基于公民社會(huì)視角的善治政府構(gòu)建

陳桂生　蘇文卿

摘 要:善治依賴于公民社會(huì)的發(fā)展。公民社會(huì)的良性運(yùn)行有利于轉(zhuǎn)變政府職能,加強(qiáng)與社會(huì)互動(dòng),并推動(dòng)公益事業(yè)發(fā)展。傳統(tǒng)政治文化排斥公民社會(huì)的發(fā)育,傳統(tǒng)政府治理模式阻礙了公民社會(huì)的發(fā)展,它們使得公民社會(huì)組織協(xié)調(diào)性不足。為構(gòu)建善治政府,應(yīng)加強(qiáng)對公民社會(huì)的培育和完善并強(qiáng)化對公民社會(huì)的扶持和規(guī)制。

關(guān)鍵詞:治理;善治;政府治理;公民社會(huì)

中圖分類號: 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0017-03

一、政府治理理念及其范式變遷

隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展,人類社會(huì)不斷地經(jīng)歷著一次次重大的變革,特別是自20世紀(jì)80年代中期以來,許多先進(jìn)國家的公共部門管理發(fā)生了急促變化。曾經(jīng)支配了整個(gè)20世紀(jì)漫長時(shí)期的等級制官僚制組織形式,如今正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼膹椥缘?、以市場和社?huì)為基礎(chǔ)的形式。這不僅是一種形式上的變革或管理風(fēng)格的變化,而且也是政府的社會(huì)角色及政府與公民關(guān)系上的改革。90年代以來,在西方政治學(xué)界,一種新的政治分析框架,即治理和善治理論開始日益引人注目?！爸卫怼币辉~在1989年世界銀行概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)第一次使用,此后,在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域逐漸流行起來[1]。在許多學(xué)者看來當(dāng)今時(shí)代的發(fā)展最引人注目的變化之一,便是人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治(government)走向治理(governance),從善政(good government)走向善治(good governance),治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治,而這正是“治理”概念流行的主要原因。

理論上,善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)[2]。善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向社會(huì)回歸,善治的過程也是一個(gè)還政于民的過程,它表示國家與社會(huì)或者說政府與公民之間的良好合作。從全社會(huì)的范圍看,善治離不開政府,但更離不開公民,因?yàn)樯浦斡匈囉诠褡栽傅暮献骱蛯?quán)威的自覺認(rèn)同。所以,善治的基礎(chǔ)與其說是在政府或國家,還不如說是在公民或民間社會(huì)。從這個(gè)意義上說,公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),沒有一個(gè)健全發(fā)達(dá)的公民社會(huì),就不可能有真正的善治。

二、 公民社會(huì)的基本特征

公民社會(huì)是指國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和,通常也被稱為非政府部門、非營利組織、第三部門、第三域、志愿部門、公民社會(huì)組織等等。當(dāng)代中國的公民社會(huì)可以說是有中國特色的公民社會(huì),“中國的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性規(guī)則,以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)的私域,以及進(jìn)行參政議政活動(dòng)的非官方公域?！盵3]6之所以如此界定中國公民社會(huì),是因?yàn)樗拇_有著與西方市民社會(huì)不同的社會(huì)特征[4]107-114:

1.自發(fā)性與人為性并存。當(dāng)代中國的公民社會(huì)是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而產(chǎn)生的。市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在地要求擺脫國家、政府強(qiáng)制性干預(yù),自發(fā)形成自由活動(dòng)空間和自主利用社會(huì)資源。與此同時(shí),當(dāng)代中國公民社會(huì)的發(fā)育同時(shí)又是政府自覺扶持的結(jié)果,從而又表現(xiàn)出人為性的一面。因?yàn)橹袊裆鐣?huì)是改革的產(chǎn)物,而改革很大程度上取決于政府尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)者的決策,因此,改革的政府主導(dǎo)性決定了公民社會(huì)組織所具有的人為意識烙印。

2.民間性與官方性并存。民間性是公民社會(huì)的一個(gè)重要的外在特征,主要是指公民社會(huì)成員行為活動(dòng)的非官方化,組織形式與動(dòng)作方式的非行政化。在當(dāng)代中國,那些游離于現(xiàn)行行政體制之外,沒有單位或部門歸屬的個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè),如個(gè)體勞動(dòng)者、私營企業(yè)、合資企業(yè)、各種協(xié)會(huì)、團(tuán)體等無不反映著中國公民社會(huì)的民間性。但是必須承認(rèn),當(dāng)代中國的公民社會(huì)又具有較為明顯的官方性,民間性官方性并存的特點(diǎn),集中體現(xiàn)在社團(tuán)上。中國的公民社會(huì)組織“大多數(shù)是由政府創(chuàng)建,并由政府的主導(dǎo),尤其是那些經(jīng)過合法登記的有重要影響的民間組織,如各種行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)組織、研究團(tuán)體、利益團(tuán)體等……政府對重要民間組織的主導(dǎo)始終是中國公民社會(huì)的顯著特點(diǎn)。” [5]217

3.自主性與依賴性并存。自主性是公民的本質(zhì)特征,沒有自主性就談不上什么公民社會(huì),而自主程度則是公民社會(huì)成熟的標(biāo)志之一。自主性的特點(diǎn)在當(dāng)代中國公民社會(huì)的活動(dòng)中已有所體現(xiàn),如個(gè)體勞動(dòng)者、私營企業(yè)、三資企業(yè)的生產(chǎn)、銷售,只要在法律允許的范圍內(nèi),政府不予干涉。各種社團(tuán)根據(jù)自身的特點(diǎn)與要求獨(dú)立開展成員間的交往活動(dòng),表達(dá)和維護(hù)成員的正當(dāng)權(quán)益。但是,由于當(dāng)代中國公民社會(huì)脫胎于一個(gè)高度政治化的社會(huì),它的發(fā)育受到政府政策的扶持,其存在與發(fā)揮作用往往要借助于政府的權(quán)威與權(quán)力,這又內(nèi)在地決定了其對政府相當(dāng)程度的依賴性。

4.分離性與合作性并存。當(dāng)代中國公民社會(huì)處于生成初期,自主領(lǐng)域的每一次擴(kuò)大,都意味著政治國家控制領(lǐng)域的相對減少,分離的過程還遠(yuǎn)未結(jié)束,所以分離的特征明顯存在。與此同時(shí),當(dāng)代中國公民社會(huì)表現(xiàn)出與國家的合作性。公民社會(huì)與政治國家各有其特殊的職能,但在管理和協(xié)調(diào)當(dāng)代中國的經(jīng)濟(jì),社會(huì)活動(dòng)時(shí),也會(huì)出現(xiàn)某些職能的合作,如維護(hù)市場秩序,政府責(zé)無旁貸,眾多社團(tuán)也行使并發(fā)揮著重要的管理職能。

三、公民社會(huì)發(fā)展在政府治理中的作用

公民社會(huì)在政府治理中的影響是多方面的,不僅體現(xiàn)在彌補(bǔ)政府角色的失靈,而且還體現(xiàn)在以積極的姿態(tài)改變社會(huì)的治理狀況,與政府共同承擔(dān)起治理的責(zé)任。公民社會(huì)的發(fā)展推動(dòng)著政府由“統(tǒng)治”到“治理”,由“治理”到“善治”,它在政府治理中的作用主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

1.規(guī)范政府行為。公民社會(huì)對政府行為構(gòu)成了有力的制約。改革開放前,對政府行為的制約主要來自政府內(nèi)部的權(quán)力制衡。公民社會(huì)組織大量生長起來后,政府開始受到來自外部的制約。當(dāng)公民社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)政府政策明顯不合理或違法時(shí),會(huì)有組織地抵制這些政策,在許多情況下政府迫于其壓力而往往改變原來的政策。公民社會(huì)組織越是強(qiáng)大的地方,政府的壓力就愈大,它往往必須愈加小心辦事,政府行為規(guī)范性就愈強(qiáng)。一個(gè)明顯的例證是,在村民委員會(huì)健全和強(qiáng)有力的農(nóng)村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的違法亂紀(jì)的現(xiàn)象就要比其他地方少得多。

2.促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。長期以來,政府習(xí)慣于既“掌舵”又“劃槳”,從事著大量直接、微觀的事務(wù)工作,將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)大小事務(wù)攬于一身。政府的職能轉(zhuǎn)變就是要通過機(jī)構(gòu)改革和組織調(diào)整把大量繁雜的服務(wù)社會(huì)和控制市場的具體職責(zé)向社會(huì)和市場分化轉(zhuǎn)移。公民社會(huì)的出現(xiàn)和發(fā)展,為政府放權(quán)于社會(huì)提供了承接職能的社會(huì)主體。公民社會(huì)的獨(dú)立性、參與性、非贏利性以及自我管理等特征,決定了它的準(zhǔn)公共性質(zhì),可以擔(dān)當(dāng)這一主體。同時(shí),在很多公共領(lǐng)域,公民社會(huì)組織可以進(jìn)行廣泛地參與,我國在轉(zhuǎn)變政府職能中,既要注意借鑒發(fā)達(dá)國家在發(fā)揮政府作用方面的經(jīng)驗(yàn),又注意汲取市場失靈和政府失靈的教訓(xùn),切實(shí)推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開等轉(zhuǎn)變政府職能的核心問題 [6]11?？傊?公民社會(huì)能夠承擔(dān)大量原來由政府承擔(dān)的職能,為社會(huì)提供廣泛的服務(wù)內(nèi)容。公民社會(huì)發(fā)展,為政府職能的轉(zhuǎn)變提供了可能性,也為實(shí)現(xiàn)政府善治創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。

3.推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。社會(huì)公益組織是公民社會(huì)組織的重要組成部分,它們大多目標(biāo)明確而單一,為全社會(huì)某一具體問題或?yàn)槟骋活愄囟ㄈ巳禾峁┓?wù)。所以從某種程度上講,在某一專門領(lǐng)域,公民社會(huì)組織可以比政府更專業(yè),更有權(quán)威也更有能力,可以在該領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。另外,各類公民社會(huì)組織通過宣傳和輿論,引起社會(huì)和政府對某一問題的關(guān)注和思考,甚至推動(dòng)政府出臺該方面政策。同時(shí),公民社會(huì)組織積極投身公益事業(yè),可以改善政府的形象,增強(qiáng)公民的政治認(rèn)同感。發(fā)展公益事業(yè)是政府不可推卸的責(zé)任,但是某些公益事業(yè)由政府直接出面組織實(shí)施可能達(dá)不到最好的效果,在這方面公民社會(huì)組織有著不可替代的作用。例如,在賑災(zāi)救災(zāi)、扶貧濟(jì)困、幫助婦女兒童和老弱病殘等方面,諸如中華慈善總會(huì)、宋慶齡基金會(huì)、中國青少年基金會(huì)這些民間組織在幫助失學(xué)兒童、救濟(jì)災(zāi)民和貧民的“希望工程”、“扶貧工程”中發(fā)揮了極大的作用。公民社會(huì)組織的這些活動(dòng)不僅改善了政府的形象、政府與公民的關(guān)系,而且還增大了公民對民族國家的認(rèn)同感。

4.加強(qiáng)政府與社會(huì)互動(dòng)。公民社會(huì)促進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng)主要體現(xiàn)在它通過建設(shè)政府與社會(huì)的溝通機(jī)制,形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng),從而化解各種矛盾和沖突。當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中,利益主體日益多元化,利益關(guān)系不斷復(fù)雜化,公民的個(gè)體利益取向呈分散化趨勢,呼喚有效的利益表達(dá)途徑;傳統(tǒng)的單極利益表達(dá),缺乏有效的溝通渠道,直接削弱了利益表達(dá)的有效性。公民社會(huì)組織門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛,作為一種處于政府與社會(huì)之間的中介力量,它可以反映公民的多樣化要求,通過組織的形式來表達(dá)自己的利益需求并建立利益均衡機(jī)制。在這一利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)過程中,公民社會(huì)組織則將其成員的利益表達(dá)進(jìn)行整合,使其科學(xué)化,從而為公民的利益表達(dá)提供了多種渠道,推動(dòng)著政府與公民的合作,在增強(qiáng)公民與政府有效溝通的同時(shí)促進(jìn)著善治的進(jìn)程。

四、構(gòu)建善治政府的進(jìn)路

公民社會(huì)的形成并不是一個(gè)完全自發(fā)的過程,特別是中國公民社會(huì)的形成更離不開主體的自覺活動(dòng)。我國公民社會(huì)總體上還處于起步階段,還不能相適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)在的公民社會(huì)還存在諸多問題和困難,還難以承接政府轉(zhuǎn)移的職能,滿足社會(huì)的需要。因此,我們需要政府和社會(huì)各方面合作努力,共同推動(dòng)公民社會(huì)的健康發(fā)展,以充分發(fā)揮其在政府善治中的積極作用。

1. 培育理性的公民文化。公民社會(huì)強(qiáng)調(diào)公民行為的自覺性,即不是被動(dòng)的等待政府主動(dòng)退出管理領(lǐng)域,而是靠公民自覺來推動(dòng)自己的主動(dòng)性行為。以科學(xué)精神、公民意識和權(quán)利意識為核心內(nèi)容的理性文化是公民社會(huì)培育和發(fā)展的精神資源和動(dòng)力。培育理性的公民文化主要從以下幾個(gè)方面著手:

一是培養(yǎng)自主意識。公民社會(huì)以個(gè)體的獨(dú)立性、自主性為存在前提,因而平等自主意識是理性公民文化的基本構(gòu)成要素。培養(yǎng)自主意識首先要把個(gè)人從自然經(jīng)濟(jì)所形成的人身依附關(guān)系中解放出來,擺脫政治社會(huì)生活一體化對人的束縛,由市場交換所形成的平等交往的橫向聯(lián)系取代等級身份的縱向關(guān)系。與此同時(shí),培育市場經(jīng)濟(jì)中個(gè)體的自主意識和平等意識,將公民要求機(jī)會(huì)均等、平等競爭的愿望和要求轉(zhuǎn)化成自覺的理性文化。

二是普及權(quán)利觀念。權(quán)利觀念是理性公民文化的核心內(nèi)容,涉及到社會(huì)成員如何看待自身在社會(huì)政治生活中的地位和作用。民主行政的治理理念認(rèn)為政府的權(quán)力來自于人民的授予,普及權(quán)利觀念就是要一方面在社會(huì)政治生活中重視對財(cái)產(chǎn)權(quán)利、契約權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)利、自由選擇和政治參與權(quán)利的認(rèn)同和維護(hù),把權(quán)利看作是一種普遍性、平等性的存在。此外,權(quán)利觀念還要求鼓勵(lì)社會(huì)成員對來自于他人,包括政府的非法侵害不再持完全容忍的態(tài)度,在民主程序內(nèi)維護(hù)自己的合法權(quán)利。

三是增強(qiáng)法律意識。法律意識所以成為理性公民文化的構(gòu)成要素在于,公民在公民社會(huì)內(nèi)部的交往與合作以及對國家政治生活的平等參與,都要通過體現(xiàn)公民意志、受理性支配的法律來保障。但在目前,公民的法律知識還是比較缺乏,這在一定程度上影響了公民對公共權(quán)力行使?fàn)顩r的判斷力。對于公民來說,增強(qiáng)法律意識,不僅要求其在社會(huì)政治生活中自覺地接受法律的約束,更重要的是要使公民值得使用法律來制約、規(guī)范國家權(quán)力,保護(hù)自己的權(quán)利和利益。

2.發(fā)展公民社會(huì)組織。傳統(tǒng)的社會(huì)組織和群體是在政府、社會(huì)關(guān)系一體化的模式下作為政府的附屬物而存在。這種模式必將導(dǎo)致社會(huì)失去活力、政府效率低下,因而需要逐步剝離各種社會(huì)組織的政治職能和行政職能,落實(shí)各種社會(huì)組織的經(jīng)營和管理自主權(quán),確保各種社會(huì)組織在法律范圍內(nèi)享有較為廣闊的自由活動(dòng)領(lǐng)域。同時(shí),積極促進(jìn)社會(huì)中介組織的發(fā)育和完善,如各種行業(yè)管理協(xié)會(huì)、專業(yè)服務(wù)事務(wù)所、社團(tuán)、俱樂部等中介組織的發(fā)育和發(fā)展,使其承擔(dān)自我管理、自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)、自我監(jiān)督功能,在政府、企業(yè)和市場之間建立橋梁。如以居民代表大會(huì)為主的社區(qū)自治組織和滿足居民各種需求的社區(qū)民間組織,也成為構(gòu)建我國公民社會(huì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)平臺。居民通過參與社區(qū)民間自治組織,養(yǎng)成參與公共生活的習(xí)慣,培養(yǎng)出獨(dú)立、平等的主體精神,并增加人們的社會(huì)資本,形成一個(gè)基于廣泛的分工合作的契約型社會(huì)。這種契約型社會(huì)蘊(yùn)含了市民社會(huì)所具的意志自由、權(quán)利義務(wù)平等、等價(jià)有償和公平競爭等一系列規(guī)則及法治精神,從而為公民社會(huì)的構(gòu)建提供組織基礎(chǔ)和精神條件。

3.強(qiáng)化公民社會(huì)的扶持力度。在某種意義上,我國的公民社會(huì)發(fā)展程度依然孱弱,需要政府行政部門的加大培育和適當(dāng)?shù)囊?guī)制的力度。具體說來,大致存在如下幾個(gè)層面的扶持:一是創(chuàng)造寬松的政治環(huán)境。政府應(yīng)嚴(yán)格遵循憲法,保證公民的人身自由、言論自由、結(jié)社自由。如最近國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議,提出完善成品油價(jià)格形成機(jī)制,實(shí)施燃油稅費(fèi)改革,向社會(huì)公布成品油價(jià)格和燃油稅費(fèi)改革方案,廣泛征求各方面意見,這一舉措體現(xiàn)民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán),在公民社會(huì)形成了一個(gè)比較合理的利益分配機(jī)制。這也是寬松的政治大環(huán)境所營造的良好氛圍。

二是規(guī)范資金扶持。政府要加大對公民社會(huì)的資金扶持,國家應(yīng)該多設(shè)立專項(xiàng)基金,如三江源保護(hù)基金,貧困學(xué)生助學(xué)基金,汶川基金等。這對環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、穩(wěn)定社會(huì)以及幫助弱勢群體可以起到重要作用。同時(shí),這也能讓公民社會(huì)能夠有固定的資金來源。

三是逐步建立制度保障。培育公民社會(huì),十分重要的一點(diǎn),就是要擴(kuò)大公民社會(huì)獨(dú)立、自主的活動(dòng)空間,進(jìn)入政府不該管、管不了、也管不好的領(lǐng)域。政府要在制度層面上做到讓利益公開主張和自由表達(dá)。即使存在難以清晰界定公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域界限的問題,但是制度建設(shè)有利于公民社會(huì)發(fā)展則是毋庸置疑的。

4.建立監(jiān)督與評估機(jī)制。公民社會(huì)從事的是社會(huì)公益事業(yè),它與企業(yè)管理原則的不同點(diǎn)就在于工作的高度透明化和完全的公開性。公民社會(huì)只有依靠這種社會(huì)信用才能生存和發(fā)展。公民社會(huì)組織的成員應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)。責(zé)任性在于公民社會(huì)組織的成員以及管理機(jī)構(gòu)由于承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)。沒有履行或者不適當(dāng)?shù)穆男衅渎毮芎土x務(wù)就是失職,或者說缺乏責(zé)任性。為此,需要形成一股強(qiáng)大的力量推動(dòng)市民社會(huì)建立社會(huì)信用。政府的監(jiān)督與評估機(jī)制應(yīng)該起到引導(dǎo)作用,根據(jù)法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)督與評估,運(yùn)用法律和道義的雙重手段增大個(gè)人以及機(jī)構(gòu)的責(zé)任性。同時(shí),政府還要成立專門的調(diào)查機(jī)構(gòu)調(diào)查公民社會(huì)組織的財(cái)務(wù)開支狀況,必須運(yùn)用于特定的目的,不能謀取私人利益,必要的時(shí)候可以通過司法途徑解決。

5.提升公民社會(huì)的能力建設(shè)。從國內(nèi)和國際經(jīng)驗(yàn)看,公民社會(huì)只有更好地解決一些長期性的社會(huì)問題,滿足政府、企業(yè)未能或不能滿足的需求,才能獲得政府和公眾的認(rèn)同,從而為政府善治創(chuàng)造條件。因此,一方面要求國家從政策法律上為社團(tuán)的發(fā)展創(chuàng)造更大的自治空間,建立社團(tuán)組織的自律機(jī)制,實(shí)現(xiàn)其成員的自我管理,并確保其正規(guī)性、民間性、非盈利性、代表性和參與性等;另一方面,還需要政府加強(qiáng)積極引導(dǎo)與長期建設(shè)。對當(dāng)代自發(fā)形成的公民社會(huì)組織所引致的組織混亂,管理分散,協(xié)調(diào)能力差,缺乏法律保障與規(guī)制等問題進(jìn)行科學(xué)管理,使之在二者之間形成一種良性循環(huán)互動(dòng)。至此,公民社會(huì)不但可以成為自立、自治的社會(huì)組織,功能得以有效發(fā)揮;而且政府的許多社會(huì)事務(wù)也可以由公民社會(huì)承擔(dān)起來,政府的公共管理壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)得以減輕,使政府從“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向“治理”,從“治理”至于“善治”。

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[責(zé)任編輯:王潤秋]