行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及對策

趙春曉

摘要:行政事業(yè)單位是我國國民經(jīng)濟中的重要組成部分。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和行政事業(yè)單位體制改革的不斷深入,對其預(yù)算管理的要求也在不斷提高。本文從加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性入手,分析了當(dāng)前預(yù)算管理中存在的問題,并進一步提出了加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;問題;對策

行政事業(yè)單位是我國國民經(jīng)濟中的重要組成部分,代表政府承擔(dān)著社會公共事務(wù)的管理、監(jiān)督和服務(wù)職能,同時其本身在很多領(lǐng)域也直接或間接地參與經(jīng)濟建設(shè),具有特殊的地位和作用。但是,隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和行政事業(yè)單位體制改革的不斷深入,也暴露出許多其預(yù)算管理中的諸多問題,為了保證預(yù)算依法收支,充分發(fā)揮行政事業(yè)單位在經(jīng)濟社會發(fā)展中的積極作用,必然需要進一步加強其預(yù)算管理,以維護財經(jīng)紀(jì)律和促進行政事業(yè)單位的發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

近些年來,從中央到地方已陸續(xù)開始了預(yù)算管理制度的改革。通過改革,對于整合優(yōu)化有限的資源、提高使用效率、促進廉政建設(shè)有著重要的意義,并取得了明顯成效。但是,隨著各項改革的不斷深入,在預(yù)算的執(zhí)行過程中,也暴露出許多不科學(xué)、不規(guī)范的問題。

(一)預(yù)算意識不強,預(yù)算管理作用未充分發(fā)揮

預(yù)算管理涉及行政事業(yè)單位日常工作的各個環(huán)節(jié)、各項活動,每個部門和人員都是預(yù)算的提供者和執(zhí)行者。但是,目前我國部分行政事業(yè)單位的人員對于預(yù)算管理的重要性認識不夠,普遍認為預(yù)算只是財務(wù)部門的事,缺乏應(yīng)有的參與意識,更多關(guān)注編制的預(yù)算能否為本單位獲得更大的利益。致使其單位尚未建立一套完整的預(yù)算管理體系,包括預(yù)算組織、預(yù)算制度、預(yù)算執(zhí)行及考核具體辦法等,編制預(yù)算時,簡單地為獲取預(yù)算結(jié)果而編制預(yù)算,缺少必要的調(diào)研和論證,預(yù)算缺乏應(yīng)有的科學(xué)性和合理性,難以調(diào)動各個部門的積極參與性,單位的預(yù)算機構(gòu)形同虛設(shè),人員配備不足,實際進行日常收支活動時,預(yù)算管理工作松散,預(yù)算執(zhí)行隨意性較大。

(二)預(yù)算編制時間短,方法簡單

首先,預(yù)算編制時間短,準(zhǔn)備不足。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是一個系統(tǒng)工程,而預(yù)算編制作為整個預(yù)算管理的起點,是其中最重要的一個環(huán)節(jié),需要各部門和人員的積極參與,廣泛地進行調(diào)研論證,接受多方面的監(jiān)督,應(yīng)該具有必要的嚴謹性和權(quán)威性。然而,目前行政事業(yè)單位預(yù)算編制基本上是由財務(wù)部門負責(zé),編制時間不足2個月,時間緊,工作量大,財務(wù)人員無法調(diào)動各部門的參與積極性,對編制預(yù)算缺乏必要的調(diào)查研究和認證,閉門造車,編制的預(yù)算比較籠統(tǒng),預(yù)算質(zhì)量不高。其次,預(yù)算編制方法簡單,質(zhì)量粗糙。盡管零基預(yù)算法編制預(yù)算已推行多年,即取消往年的基數(shù),按照預(yù)算年度所有因素和事項的輕重緩急程度,結(jié)合財力可能,重新測算安排本單位和部門的預(yù)算。但是從目前的實際情況來看,零基預(yù)算仍難以落到實處。很多行政事業(yè)單位還習(xí)慣于“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的老方法,不以單位或部門的實際情況為基礎(chǔ)來確定安排預(yù)算,憑既往經(jīng)驗和主觀理解來進行編制,結(jié)果與實際情況相差甚遠,難以將預(yù)算分解到各部門執(zhí)行,導(dǎo)致執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)調(diào)整、追加預(yù)算的現(xiàn)象,影響預(yù)算執(zhí)行必要的剛性。

(三)預(yù)算執(zhí)行不力,隨意現(xiàn)象嚴重

一方面,由于考核意識不強、考核指標(biāo)不明確等原因,行政事業(yè)單位的預(yù)算項目結(jié)束之后,普遍缺乏對預(yù)算執(zhí)行情況的科學(xué)分析、控制、考核和評價,資金投向是否正確、資金使用效益如何、有無超預(yù)算支出等等問題得不到足夠重視,對下一期預(yù)算的編制、執(zhí)行沒有指導(dǎo)作用和參考價值,弱化了預(yù)算應(yīng)有的職能。另一方面,由于很多單位未實行預(yù)算執(zhí)行的激勵機制和責(zé)任追究機制,沒有將預(yù)算執(zhí)行情況與員工的績效掛鉤,預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束力,預(yù)算執(zhí)行過程中隨意改變資金用途,資金使用效益降低,浪費現(xiàn)象嚴重。雖然有些單位也具備相應(yīng)的考核體系,但缺乏科學(xué)性與規(guī)范性,大多只是走走形式,對預(yù)算執(zhí)行未能形成真正的約束力。

(四)缺乏有效監(jiān)管,控制體系不健全

從目前的實踐情況來看,部分行政事業(yè)單位對預(yù)算管理還缺乏行之有效的監(jiān)督管理機制。沒有一套完整、有效的組織體系支持全面預(yù)算的實施。一方面,行政事業(yè)單位內(nèi)部缺乏預(yù)算管理的監(jiān)督管理機構(gòu),對預(yù)算進行全過程、全方位的監(jiān)管。雖然有些單位也設(shè)立了相應(yīng)部門,但其對于整個預(yù)算過程的檢查頻率和深度不能與行政事業(yè)單位預(yù)算管理的要求相適應(yīng),而且檢查方式多為專項檢查,頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,缺乏系統(tǒng)、動態(tài)、連續(xù)的監(jiān)督管理,使得監(jiān)管效果大大下降。另一方面,由于行政事業(yè)單位在國民經(jīng)濟中的特殊性,需要接受各方的監(jiān)督和評價,保證其預(yù)算管理的公開公正,檢驗預(yù)算有無真正落到實處,防止滋生腐敗。然而,目前對行政事業(yè)單位預(yù)算的管理情況還缺乏相應(yīng)的外部監(jiān)督評價機制。另外,即使接受了外界的意見,也不能在第一時間及時調(diào)查處理,并及時反饋,處理機制不夠健全。

二、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財務(wù)管理的重要組成部分,對行政事業(yè)單位的運作產(chǎn)生著重要的影響,然而目前還存在著許多不合理的地方亟待解決。以下就如何進一步完善行政事業(yè)單位的預(yù)算管理提出幾點對策建議:

(一)加強對預(yù)算的認識,增強全員參與意識

行政事業(yè)單位預(yù)算管理中出現(xiàn)的一系列問題,與其預(yù)算管理觀念落后,約束機制不健全是分不開的,因此必須徹底改變預(yù)算管理中“重分配、輕管理”的情況,加強行政事業(yè)單位對預(yù)算管理的認識。首先,預(yù)算管理是一個系統(tǒng)工程,能優(yōu)化資源配置、提高使用效率、加強單位管理、促進廉政建設(shè),對行政事業(yè)單位的發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。其次,預(yù)算管理不僅僅是財務(wù)部門的工作,需要行政事業(yè)單位全體員工的共同參與,可以通過建立適當(dāng)?shù)募顧C制,樹立強化預(yù)算管理的理念,將預(yù)算的執(zhí)行情況與員工的績效相掛鉤,最大限度地調(diào)動起全員參與預(yù)算管理的積極性,實現(xiàn)及時溝通、有效激勵和嚴格控制的目的,使預(yù)算管理進入一個良性循環(huán)。再次,行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該以身作則,做好帶頭作用,給予預(yù)算管理足夠的支持。

(二)合理安排預(yù)算編制時間,改革編制方法

一方面,預(yù)算編制應(yīng)該安排充足的時間。由于預(yù)算牽涉部門多,時間跨度長,是一個系統(tǒng)工程,短期內(nèi)是不可能滿足大量調(diào)查研究、目標(biāo)預(yù)測、論證分析等的需要,因此充足的預(yù)算編制時間是必須的。為了解決這個問題,可以提早啟動預(yù)算編制,延長預(yù)算編制時間,擴大預(yù)算編制周期。只有這樣,才能調(diào)動全員的參與積極性,充分考慮本單位和部門的實際情況,以單位或部門的總體目標(biāo)為前提,充分調(diào)研論證,提高預(yù)算編制的質(zhì)量水平。另一方面,改革預(yù)算編制方法,推行零基預(yù)算。預(yù)算編制的方法選擇得當(dāng),編制的預(yù)算將會取得事半功倍的效果。零基預(yù)算是目前比較科學(xué)并切合實際的編制方法,它取消了往年基數(shù),一切從零開始,按照預(yù)算單位和部門的職責(zé)、任務(wù)目標(biāo)等,區(qū)分輕重緩急,重新測算每一科目和款項的支出需求,不僅能壓縮經(jīng)費開支,而且能切實做到將有限的資金用在最需要的地方。另外,預(yù)算人員的配備也制約著預(yù)算管理工作質(zhì)量的提高,因此合理的人員配備是提高預(yù)算的必然要求。

(三)加強預(yù)算的執(zhí)行力度,建立健全考核機制

預(yù)算編制僅僅是預(yù)算管理工作的開始,更重要的是預(yù)算的執(zhí)行和落實。首先,預(yù)算下達之后,應(yīng)該層層細化分解,落實到各個部門、各個環(huán)節(jié)、各個崗位,推行崗位預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制和跟蹤考核評價機制,明確責(zé)任中心,并將預(yù)算執(zhí)行情況與其業(yè)績進行掛鉤,形成全面的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系,確保預(yù)算能夠被很好執(zhí)行。其次,要進一步強化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束,明確預(yù)算內(nèi)容和項目進度計劃,嚴防隨意改變預(yù)算資金用途、超額使用等行為,接受相關(guān)部門監(jiān)督,及時對預(yù)算執(zhí)行情況進行綜合評價與全面審核,出現(xiàn)實際執(zhí)行情況與預(yù)算差別較大或資金使用效益不理想的,要查找原因,分析情況,作適當(dāng)有效的評價,為今后預(yù)算項目的編制和執(zhí)行提供有價值的參考。如若發(fā)現(xiàn)擅自改變資金用途,或者挪用資金的,應(yīng)嚴肅進行處理。再次,實行預(yù)算執(zhí)行信息化管理,將預(yù)算從指標(biāo)的建立、執(zhí)行、調(diào)整、考核到信息傳遞都通過管理軟件完成,一來提高了縮短了預(yù)算管理信息在各部門各層次之間傳遞的時間,提高了辦事效率;二來通過信息技術(shù),可以迅速反饋預(yù)算執(zhí)行信息,隨時監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況,及時糾正執(zhí)行偏差,將事后控制,提前為事中或事前控制,化解了預(yù)算和財務(wù)風(fēng)險。最后,應(yīng)該將預(yù)算控制的端口前移至預(yù)算的編制,從源頭上控制預(yù)算資金的投放和使用。

(四)加強預(yù)算監(jiān)督,深化預(yù)算管理

沒有監(jiān)督,預(yù)算將無法正常執(zhí)行,再好的預(yù)算管理模式也難以達到預(yù)期的效果。首先,為了保證預(yù)算管理工作的順利進行,應(yīng)該在行政事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)立專門的預(yù)算管理機構(gòu),作為提高預(yù)算管理水平、強化預(yù)算的監(jiān)督考核的組織保障,負責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、審核等, 并處理和分析預(yù)算編制和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種問題,追究責(zé)任,獎優(yōu)罰劣。其次,實行外部復(fù)審制度。行政事業(yè)單位應(yīng)該引進外部審計監(jiān)督制度,定期對預(yù)算工作進行抽樣復(fù)查,以檢查預(yù)算管理機構(gòu)的工作質(zhì)量,檢查預(yù)算管理的合規(guī)性,并借此監(jiān)督預(yù)算管理機構(gòu)的工作。再次,引入社會監(jiān)督機制。通過將行政事業(yè)單位的預(yù)算管理作為其重要事項進行公示,接受公眾和媒體的監(jiān)督,實現(xiàn)全方位、全過程的監(jiān)督,保證預(yù)算管理的公開公正;同時,做好意見反饋機制建設(shè),對公眾媒體反映的問題,虛心接受,認真復(fù)查,及時反饋處理意見。

三、結(jié)語

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理的重要組成部分,對行政事業(yè)單位的運作有著重要的影響。全面而科學(xué)的預(yù)算管理既可以使有限的資源通過整合優(yōu)化、提高使用效率,也可以促進單位內(nèi)部各項管理制度的健全和落實以及管理水平的不斷提高,還有助于促進廉政建設(shè)。因此,加強行政事業(yè)單位的預(yù)算管理具有非常重要的意義。

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(作者單位:煙臺市福山區(qū)農(nóng)林局)