中國式“限薪令”的法律號脈

萬國華

《意見》在效力層級、雙軌制、決定權(quán)、分類立法、約束機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制方面有待完善;我國完全可以在證券法、稅法等強(qiáng)行法中重構(gòu)高管薪酬制度

人保部、國資委等六部委日前聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見》(簡稱《意見》),從基本原則、薪酬結(jié)構(gòu)、職務(wù)消費(fèi)以及監(jiān)督管理等方面,對央企高管薪酬管理作出了較全面的規(guī)范?！兑庖姟肥鞘状螌ρ肫蟾吖苄匠陠栴}較為正式、較高層面的制度回應(yīng)?！兑庖姟返姆ɡ砭売蔀楹?中國為何走在前面?還存在哪些不足,又如何改進(jìn)?目前這些問題經(jīng)濟(jì)學(xué)層面有些討論,但法治尤其公司治理法治層面的分析,仍付闕如。

制度變異引發(fā)濫拿高薪

《意見》出臺前,人們長期關(guān)注的一個問題是,就全世界而言公司高管拿天文數(shù)字的高薪,除了經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“多勞多得”原理外,公司治理法律制度上是否有依據(jù)?公司法治表明,股東們在利潤最大化之原動力驅(qū)使下,為了最大限度地調(diào)動經(jīng)理層積極性,設(shè)計(jì)了兩種公司治理模式,然后由政府公權(quán)力賦予其法律強(qiáng)制力。然而,也正因?yàn)槿绱?政府公權(quán)力或股東們的意志才有被濫用之嫌。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為個人都是理性經(jīng)濟(jì)人(自私的行為主體),公司高管也不例外。

在“一元制”治理模式下,股東的權(quán)力不斷轉(zhuǎn)移,最終形成了所謂 “CEO”中心主義。這時公司董事長或總裁們的權(quán)力很大,可以為所欲為地制定對自己有利的天價薪酬合同條款,然后讓股東大會背書。簡言之,公司高管畸形高薪(huge salary and bonus)是制度變遷變異所致,而這種變異制度的法理基礎(chǔ)是私法自治。公司高管薪酬多少、如何拿,應(yīng)由公司自己定奪,而公司又是董事會甚至CEO說了算!結(jié)果,政府公權(quán)力很難干涉公司高管的薪酬問題。這就是美國在限制高管高薪之立法方面進(jìn)展緩慢的根本原因。

法理重塑勢在必行

如果說,在以信托責(zé)任為主的“一元制”模式下,公司高管濫權(quán)還情有可原的話,那么在委托-代理“二元制”公司治理模式中,公司高管還能濫權(quán)就不可原諒了。原因很簡單,在“二元制”設(shè)計(jì)中高管只是代理人,他們的權(quán)限十分有限。換言之,只要公權(quán)力或股東們嚴(yán)把授權(quán)關(guān),公司高管薪酬設(shè)計(jì)完全可以控制在合理的水平。然而薪酬機(jī)制是強(qiáng)制性還是任意性規(guī)定好呢?

筆者認(rèn)為,在主權(quán)原則下,我國完全可以在證券法、稅法等強(qiáng)行法中重構(gòu)高管薪酬制度,《意見》的出臺只是中國式“限薪令”制度構(gòu)建的開始。同時,公司治理法律制度也需跟進(jìn),尤其要回歸“股東中心主義”。不同國家的“股東中心主義”之法理依歸差別很大。我國國企的股東是全體國民,股東權(quán)帶有很強(qiáng)的公權(quán)利性質(zhì);美國等西方國家的股東是私人本位,股東權(quán)是完全的私權(quán)利,這種區(qū)別是由兩者的國情所決定。所以,筆者認(rèn)為國企高管薪酬制度構(gòu)建之法理應(yīng)以強(qiáng)行法治為主。

國企高管薪酬取決于國情

從制度原理上講,公司高管或其依存的董事會與公司及股東們要么是委托-代理關(guān)系,要么是信托關(guān)系。但無論哪種法律關(guān)系推理,公司高管都可以拿高薪,其邏輯是:公司或股東們?yōu)榱耸估麧欁畲蠡?必須最大限度地調(diào)動經(jīng)理層積極性,而其中最有效的激勵辦法就是給高管們合理的高薪,包括股權(quán)激勵。正因?yàn)槿绱?公司高管拿合理合法高薪乃無可厚非或“約定俗成”的事。

問題是,中國公司高管能否或應(yīng)否拿高薪是值得商榷的。中國的國情與西方有很大不同,如是國有企業(yè)或國有控股的企業(yè),高管們至少不應(yīng)濫拿高薪。在構(gòu)建《意見》等法規(guī)時,首先必須劃分公務(wù)員型高管與非公務(wù)員型高管(職業(yè)經(jīng)理人)。對前者,由于他們是組織安排、調(diào)動的行政人才,其基本薪酬應(yīng)與同級別公務(wù)員掛鉤,比如中石油老總要拿超過國家總理10倍的薪酬,于法于理有據(jù)嗎?

《意見》細(xì)節(jié)仍需完善

如果說,英美等國家在治理高管濫拿高薪上還有制度障礙的話,那么《意見》的出臺有其天然制度優(yōu)勢:其一,我們維護(hù)國家及社會整體利益的公法與保障個體利益的私法有著本質(zhì)的天然聯(lián)系。其二,我們的企業(yè)尤其上市公司大多由國有企業(yè)轉(zhuǎn)制而來,限制高管濫拿高薪就是社會性或公共性的最好體現(xiàn),其正當(dāng)性和程序公正性不容懷疑。但是不可否認(rèn),由于缺乏先例與經(jīng)驗(yàn),《意見》無論法理還是制度細(xì)節(jié)方面均有需完善的地方。

效力層級待提高。按我國的立法理論和法律體系理解,《意見》頂多只是個規(guī)范性文件,其強(qiáng)制性與司法性仍然存在問題。因此,筆者建議我國可率先嘗試在證券法或稅法等較高立法層面,對國企高管薪酬的最高限額和獲取薪酬包括股權(quán)激勵的程序進(jìn)行原則性的規(guī)定,這已是刻不容緩的事。

“雙軌制”缺法理?！兑庖姟分?guī)定適用于所有行業(yè)包括金融業(yè)的央企高管,但對于市場選拔包括海外選拔的央企高管則例外。換言之,監(jiān)管機(jī)構(gòu)對央企高管的薪酬考核體系實(shí)行的是內(nèi)、外有別的“雙軌制”,動機(jī)是為了照顧“海歸”高管。但這有失公平之嫌,缺乏法理支持,也不符合國際慣例,應(yīng)該實(shí)行內(nèi)外一致的“國民待遇”原則。

決定權(quán)有待明確。國企高管薪酬到底由誰說了算?簡單的問題在《意見》中答案模糊。有人認(rèn)為應(yīng)依公司法由董事會決定,但國企董事會與一般公司董事會之權(quán)力源和公司治理是有別的,照搬并不合適。從法理邏輯看,國企的“資本家”是全體人民,國企高管薪酬之定奪當(dāng)然要人民說了算。從制度設(shè)計(jì)上,應(yīng)由代表全民股東的代表機(jī)構(gòu)(國資委或國資委的代理人)說了算,其代議機(jī)構(gòu)應(yīng)屬股東會,特殊授權(quán)情況下才屬董事會。

分類立法需確立。《意見》管轄所有行業(yè)的央企高管,恐怕有失公允,也是無效率的。較為科學(xué)的做法是先從立法上劃分壟斷(包括半壟斷)與競爭性央企,然后依此進(jìn)行分類立法。具有壟斷性或公用事業(yè)性的央企,應(yīng)進(jìn)行特別立法,其中包括薪酬制度及公司治理機(jī)制的特別法律規(guī)定;如果央企是競爭性質(zhì)的就應(yīng)市場化,可借鑒淡馬錫模式即高管薪酬由董事會決定,然后股東會來批準(zhǔn)。

約束機(jī)制待重構(gòu)。眾所周知,華爾街及我國高管薪酬丑聞的發(fā)生往往是約束機(jī)制的不完善所造成。長期以來,國企高管的薪酬只負(fù)盈不負(fù)虧,即賺了錢有激勵,賠了錢無懲罰尤其是無賠償性懲罰,這不符權(quán)利義務(wù)對等原則。所以,國企尤其壟斷性國企高管薪酬制度約束機(jī)制,重點(diǎn)應(yīng)放在如何規(guī)制義務(wù)及責(zé)任履行或承擔(dān)方面,賠償機(jī)制不可偏廢。

監(jiān)督機(jī)制應(yīng)有力。首先應(yīng)規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管途徑和監(jiān)管評價系統(tǒng)。目前可以暫定人保部、國資委等六部委為監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其次高管薪酬確定程序的規(guī)范化與信息披露的透明化仍需加強(qiáng),換言之,信息披露與程序規(guī)范不可偏廢。此外,在自律監(jiān)管方面,應(yīng)大膽引進(jìn)股東回避表決或分類表決等公司治理法律機(jī)制。

綜上,《意見》的出臺應(yīng)該是一個劃時代的事件:在當(dāng)前國際金融危機(jī)背景下,盡管國際社會極力呼吁要立規(guī)建章對金融機(jī)構(gòu)的高管們進(jìn)行限薪,但迄今仍是雷聲大雨點(diǎn)小,美國國會通過的“限薪令”更是胎死腹中。此時,《意見》盡管并非完美,但其現(xiàn)世本身就意義非同凡響,有引領(lǐng)世界潮流的意味。