行政指導(dǎo)等調(diào)控手段,根據(jù)福利損益對(duì)當(dāng)期利益相關(guān)方予以部分或完全補(bǔ)償?？缙谘a(bǔ)償指建立長(zhǎng)期制度性補(bǔ)償機(jī)制,從各階段的福利受益者中提取部分收益,累計(jì)入社會(huì)福利補(bǔ)償基金,通過(guò)基金的運(yùn)作,對(duì)福利受損者進(jìn)行福利補(bǔ)償。

具體補(bǔ)償可依據(jù)如下原則:從社會(huì)福利角度出發(fā)實(shí)現(xiàn)整體福利提升;從凈收益方部分收益補(bǔ)償受損方福利損失;降低行政成本、交易成本,避免無(wú)效損失;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開透明化,降低操作主觀性和隨意性。

用當(dāng)期補(bǔ)償舉例來(lái)說(shuō),在城中村改造階段,如對(duì)城中村村民房屋拆遷,按照現(xiàn)有的面積折價(jià)賠付標(biāo)準(zhǔn),社會(huì)福利水平尚有提升之處。當(dāng)城中村被新的商業(yè)、綠化、交通設(shè)施取代后,房?jī)r(jià)急漲,周邊居民享受到了更多福利。如果從房?jī)r(jià)上升的收益中提取部分稅費(fèi)用于補(bǔ)償村民,也就是村民得到的是比初期市場(chǎng)更高的房?jī)r(jià)賠償,補(bǔ)償因其做出貢獻(xiàn)而承擔(dān)的損失,也間接享受到了未來(lái)房?jī)r(jià)的增值。

4.政策建議與總結(jié)

城中村有其歷史根源,需要用歷史的眼光分析和協(xié)調(diào)各階段各方的損益,達(dá)到社會(huì)福利的提升。引入福利經(jīng)濟(jì)學(xué)思想后,在制定城中村改造或治理方案時(shí),都應(yīng)比對(duì)其成本與收益及各方福利損益,拆遷改造并不一定是最佳的方式。我們還應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)運(yùn)行與功能的缺陷,一味機(jī)械的套用市場(chǎng)原則,只會(huì)加重社會(huì)矛盾、放大社會(huì)福利不平衡,而糾正私人成本與公共成本的不一致是政府解決市場(chǎng)失靈的有效方式。

我們建議政府及早進(jìn)行城中村演進(jìn)的監(jiān)控和資料的收集。在城市化進(jìn)程中鼓勵(lì)村民取得合法正當(dāng)?shù)氖找?并及時(shí)糾正各方的利益短視行為。可以先通過(guò)一部分城中村試點(diǎn),制定規(guī)范透明的福利評(píng)估方法,核算城中村過(guò)程中福利損益度,作為補(bǔ)償依據(jù)。用清晰、公正、透明的福利補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以效率為主兼顧公平,保證最低交易成本支付方法下進(jìn)行補(bǔ)償,避免不當(dāng)?shù)姆醇?lì)。試點(diǎn)從當(dāng)期補(bǔ)償?shù)娇缙谘a(bǔ)償,成型后再逐步推廣開來(lái),實(shí)現(xiàn)全社會(huì)福利的優(yōu)化。

城中村問(wèn)題成為困擾各城市發(fā)展的一大難題,本著公平效率的原則,政府協(xié)調(diào)好各方利益,增進(jìn)全體社會(huì)福利,與三個(gè)代表重要思想不謀而合。我們相信在引入福利經(jīng)濟(jì)思想后,政府處理城中村問(wèn)題會(huì)得到更廣泛的社會(huì)支持并實(shí)現(xiàn)更優(yōu)社會(huì)福利水平。

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