人口老齡化語(yǔ)境下完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度的思考

李　紅　李春斌

摘 要:在我國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化的今天,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題日益凸顯。從1992年民政部正式出臺(tái)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(試行)開(kāi)始,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度已經(jīng)初步形成。由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度立法層次較低、法律關(guān)系不清、政府責(zé)任缺失等因素,使得現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度難以發(fā)揮其有效功能。應(yīng)該制定出位階較高的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律,理順農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律關(guān)系,明確農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律關(guān)系主體責(zé)任,真正解決農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:人口老齡化;農(nóng)村養(yǎng)老保障;法律制度

中圖分類(lèi)號(hào):F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)09-0085-03

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)村人口占絕對(duì)多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家,農(nóng)民占全國(guó)人口的63.91%,農(nóng)村老年人占全國(guó)老年人的75%。[1]據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口抽樣調(diào)查資料顯示,早在1998年,我國(guó)老年系數(shù)就達(dá)到7.4%,已經(jīng)步入老齡化國(guó)家之列(老年系數(shù)為7%)。目前,我國(guó)農(nóng)村60歲以上的老年人口約達(dá)1億。這一現(xiàn)實(shí)意味著,中國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題,最主要和最突出的應(yīng)是農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題。[2]養(yǎng)老保障制度作為解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的最主要手段,近年來(lái)取得了很大成績(jī)。但和城市相比,當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老發(fā)展緩慢,養(yǎng)老保障仍是一個(gè)十分突出的社會(huì)問(wèn)題。如何在人口老齡化的中國(guó),解決9億農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題,這是目前面臨的巨大難題。要解決這一難題,進(jìn)一步完善法律制度理所當(dāng)然是最主要的前提和基礎(chǔ)。本文就以法律規(guī)范的研究進(jìn)路對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度進(jìn)行探討。

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度概述

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障是指國(guó)家和社會(huì)依照法律,在農(nóng)村征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),形成專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,為因年老而喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)村社會(huì)勞動(dòng)者提供一定形式的物質(zhì)幫助,以保障其基本生活需求的社會(huì)保險(xiǎn)形式。[3]農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度是規(guī)范該領(lǐng)域內(nèi)所有法律關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。從1992年民政部正式出臺(tái)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(試行)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基本方案》)開(kāi)始,到各地方政府紛紛根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定頒布有關(guān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章,目前我國(guó)已經(jīng)初步形成了以《基本方案》為核心的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度體系。從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度來(lái)看,筆者認(rèn)為,主要應(yīng)具有以下特征:

第一,法律關(guān)系多樣化。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障主要是以保障農(nóng)民老年基本生活為目的的政府行為,體現(xiàn)政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、優(yōu)化資源配置等意圖;同時(shí)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障資金保值增值功能,保障資金實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。[4]因此,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障成為兼具 “公” 、“私”性質(zhì)的活動(dòng)。由此農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度也呈現(xiàn)出這一特征,即公、私法因素相互交織,行政、民商事法律關(guān)系相互融合。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度中,不僅包括縱向的法律地位不平等主體之間的行政管理法律關(guān)系,還包括橫向農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦法律關(guān)系。這些法律關(guān)系或各自獨(dú)立存在,或縱橫交錯(cuò)在一起,成為相互統(tǒng)一的關(guān)系。

第二,主體多元化、特定化。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障是一項(xiàng)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程,涉及到國(guó)家對(duì)其進(jìn)行宏觀調(diào)控的行為、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的確立、管理、運(yùn)作、監(jiān)督乃至有關(guān)爭(zhēng)議解決等操作行為,以及農(nóng)村集體組織為本單位農(nóng)民辦理社會(huì)養(yǎng)老保障的行為、農(nóng)民自己投保的行為等等,因而在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度中,其主體不僅包括國(guó)家、農(nóng)村集體組織、養(yǎng)老保險(xiǎn)管理實(shí)施機(jī)構(gòu)、參保農(nóng)民、還包括基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu),呈現(xiàn)出多元化特征。而且,這些主體在法律規(guī)范中均是特定的。如各級(jí)、各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)國(guó)家授權(quán)依法對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行具體管,專(zhuān)業(yè)的基金管理公司通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的委托來(lái)實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)基金的保值增值功能,非城鎮(zhèn)戶(hù)口的農(nóng)民被限定為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)象。

第三,權(quán)利義務(wù)和諧化。根據(jù)馬克思主義的法學(xué)理論,權(quán)利是規(guī)定或隱含在法律規(guī)范中,實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系主體以相對(duì)自由的作為或不作為方式獲得利益的一種手段;義務(wù)是設(shè)定或隱含在法律規(guī)范中,實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系主體以相對(duì)抑制的作為或不作為方式保障權(quán)利主體獲得利益的一種約束手段。[5]權(quán)利與義務(wù)關(guān)系是一種對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系,它們既相互對(duì)立、排斥,又相互依存、貫通,它們的存在和發(fā)展都必須以另一方的存在和發(fā)展為條件。和諧指在多樣聯(lián)系的系統(tǒng)中形成的整體協(xié)調(diào)。[6]農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障是國(guó)家的基本政策,依賴(lài)于國(guó)家的大力支持。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度中,立法者在充分考慮了國(guó)家、集體、個(gè)人三方面的利益后,根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情,在主體間合理的分配了權(quán)利和義務(wù),加重了政府責(zé)任,賦予個(gè)人更多權(quán)利。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度中更多體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障的行政管理關(guān)系,由于主體間地位不平等,其權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)也不是整齊化一的,而是和諧搭配的。

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度從1992年走到今天,作用是肯定的。但我們也應(yīng)清楚地看到,在我國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境下,農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度還存在很多問(wèn)題,這些問(wèn)題存在的原因有哪些、通過(guò)何種方式漸進(jìn)解決是本文研究的核心。

二、存在的問(wèn)題和欠缺

第一,立法層次不高,法律規(guī)范適用無(wú)法統(tǒng)一。我國(guó)現(xiàn)有專(zhuān)門(mén)規(guī)范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障最高層次的法律規(guī)范是民政部的《基本方案》和農(nóng)業(yè)部的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》兩個(gè)部門(mén)規(guī)章,其它的主要是各地方依據(jù)《基本方案》所制定的地方法規(guī)和地方政府規(guī)章,以及一些規(guī)范性法律文件。顯然,從立法位階而言,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障立法效力層次過(guò)低,再加上這些法律規(guī)范內(nèi)容不一、適用各異,各地在實(shí)施過(guò)程中各行其是,結(jié)果就使得我國(guó)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃,雜亂無(wú)章,缺乏權(quán)威性。由于沒(méi)有高位階的法律保障,農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保障缺乏信任,直接影響了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障工作的開(kāi)展。[7]

第二,立法不健全,內(nèi)容欠缺或不合理。不管是《基本方案》還是地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章,對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的規(guī)定都顯得過(guò)于粗糙,通過(guò)分析《基本方案》和有關(guān)地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章,筆者認(rèn)為,現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度在內(nèi)容上的重大欠缺是:

1.法律關(guān)系不清。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,既有行政管理關(guān)系、又有平等主體之間的民事法律關(guān)系,而由民政部制定的《基本方案》,對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障管理機(jī)構(gòu)之間、管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與繳費(fèi)義務(wù)主體之間等法律關(guān)系規(guī)定的不甚具體,且主要是一些原則性規(guī)定,這導(dǎo)致《基本方案》在具體實(shí)施上困難很大。

2.國(guó)家、集體組織責(zé)任缺失?！痘倦m然方案》中雖然規(guī)定,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的資金籌集堅(jiān)持以“個(gè)人繳納為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家給予政策扶持”的原則。但在實(shí)際操作中,政府不給予財(cái)力支持,集體(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))補(bǔ)貼也成為空談。因我國(guó)自1979年后,廣大農(nóng)村實(shí)行了生產(chǎn)承包責(zé)任制,集體經(jīng)濟(jì)急劇衰落,基本已經(jīng)退出了歷史舞臺(tái),就是現(xiàn)存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),絕大部分也已私有化。故而,由農(nóng)村集體組織承擔(dān)補(bǔ)助責(zé)任已經(jīng)變得不太現(xiàn)實(shí)。由此,農(nóng)村養(yǎng)老保障制度真正成一種“個(gè)人儲(chǔ)蓄保障”,不具有統(tǒng)籌共濟(jì)性,根本不可能對(duì)農(nóng)民在年老時(shí)進(jìn)行社會(huì)保障。

3.基金保值增值困難、基金貶值風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者缺位。養(yǎng)老保障基金是農(nóng)民養(yǎng)老保障的根本?！痘痉桨浮芬?guī)定養(yǎng)老保障基金只能用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的債券或存入銀行,在債券和銀行利息多次下調(diào)的情況下,這樣的規(guī)定直接限制了基金運(yùn)營(yíng)空間,嚴(yán)重制約了基金的保值增值能力。并且由于農(nóng)民履行繳付保險(xiǎn)金的義務(wù)與享受領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利有四十年的時(shí)間差距,保險(xiǎn)金難免會(huì)面臨貨幣貶值的風(fēng)險(xiǎn),誰(shuí)來(lái)承擔(dān)這一未知的風(fēng)險(xiǎn)?法律中沒(méi)有明確規(guī)定。

4.法律責(zé)任無(wú)據(jù)。法律責(zé)任是保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)后盾。而《基本方案》中卻沒(méi)有對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障關(guān)系中發(fā)生的違規(guī)違法、爭(zhēng)議糾紛的解決等予以明確規(guī)定,仲裁和司法機(jī)構(gòu)是非難辨、無(wú)法可依。

三、存在問(wèn)題的原因探析

第一,社會(huì)轉(zhuǎn)型急劇,特定立法滯后。 社會(huì)作為受法律影響的宏觀環(huán)境,同時(shí)也制約著法律的有效運(yùn)作。[8]隨著當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地逐步減少、集體經(jīng)濟(jì)組織保障功能弱化、家庭規(guī)?？s小、人口老齡化、孝老養(yǎng)老道德觀念淡化以及農(nóng)村人口向城市遷移等現(xiàn)象的出現(xiàn)和發(fā)展,農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了急劇變化,由此而產(chǎn)生的像失地農(nóng)民、農(nóng)民工等新主體的養(yǎng)老問(wèn)題,對(duì)現(xiàn)有的法律制度提出了拷問(wèn)。過(guò)去的十多年間,農(nóng)村社會(huì)各個(gè)要素發(fā)生了較大變化,1992年制定的《基本方案》在保險(xiǎn)對(duì)象、交費(fèi)年齡、交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、增值渠道、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等問(wèn)題的設(shè)置上,已不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)適用的要求,[9]表現(xiàn)出了嚴(yán)重的滯后性。雖然我國(guó)政府正在積極探索發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè),但針對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的滯后立法已成為阻礙農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展不爭(zhēng)事實(shí)。

第二,被動(dòng)的消極態(tài)度影響了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度的發(fā)展[10]。

從歷史的角度看,長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府在農(nóng)村的戰(zhàn)略目標(biāo)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而不是完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。國(guó)家對(duì)農(nóng)村居民依靠家庭養(yǎng)老持一種承認(rèn)和不作為的態(tài)度,很少像關(guān)注城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障一樣關(guān)注農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。雖早已從1986年開(kāi)始探索農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障,但從中央政策層面上看,這個(gè)問(wèn)題一直處于研討和試點(diǎn)階段,近20年間沒(méi)有多少進(jìn)展。因此,政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建設(shè)中是被動(dòng)地,具有明顯的短期化特征。[11]

從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障立法來(lái)看,近年來(lái)黨和政府雖然一直號(hào)召重視農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障工作的開(kāi)展,但立法工作始終未受到應(yīng)有的重視。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障作為一個(gè)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、且要在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)施的制度,理應(yīng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)以法律(這里僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布實(shí)施)的形式予以規(guī)范。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障工作從80年代起實(shí)施至今, 沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的法律,有的只是部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)等這些低層次的法律規(guī)范。且這些部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī),由于立法程序上不嚴(yán)格,隨意性較大,規(guī)范性不強(qiáng),導(dǎo)致很多“覆蓋空白”;再加上當(dāng)時(shí)立法技術(shù)落后,法律制度設(shè)計(jì)不合理,造成農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障在具體操作過(guò)程中無(wú)法可依、有法難依。不但如此,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度還幾經(jīng)變遷,缺乏統(tǒng)一性、連續(xù)性。因而,現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法

律制度缺乏權(quán)威性。

四、完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度的思考

法作為社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器,是確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展對(duì)統(tǒng)治階級(jí)有利的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序的工具。[12]要解決目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度中存在的問(wèn)題,真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的可持續(xù)性,唯一可行的做法是盡快由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定一部行之有效的、位階較高的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法》。由于法律目的的權(quán)威性和法律秩序的整合性來(lái)自更有效的法律制度的設(shè)計(jì)。[13]因而,在制定《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法》時(shí)應(yīng)注意以下問(wèn)題:

第一,理順?lè)申P(guān)系。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律關(guān)系是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律規(guī)范在調(diào)整農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障關(guān)系過(guò)程中形成的主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。我們認(rèn)為,在《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法》中,應(yīng)主要體現(xiàn)以下三種類(lèi)型的法律關(guān)系:

1.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障行政管理法律關(guān)系。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障行政管理法律關(guān)系是指農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障主管機(jī)關(guān)在進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障行政管理的過(guò)程中,與管理相對(duì)人之間形成的社會(huì)關(guān)系。具體表現(xiàn)為:農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障主管機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的行政管理關(guān)系;農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障主管機(jī)關(guān)與農(nóng)村集體組織之間的行政管理關(guān)系;農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障主管機(jī)關(guān)與被保障人(農(nóng)民)之間的行政管理關(guān)系。[14]

2.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障經(jīng)辦法律關(guān)系。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障經(jīng)辦法律關(guān)系是指農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在經(jīng)辦社會(huì)養(yǎng)老保障過(guò)程中,與農(nóng)村集體組織和被保障人(農(nóng)民)以及基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。如保障費(fèi)的征繳、保障基金的運(yùn)營(yíng)與管理、養(yǎng)老金的發(fā)放等等。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障經(jīng)辦法律關(guān)系是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障關(guān)系中最為普通和經(jīng)常的社會(huì)關(guān)系。

3.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障監(jiān)督法律關(guān)系。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障監(jiān)督法律關(guān)系是指農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)在監(jiān)督農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障管理、經(jīng)辦工作過(guò)程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。監(jiān)督的對(duì)象主要是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu),監(jiān)督的重點(diǎn)是有關(guān)法律、法規(guī)和政策的執(zhí)行情況、養(yǎng)老基金的管理運(yùn)營(yíng)情況等。本質(zhì)上也是一種行政法律關(guān)系。

第二,加強(qiáng)政府責(zé)任。制度建設(shè),尤其是社會(huì)保障這樣的核心制度建設(shè),是超出農(nóng)民自身能力的。建設(shè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度,既是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的重要措施,也是國(guó)家必須承擔(dān)的重要責(zé)任。《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法》應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)做出規(guī)定:

1.籌資責(zé)任。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障資金由國(guó)家、個(gè)人共同籌集是國(guó)際通行的做法。如日本、德國(guó)、波蘭等國(guó)家法律明確規(guī)定農(nóng)民養(yǎng)老保障資金主要或三分之一來(lái)源于政府財(cái)政。德國(guó)公法學(xué)者溫克勒(G-W ink-ler)在研究歐盟國(guó)家農(nóng)民養(yǎng)老金的財(cái)政狀況時(shí)提出:“沒(méi)有一個(gè)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)能光依靠所繳費(fèi)用來(lái)承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老金的支出,它們都需要依賴(lài)政府補(bǔ)助和其他方式來(lái)補(bǔ)貼?！备鲊?guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的發(fā)展說(shuō)明,要建立起針對(duì)農(nóng)民這種收入不穩(wěn)定群體的社會(huì)養(yǎng)老保障沒(méi)有國(guó)家出資金是根本不可能的。[15]而且,我國(guó)《憲法》明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！币虼?農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障理應(yīng)得到政府的財(cái)力支持?！掇r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法》中應(yīng)明確政府承擔(dān)的出資比例。一般,政府的出資比例是根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)確定,經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)政府的出資比例高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

2.對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老金的給付做出最終擔(dān)保。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金一般由專(zhuān)業(yè)的基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作,從而達(dá)到保值增值目的。實(shí)際上專(zhuān)家理財(cái)也有風(fēng)險(xiǎn),為此政府應(yīng)承擔(dān)最終擔(dān)保。[16] 《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法》應(yīng)規(guī)定:當(dāng)基金管理公司的基金回報(bào)率低于國(guó)家規(guī)定的最低回報(bào)率時(shí),基金管理公司先以自有資金彌補(bǔ)差額,不足部分由政府承擔(dān)。當(dāng)基金管理公司破產(chǎn)時(shí),投保人的最低養(yǎng)老保障金由政府承擔(dān)最終支付責(zé)任。[1]

第三,確保農(nóng)民權(quán)利。農(nóng)民是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度中最主要的主體,是國(guó)家實(shí)施此項(xiàng)政策的直接受益者。其權(quán)利主要就是在農(nóng)民年老的時(shí)候,能夠通過(guò)領(lǐng)取養(yǎng)老保障金保障其基本生活。為了確保農(nóng)民養(yǎng)老金請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn),《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法》中應(yīng)對(duì)下列問(wèn)題做出規(guī)定:1、所有農(nóng)民,包括農(nóng)民工、失地農(nóng)民只要達(dá)到18周歲,都應(yīng)強(qiáng)制參加社會(huì)養(yǎng)老保障;2、保障基金堅(jiān)持由國(guó)家、集體、個(gè)人三方共同籌集;3、農(nóng)民繳費(fèi)的期限、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及方式根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)水平不同,制定不同的標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行多元化原則;4、對(duì)農(nóng)民進(jìn)城定居、被征地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民異地遷移、農(nóng)民工進(jìn)城打工等情況下的養(yǎng)老保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移、銜接問(wèn)題做出明確規(guī)范;5、對(duì)養(yǎng)老金領(lǐng)取的條件以及支付方式做出統(tǒng)一規(guī)定。6、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金征收、管理、使用三方分離。

第四,發(fā)揮經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職能。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè)的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)?！掇r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法》中明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)責(zé)任主要是:1、對(duì)本轄區(qū)內(nèi)每一個(gè)達(dá)到投保年齡的公民建立保障賬戶(hù),并將政府補(bǔ)貼計(jì)入其個(gè)人賬戶(hù);2、收取農(nóng)村集體組織、參保人員繳納的社會(huì)養(yǎng)老保障金;3、在投保人員符合領(lǐng)取條件的時(shí)候,負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的發(fā)放。我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分中央、省、縣三級(jí),統(tǒng)管各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn),該機(jī)構(gòu)設(shè)置可以繼續(xù)沿用。

第五,加強(qiáng)基金機(jī)構(gòu)監(jiān)管。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金是否保值增值直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的成敗。為保障基金的安全和效益,《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法》應(yīng)對(duì)基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的投資方向、投資組合、最低收益率等做明確規(guī)定,并要求基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)保障基金后,將情況向參保農(nóng)民和基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)公開(kāi),以便他們能夠更好的進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)建立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障監(jiān)督機(jī)構(gòu),監(jiān)督農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、基金投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障中的行為。

第六,完善爭(zhēng)議解決機(jī)制及法律責(zé)任。農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障沒(méi)有法律救濟(jì)機(jī)構(gòu),隨時(shí)都有被剝奪和侵害的可能?！掇r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法》作為專(zhuān)門(mén)保障農(nóng)民權(quán)益的法律,應(yīng)規(guī)定繳費(fèi)農(nóng)民與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、與基金管理機(jī)構(gòu)之間的行政糾紛、民事糾紛,通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟、民事訴訟或仲裁來(lái)解決;對(duì)在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律關(guān)系中的各參加主體的違法行為,根據(jù)情節(jié)輕重不同,分別追究行政責(zé)任、民事責(zé)任及刑事責(zé)任。

結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)上述法律規(guī)范分析,我們得知,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度是隨著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展而出現(xiàn)的一種新的、復(fù)合性的法律制度,是社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度的核心。質(zhì)言之,在建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”過(guò)程中,要正確構(gòu)建符合規(guī)律和現(xiàn)今形勢(shì)要求的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障法律制度,對(duì)于上述法律關(guān)系各方主體的利益訴求及相關(guān)的權(quán)益保障就是不得不考慮的問(wèn)題。我們深信,只有將各方利益主體的利益通過(guò)法律制度的規(guī)定予以合情合理合法的滿足,才能將這項(xiàng)事關(guān)9億農(nóng)民的最重要的社會(huì)保障制度解決好、落實(shí)好。

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[責(zé)任編輯:陳合營(yíng)]