信息社會對我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制改革的訴求分析

王　燁　李金龍

摘 要:行政區(qū)劃是國家劃分和配置國家權(quán)力與地方各級政府職能的基礎(chǔ),屬于上層建筑的范疇,影響和制約著整個社會的經(jīng)濟(jì)文化活動,意義十分重大。然而,隨著社會信息化的發(fā)展,我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制暴露出了越來越多的弊端和不適應(yīng)特征。本文以馬克思主義關(guān)于上層建筑要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的理論為依據(jù),從價值的,制度的,技術(shù)的層面出發(fā),對信息社會于我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制改革的訴求進(jìn)行分析,以期能夠為適應(yīng)信息社會的我國行政區(qū)劃體制的構(gòu)建作出一些努力。

關(guān)鍵詞:信息社會;行政區(qū)劃體制;改革;訴求

中圖分類號:D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0033-04

從20世紀(jì)60年代開始萌芽的電子計算機,發(fā)展到20世紀(jì)90年代的網(wǎng)絡(luò)技術(shù),整個社會已從過去的工業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)社會變?yōu)榻裉斓男畔⒔?jīng)濟(jì)、信息社會。 [1]信息技術(shù)革命的成果滲透到了人類活動的各個領(lǐng)域,能否掌握信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)——現(xiàn)時代具有策略決定意義的關(guān)鍵技術(shù),將決定這個社會的命運。正因如此,它也成為了分析正在成型的新社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化之復(fù)雜狀態(tài)的最佳切入點。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系,生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力發(fā)展的原理告訴我們,行政區(qū)劃體制改革必須要適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,并與之保持一種相對的平衡,我們應(yīng)當(dāng)以是否符合這一規(guī)律為標(biāo)準(zhǔn)來對其進(jìn)行評價,再在此基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。價值、制度、技術(shù)是考察信息社會及其訴求的重要維度。文章擬從這三個層面出發(fā),在闡釋信息社會基本特征的基礎(chǔ)上,找出我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制于信息社會的不適應(yīng)弊端,從而分析信息社會對行政區(qū)劃體制改革的訴求。

一、信息社會的基本特征

在信息網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)高速發(fā)展的今天,電腦和網(wǎng)絡(luò)正在以驚人的速度和能量覆蓋著社會生活的各個角落。上世紀(jì)末在美國構(gòu)建起的圍繞著信息技術(shù)而組織起來的新技術(shù)范式,在與全球經(jīng)濟(jì)以及地緣政治的互動過程中,已物化成為一種產(chǎn)生、傳播、管理與生活的新方式,推動人類社會進(jìn)入一個嶄新的歷史飛躍時期,由高度的工業(yè)社會向初步的信息社會邁進(jìn)。

信息社會,是“一個給予人民他們所需的工具和技術(shù),并在提供有效使用這些工具和技術(shù)的知識和訓(xùn)練之后,就能擴(kuò)大、建立、助長和解放人類潛能的社會。 ”[2]它以信息技術(shù)的發(fā)展及應(yīng)用程度為主要標(biāo)識,以實用IT技術(shù)為支撐,在其自身發(fā)展完善的過程中不斷地將科技轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力,推動了由個人、組織乃至國家等信息載體(節(jié)點)連接起來的信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展,對整個社會的政治經(jīng)濟(jì)文化制度產(chǎn)生了非常大的影響。

1.信息社會的價值性特征。首先是主體的平等性。不論是個人、團(tuán)體還是組織機構(gòu),都是信息網(wǎng)絡(luò)中均等的節(jié)點。他們在信息社會中無差別地發(fā)布和獲取信息,進(jìn)行以信息為目的和內(nèi)容的數(shù)字互動。當(dāng)然,這里指的是機會而非互動結(jié)果的均等以及無差別。如果想像某些組織或個體行動者在信息獲得、處理能力上能優(yōu)于國家行動者的話(在速度和智力上,這是完全合理的一種假設(shè)),那么,按照博弈論和控制論的觀點,這些組織和個人就完全有可能在博弈中擊敗國家行動者。[3]即是說,在信息社會中,作為制勝法寶的信息,其占有主體已不再局限于某些稀缺資源的享有者,而是向草根普及,具有明顯的平民化特征;信息的精英占有理論以及經(jīng)驗在這里開始行不通。其次是資源的共享性。作為信息社會基礎(chǔ)構(gòu)成的計算機網(wǎng)絡(luò),打破了時間和空間的局限,將原本孤立的區(qū)域連接起來,以其標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)議、規(guī)則和價值,規(guī)范著網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各個節(jié)點的運作,使得基于E體化的國家或地區(qū)間的聯(lián)系和依賴愈加緊密,區(qū)域間的“蝴蝶效應(yīng)”呈指數(shù)增幅,經(jīng)濟(jì)文化的滲透性不斷提高,進(jìn)而推動了全球一體化的進(jìn)程。信息和資源的封鎖已成為過去,只有共享與互通才可以做到共贏。

2.信息社會的制度性特征。一是全球化背景下的標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化作為信息社會的根本,是全球一體化的基礎(chǔ)?？茖W(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)化管理有助于明確信息化的發(fā)展?fàn)顩r及其內(nèi)在訴求,為提高工作的科學(xué)性、規(guī)范性以及穩(wěn)定性,滿足世界范圍內(nèi)信息資源互聯(lián)互通、交換、共享、整合的需要,以及將來全球一體化的實現(xiàn)作出了重大的貢獻(xiàn)。二是文化的多元化。信息社會為多元文化提供了廣義平等的價值空間。信息技術(shù)超越了傳統(tǒng)信息存儲、傳播方式的局限,使得溝通成本降到了相對最小。除卻成本考量后,內(nèi)容驅(qū)動取代了途徑驅(qū)動,個體特征不斷得到完善,基于自我的價值評判成為了制約個體文化抉擇的首要標(biāo)準(zhǔn)。而信息社會的社會和諧、人類幸福等大前提亦使得單元文化實現(xiàn)了同一框架下的相互學(xué)習(xí)與溝通,漸趨成熟;不論是主流文化還是非主流文化都得以在不同群體之中找到各自發(fā)展的軌道,同存共生,一齊構(gòu)成了信息社會極具包容特征的多信仰、多習(xí)俗、多民族、多經(jīng)濟(jì)地域特征的多元文化。

3. 信息社會的技術(shù)性特征。一是技術(shù)手段的高效化。效率是信息社會的關(guān)鍵詞。信息的搜集、加工、傳遞、交換幾乎構(gòu)成了我們工作和生活的全部,要實現(xiàn)信息社會增長方式的集約化必須要從提高信息處理效率著手。隨著INTERNET的普及,以及信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在政務(wù)、商務(wù)和國民經(jīng)濟(jì)其他領(lǐng)域的應(yīng)用,信息傳遞速度加快,以往需要花費大量時間與精力的信息處理過程被大大簡略:只需在某個搜索引擎或者數(shù)據(jù)終端輸入你所需要的內(nèi)容,點擊執(zhí)行搜索命令的按鈕,便可完成信息的搜集,而信息的存儲、加工、傳遞、交換亦有專門的軟件、硬件幫我們解決。可以說,信息技術(shù)等高新科技對生產(chǎn)效率的提高以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化在一定程度上推動了信息社會經(jīng)濟(jì)增長方式不斷向以高效益成本比為特征的集約化轉(zhuǎn)變。二是溝通方式的即時交互化。從最初的P2P(peer to peer)技術(shù),到客戶端/服務(wù)器架構(gòu),再到對P2P的回歸,信息社會的溝通方式日趨交互化、即時化?，F(xiàn)在借助現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺,不論是在公共廣場BBS發(fā)帖,還是在私人花園Blog記網(wǎng)志,或是通過ICQ、MSN、 QQ等即時通訊工具溝通聊天,用戶都可以跨越時間和空間的鴻溝,“面對面”地進(jìn)行交流,方便快捷地進(jìn)行信息的即時溝通與交換。

二、現(xiàn)有行政區(qū)劃體制對于信息社會的不適應(yīng)性分析

我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制在一定程度上還保留了計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡,不僅有悖于信息社會基于主體平等和資源共享的民主行政價值,更在結(jié)構(gòu)制度、法制建設(shè)以及技術(shù)手段上表現(xiàn)出了一系列對于信息社會的不適應(yīng)特征。

1. 尖型的行政區(qū)劃基本結(jié)構(gòu)有悖于民主行政價值。我國現(xiàn)行行政區(qū)劃的基本結(jié)構(gòu)呈尖型正金字塔狀分布,管理幅度小、層級多,符合高度正式化、嚴(yán)格科層制的現(xiàn)代政府組織特征。在這個行政層級體系中,每一層級的政府都有自身固定的職責(zé)與權(quán)力,層級與層級之間嚴(yán)格按照層層節(jié)制的權(quán)力體系運轉(zhuǎn),強調(diào)集中決策、單一權(quán)威,且權(quán)力的集中程度與層級數(shù)成正相關(guān)。這種尖型的結(jié)構(gòu)形態(tài)雖然“除了可以確保工作行為的穩(wěn)定性和科學(xué)預(yù)測性,借以提高機關(guān)效率外,對外亦可維護(hù)公平處理的要求”[4],但伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展,社會生產(chǎn)能力的提高,以及經(jīng)濟(jì)的一體化與區(qū)域化,社會公共事務(wù)變得極為復(fù)雜,傳統(tǒng)等級森嚴(yán)的尖型行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)已無法滿足信息加速膨脹所帶來的對高信息傳播速率和多樣信息傳播渠道的需求。而且從政治的角度來看,信息社會中科層制的基礎(chǔ)亦即信息的稀缺屬性正逐漸淡化,信息技術(shù)所提供的條件以及公民在信息時代對民主的渴望亦已成為分權(quán)的推動力。顯然,科層制的價值與信息社會價值層面的特征——主體平等、資源共享所體現(xiàn)出來的民主自由的價值理念是相背的:科層價值崇尚任務(wù)導(dǎo)向,命令服從,追求層級節(jié)制,人本觀念淡薄,不受選民牽制,僅對體制內(nèi)負(fù)責(zé),且層級數(shù)越多權(quán)力越集中,越易形成專制;民主行政價值中的平等性、更替性、自由選擇性以及分權(quán)、公開透明、多元化、社群一體意識等均不能在其中得到體現(xiàn)。

2.制式化安排薄弱,行政區(qū)劃法制建設(shè)滯后,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失。我國行政區(qū)劃體制尚未建立起科學(xué)的制式化管理體系,缺乏穩(wěn)定、統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),繁復(fù)而混亂,這在行政區(qū)劃法律法規(guī)建設(shè),行政建制名稱,以及區(qū)劃幅度、層級數(shù)目等行政區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)上表現(xiàn)得最為明顯。 盡管1954年以來的《憲法》和《地方組織法》都對行政區(qū)劃有明確的規(guī)定,其后也根據(jù)需要制定了《關(guān)于調(diào)整設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報告》、《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報告》等一系列的法規(guī);但總的來說,現(xiàn)有法律法規(guī)等級低,比較零亂,迄今為止尚無一部系統(tǒng)、完善的行政區(qū)劃法,連行政區(qū)劃條例也沒有頒布,與行政區(qū)劃在國家行政管理中的地位不相符合。[5]法律法規(guī)以及行政區(qū)建制標(biāo)準(zhǔn)的缺失,外加民族、歷史、政治、地理等因素的影響,使得我國在進(jìn)行行政區(qū)域劃分時缺乏制度性約束,常常造成同級行政區(qū)人口、面積、國民生產(chǎn)總值等指標(biāo)差別明顯,規(guī)模過于懸殊。政區(qū)規(guī)模的懸殊必定內(nèi)在地催發(fā)出對不同行政層級數(shù)目的需求,而事實上我國現(xiàn)行行政區(qū)劃層級結(jié)構(gòu)也是三級、四級甚至八級并存。在缺少制度約束的情況下,行政層級的增加必然伴隨著相應(yīng)機構(gòu)的整體層疊,人員的臃腫,編制的交叉,整體結(jié)構(gòu)的繁復(fù)混亂以及資源的浪費。更為嚴(yán)重的是,層級繁多、設(shè)置混亂,上下級政府間信息的傳輸和反饋程序增多,不僅大大降低了信息傳遞的速度,而且使信息在傳遞過程中受到主觀干擾的幾率大幅提升,致使在不同層級出現(xiàn)不同程度的信息失真,政策“截留”,行政目標(biāo)扭曲、變形乃至對立等行政失控現(xiàn)象,這既降低了各地方政府運行效率,亦直接影響了地方政府機構(gòu)改革的成效。顯然,這種層層傳達(dá)的信息傳輸機制、非公開化的工作流程、金字塔形的權(quán)力結(jié)構(gòu)是與信息社會民主、集約、高效等特征不相符的;行政層級越多,離扁平化的網(wǎng)狀政府結(jié)構(gòu)特征越遠(yuǎn)。

3.“行政梯度”現(xiàn)象破壞了以信息為代表的社會資源的平等配置原則。由于長期的封建專制主義影響,再加上蘇聯(lián)高度集權(quán)體制的采用,我國的行政區(qū)劃以及對應(yīng)的各級政府統(tǒng)攬了幾乎一切的管理職能,使得行政區(qū)劃的功能在各個方面都發(fā)揮出來,成為一種全能行政區(qū)。[6]各級政府以“全職保姆”的理念來定位其經(jīng)濟(jì)職能,不放心,不松手,將本應(yīng)還給企業(yè)、市場、社會的權(quán)力牢握手心,干預(yù)和控制經(jīng)濟(jì)的運行。我國現(xiàn)行的“市管縣”體制在某種程度上可以說是加劇這一情狀的催化劑。

“市管縣”體制在我國行政區(qū)劃改革進(jìn)程中發(fā)揮了一定的積極作用,但它在打破了舊有地市條塊分割的同時,又形成了新的、更嚴(yán)重的條塊分割,亦帶來了“邊緣經(jīng)濟(jì)”等副產(chǎn)品。作為一級利益主體的地級市政府出于利益最大化的考慮,過度追求以行政權(quán)力為連接基礎(chǔ)的封閉行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益,獨占本行政區(qū)域內(nèi)的信息資源,并致力于信息外流渠道的封鎖,形成了地方政府與地方政府間的畸形競爭經(jīng)濟(jì)格局,這就是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”必然導(dǎo)致以生產(chǎn)要素占有不平等為特征的“行政梯度”式配置資源現(xiàn)象,即經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)按行政級別來配置被限制在本區(qū)域內(nèi)的資源:行政級別高的中心地區(qū)、行政級別低的一般地區(qū)、離行政中心較遠(yuǎn)的邊緣地區(qū)。各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與其行政級別成正比,行政級別越高,占有的信息資源越多,如處于中心地位的“市”級行政單位,經(jīng)濟(jì)發(fā)展就越有優(yōu)勢,反之則反。久之,這些遠(yuǎn)離該區(qū)域行政權(quán)力中心、信息源的行政單位很容易變成經(jīng)濟(jì)落后、發(fā)展遲滯的“邊緣經(jīng)濟(jì)區(qū)”。區(qū)域間的信息壟斷以及區(qū)域內(nèi)的信息分配不均等使得“行政梯度”式資源配置方式的副作用不可避免地凸顯出來:行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的矛盾日益尖銳,信息在區(qū)域內(nèi)部滯留,行政區(qū)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)區(qū)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律變化、調(diào)整的桎梏,各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù),地區(qū)間經(jīng)濟(jì)壁壘層疊,競爭日趨惡化,行政級別較低的縣鎮(zhèn)邊緣化;這不僅有悖于信息社會主體平等、資源共享、運轉(zhuǎn)高效的精神,更是無法滿足其社會增長方式集約化以及民主行政的需求。

4.傳統(tǒng)管理方法與體制——信息高速上的減速器。如果將信息社會中的行政區(qū)劃擬為在高速公路上奔馳的汽車,那么使用傳統(tǒng)管理機制和方法的行政區(qū)劃必定是一輛低速度、高油耗與周遭環(huán)境格格不入的老爺車。在前所未有的高速率運行節(jié)奏下,傳統(tǒng)管理機制與方法所帶來的低效率成本比已經(jīng)不能滿足信息社會發(fā)展的需要。譬如,我國現(xiàn)有的都市區(qū)政管理體制已經(jīng)很難協(xié)調(diào)伴隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化而產(chǎn)生的諸如區(qū)域環(huán)境綜合治理、跨界公共產(chǎn)品供給、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)合作等矛盾,難以滿足信息社會資源共享、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作一體化的需要;再譬如,我國的行政區(qū)劃“個案審批”制度:這種審批模式不僅效率低下,更賦予了審批工作很大比例的主觀權(quán)重,為公權(quán)力的使用提供了便利的尋租空間,在扼殺了地方積極性的同時,亦削弱了國家政策法規(guī)的執(zhí)行力,嚴(yán)重阻礙了我國行政區(qū)

劃管理工作科學(xué)化的進(jìn)程,與信息社會高效率、集約化的要求不相適應(yīng)。

三、信息社會對我國行政區(qū)劃體制改革的訴求

行政區(qū)劃是事關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題,一國的行政區(qū)劃體制是否科學(xué)合理,是否符合當(dāng)時社會生產(chǎn)力發(fā)展的需要,直接關(guān)系到該國國土資源配置、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)展、政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心布局等問題的成敗,直接關(guān)系到該國行政管理系統(tǒng)乃至整個國家體系能否健康順暢地運轉(zhuǎn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的基本規(guī)律,信息社會表現(xiàn)出的每一個新的特征,都對應(yīng)著它對行政區(qū)劃體制改革提出的訴求。

1.價值層面

(1)行政價值民主化。伴隨著傳統(tǒng)的中央核心流向邊陲地帶溝通模式的崩潰,帶來草根式聯(lián)結(jié)結(jié)構(gòu)的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為傳不同階層的人帶來了相同的話語權(quán)力,哪怕是社會最邊陲的人都可以擁有同等的機會通過電腦和網(wǎng)絡(luò)陳述自己的心聲。信息社會以其獨特的信息技術(shù)方式改變了人們的價值觀念與思維方式,他們對知識的尊崇,對自由民主以及P2P的向往更促成了網(wǎng)絡(luò)民主的誕生――在信息社會中每個人都是機會均等、話語同質(zhì)的個體,他們從自身利益出發(fā),以直接民主為目的,依托計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段,以平等的姿態(tài)參與到與政府組織之間的博弈之中。網(wǎng)絡(luò)民主的產(chǎn)生不僅從體制外,更從體制內(nèi)部要求行政區(qū)劃體制改革必須以自由民主、便捷互動為指導(dǎo)思想,呼吁更加透明、更加平等的,全方位立體化、民主互動的行政區(qū)劃體制。這就要求我們在行政區(qū)劃調(diào)整與變更時應(yīng)體現(xiàn)民主平等的和諧精神,堅持貫徹聽證制度,并用紅頭文件或者法律條文的形式規(guī)定督促各級政府建設(shè)非盈利的行政區(qū)劃官方網(wǎng)站,保證相關(guān)政務(wù)的透明公開,居民意見的順利表達(dá),充分調(diào)動廣大居民參與政府公共事務(wù)管理的積極性,從過去被動的統(tǒng)治管理客體逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代享有主動權(quán)的公共管理的主體。

(2)行政層級扁平化。傳統(tǒng)社會里,作為稀缺資源的信息通常是權(quán)力壟斷的基礎(chǔ)。然而,在信息網(wǎng)絡(luò)化的社會里,信息源不可能是高度集中和唯一的,而是分散的、眾多的。 [7]當(dāng)這一基礎(chǔ)突破壟斷成為萬民同享的共有資源,人們的信息占有熱情空前高漲時,亦即意味著傳統(tǒng)的信息壟斷格局已被打破。這不僅動搖了集權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ),更從根本上要求我國的行政區(qū)劃體制改革朝適度分權(quán),減少層級,擴(kuò)大幅度,有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)間橫向聯(lián)系,方便廣大居民獲取、發(fā)布信息的扁平網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)發(fā)展,以保證信息的透明通暢和民意的順利表達(dá)。而在信息化時代背景下的先進(jìn)組織管理方法和辦公手段,恰恰賦予了我們提高政府組織的工作效率與改進(jìn)傳統(tǒng)管理方式的能力與辦法,使得在保證行政效率提高的前提下,擴(kuò)大政府管理幅度,扁平化行政層級構(gòu)建有了實現(xiàn)的可能,為行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)性調(diào)整創(chuàng)造了條件。于是,在尋求減少行政區(qū)劃層級,推進(jìn)行政區(qū)劃改革進(jìn)程的路徑時,就有了調(diào)整省制、省縣直轄的設(shè)想。以減少行政層級,弱化區(qū)域經(jīng)濟(jì)的縱向聯(lián)系,擴(kuò)大管理幅度,將縣級建制從地級政府的領(lǐng)導(dǎo)下獨立出來為目標(biāo),致力于局限在本行政區(qū)域短期利益的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”、“行政梯度”等問題的改善的“省縣直轄”可以說是改革適應(yīng)信息社會的我國行政區(qū)劃體制的關(guān)鍵。

2.制度層面

(1)管理模式的制度化。信息社會的高效率、資源共享、標(biāo)準(zhǔn)化特征不僅在價值層面上要求行政區(qū)劃體制改革堅持民主行政和行政層級扁平化理念,區(qū)域一體化和跨域合作精神,以及多樣化與標(biāo)準(zhǔn)化并存的價值取向,在技術(shù)層面上要求推進(jìn)政府政務(wù)電子化、現(xiàn)代化的進(jìn)程,更強調(diào)要在制度上對這些訴求進(jìn)行規(guī)范,并予以法律保障,真切地將民主行政、行政層級扁平化區(qū)域合作一體化、政務(wù)現(xiàn)代化等構(gòu)想落到實處。紐約大都市區(qū)是美國人口最多的城市化區(qū)域,卻是美國管治最好的,與其優(yōu)質(zhì)的制度化管理密不可分。行政區(qū)劃法制化是降低行政成本,提高行政效率,并從源頭上斬斷腐敗動機,減少資源浪費,為行政區(qū)劃行為提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),以及權(quán)威性的重要保障。推進(jìn)法制建設(shè)進(jìn)程,為我國的行政區(qū)劃體制改革提供制式化保障,是順應(yīng)時代發(fā)展轉(zhuǎn)變政府職能,鞏固改革成果的客觀需要,是信息社會標(biāo)準(zhǔn)化特征的基本要求,更是依法治國的根本保證,勢在必行。這里所指的制式化保障,主要是通過行政區(qū)劃法律體系的完善,特別是《行政區(qū)劃法》的制定,將相關(guān)的內(nèi)容、程序以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等制度化,為行政區(qū)劃實踐提供法律和制度上的依據(jù)。根據(jù)我國行政區(qū)劃法制建設(shè)現(xiàn)狀,一方面,加快制定《行政區(qū)劃法》的步伐,對現(xiàn)有行政區(qū)劃體制進(jìn)行深入調(diào)研,召開各地方、各部門以及有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业淖剷?對行政區(qū)劃確定、變更,邊界調(diào)整,政區(qū)名稱管理等方面的規(guī)則、程序與方法等內(nèi)容分門別類地進(jìn)行研討,廣泛聽取民眾的意見與建議,為《行政區(qū)劃法》的組織與起草工作打下基礎(chǔ)。另一方面,對于現(xiàn)有符合《憲法》規(guī)定,但已不符合時代發(fā)展要求或者只作方向性指導(dǎo)沒有具體實施細(xì)則的行政區(qū)劃法律法規(guī)、規(guī)定條例,我們在對其進(jìn)行合法性、合理性論證并予以適當(dāng)?shù)男抻喼?可在其中原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上,根據(jù)實際情況制定單項辦法或條例對其進(jìn)行補充和完善。

(2)多樣化與標(biāo)準(zhǔn)化并行。信息社會無中心、非單一的交往主體特征及其自由、平等、交互性的交往方式?jīng)Q定了它對多元文化的包容精神和接受力,而信息社會的標(biāo)志因特網(wǎng)的成功又主要得益于它所采取的統(tǒng)一的傳播控制協(xié)議和網(wǎng)際互聯(lián)協(xié)議標(biāo)準(zhǔn),這亦決定了其對標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的堅持。將這些特征和堅持對應(yīng)到對行政區(qū)劃體制改革的訴求上來,則表現(xiàn)為信息社會的包容性、多樣性及其所提倡的人文精神,和它的標(biāo)準(zhǔn)化特征,同時從多元化和標(biāo)準(zhǔn)化這看似矛盾的兩個方面對行政區(qū)劃體制改革提出訴求:在進(jìn)行行政區(qū)劃制度設(shè)計時,既要從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、歷史、傳統(tǒng)等方面出發(fā),實事求是、因地制宜地設(shè)立各具特色的行政區(qū)建制,又要推進(jìn)行政區(qū)的規(guī)范化管理,制定標(biāo)準(zhǔn)化章程,提供法律依據(jù),與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。我國是一個多民族國家,幅員遼闊,歷史悠久,各地自然條件差異巨大,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亦不平衡,因而,行政區(qū)劃體制的改革與創(chuàng)新必須從各個地區(qū)的實際情況出發(fā),要在堅持標(biāo)準(zhǔn)的前提下,體現(xiàn)多樣性特征,實現(xiàn)我國行政區(qū)劃管理工作的科學(xué)化與規(guī)范化。

(3)合作一體化與區(qū)域化。信息社會中全球化的快速發(fā)展對傳統(tǒng)的“純行政區(qū)劃”觀念產(chǎn)生了巨大的沖擊。規(guī)模化生產(chǎn),生產(chǎn)要素的跨地界、跨國界綜合配置,以及單個行為“蝴蝶效應(yīng)”的急速放大都使得單個行政地區(qū)間的競爭向“大地區(qū)塊”甚至“跨地區(qū)聯(lián)盟”間的競爭轉(zhuǎn)變,各行政區(qū)域間以生產(chǎn)要素的聯(lián)合與互享為代表的合作需求變得更為迫切。只有倡導(dǎo)更加合作、更加互動的行政區(qū)劃文化和理念,從精神層面梳理民眾以及官員的區(qū)域一體化理念以及合作意愿,加強不同地方政府間,或民間的、或官方的聯(lián)系,才能從長遠(yuǎn)的角度和戰(zhàn)略的高度回應(yīng)信息社會區(qū)域競爭的內(nèi)在需要。事實上,伴隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展,地區(qū)間的界限越發(fā)地超出行政區(qū)劃范疇,彼此間的聯(lián)系強度亦越來越大,城市群在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位和作用日益凸現(xiàn)。而信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)則在將大都市群現(xiàn)象放大的同時,亦使得大城市群內(nèi)部運轉(zhuǎn)高效的區(qū)域合作機制成為可能。20世紀(jì)末,美國的三大城市群,即大紐約區(qū)、大芝加哥區(qū)、洛杉磯區(qū)的GDP總額占全美GDP總額的67%,成為美國GDP的主要貢獻(xiàn)力量。而日本的大東京區(qū)、阪神區(qū)、名古屋區(qū)等三大城市群對其國家的GDP貢獻(xiàn)率更是高達(dá)70%。

3.技術(shù)層面

高科技、高效率既是信息社會的基本特征,也是其根本識別標(biāo)志。信息化水平已成為現(xiàn)時代衡量一個國家或地區(qū)綜合實力的關(guān)鍵因素,政府的信息化水平不僅對其本身,還會對企業(yè)、乃至整個國家的競爭力產(chǎn)生重要影響。一國能否掌握信息技術(shù)并將其落到實處,直接關(guān)系到這個國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會的進(jìn)步,國際地位的提升。通過國家干預(yù),可以加速技術(shù)的現(xiàn)代化,并在幾年之中改變經(jīng)濟(jì)的命運、軍事的力量與社會人類福祉。[8]利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新行政區(qū)劃體制成為現(xiàn)時期我國行政區(qū)劃改革的重要內(nèi)容。換言之,信息社會的高技術(shù)、高效率特征從技術(shù)層面對行政區(qū)劃體制改革既提出了巨大的挑戰(zhàn),又提供了物質(zhì)基礎(chǔ):它要求政府既要借鑒電子商務(wù)的成功經(jīng)驗,以網(wǎng)絡(luò)為依托,以應(yīng)用軟件、信息安全技術(shù)為支撐,積極配合信息快速傳遞的需要,對行政區(qū)劃管理程序進(jìn)行優(yōu)化,加速部門間信息的流轉(zhuǎn)速度,確保信息的時效性,實現(xiàn)行政區(qū)劃管理工作的信息化;又要合理利用與信息社會相適應(yīng)的先進(jìn)管理技術(shù)與方法,以電子政務(wù)為突破口,降低政府的辦事成本,提高政府的整體運轉(zhuǎn)效率與公共管理能力,進(jìn)而拓展單個行政區(qū)建制的管轄幅度,構(gòu)建便于溝通,更加集約、更加高效的行政區(qū)劃體系,帶動整個社會信息化的發(fā)展。

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