探析“審議意見”的法定含義及其運(yùn)用

吳清泉

地方各級(jí)人大尤其是區(qū)縣人大常委會(huì)“審議意見”出現(xiàn)的頻率較高,已成為常委會(huì)議事決策成果的表現(xiàn)形式和要求同級(jí)“一府兩院”落實(shí)常委會(huì)決策和督促改進(jìn)工作的書面交辦方式。但是,無論是理論界、學(xué)術(shù)界,還是人大機(jī)關(guān)自身,都對(duì)“審議意見”含義的理解以及“審議意見”的形成、運(yùn)用及其效力還有一些不同的看法,各地的運(yùn)用方式和運(yùn)用場合也不盡相同。筆者認(rèn)為,對(duì)“審議意見”既不能夸大其法律強(qiáng)制力,也不能弱化其監(jiān)督嚴(yán)肅性,要準(zhǔn)確理解監(jiān)督法“審議意見”的含義,正視實(shí)踐中“審議意見”的探索和運(yùn)用,進(jìn)一步完善法律規(guī)范,避免隨意夸大“審議意見”的作用,濫用“審議意見”,又要強(qiáng)化“審議意見”的法律效力,科學(xué)運(yùn)用“審議意見”,增強(qiáng)基層人大常委會(huì)議事質(zhì)量和效果。

監(jiān)督法對(duì)“審議意見”表述的含義及其處理方式十分明確,既不等于決議決定,也不同于建議意見,雖沒有強(qiáng)制的約束力,但也不失法定的嚴(yán)肅性。

法定的“審議意見”首見于監(jiān)督法。監(jiān)督法第十四條的規(guī)定是這樣表述的:“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。”由此表明:監(jiān)督法沒有“常委會(huì)審議意見”的表述,所稱“審議意見”是常委會(huì)組成人員的審議意見,其處理方式也十分明確,即“交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理”。

如何“研究處理”?監(jiān)督法作了嚴(yán)格規(guī)定,既有程序性規(guī)定,又有強(qiáng)制性要求,充分表明監(jiān)督法對(duì)“審議意見”的“研究處理”具有嚴(yán)肅的法律約束。監(jiān)督法第十四條強(qiáng)調(diào):常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見,“人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后,向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告。常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí),可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議;本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi),將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。”“常務(wù)委員會(huì)聽取的專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見,人民政府、人民法院或者人民檢察院對(duì)審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告,向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布?！钡诙畻l也明確規(guī)定,“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告的審議意見交由本級(jí)人民政府研究處理。人民政府應(yīng)當(dāng)將研究處理情況向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告。常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí),可以對(duì)審計(jì)工作報(bào)告作出決議;本級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi),將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！薄俺?wù)委員會(huì)聽取的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告及審議意見,人民政府對(duì)審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告,向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布?！钡诙邨l規(guī)定,“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見連同執(zhí)法檢查報(bào)告,一并交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后,向常務(wù)委員會(huì)提出報(bào)告。必要時(shí),由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議,或者由常務(wù)委員會(huì)組織跟蹤檢查;常務(wù)委員會(huì)也可以委托本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織跟蹤檢查。”“常務(wù)委員會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見,人民政府、人民法院或者人民檢察院對(duì)其研究處理情況的報(bào)告,向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布?！?/p>

上述規(guī)定可以這樣理解:常委會(huì)“組成人員”的“審議意見”,不完全等同于常委會(huì)的意見,不能簡單地把組成人員的審議意見理解為權(quán)力機(jī)關(guān)的意志,因此,法律作了具有一定彈性的規(guī)定,即由人民政府、人民法院或者人民檢察院“研究處理”;但“審議意見”又不同于代表個(gè)人意見,是組成人員在常委會(huì)會(huì)議上審議時(shí)的意見,是履行特定職務(wù)在特定會(huì)議上針對(duì)特定議題的意見,具有嚴(yán)肅性,因此,監(jiān)督法作了嚴(yán)格的規(guī)定,實(shí)踐中應(yīng)該把握好、運(yùn)用好以下關(guān)鍵環(huán)節(jié):第一,“審議意見”必須“研究處理”,這是法定的非常嚴(yán)肅的要求;第二,“人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告”,表明必須要有處理結(jié)果,沒有隨意性,不是去“研究”處理不處理的問題,而是要負(fù)責(zé)地“研究處理”并報(bào)告落實(shí)結(jié)果;第三,常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí),可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議,為此,如果“審議意見”得不到認(rèn)真負(fù)責(zé)地“研究處理”或有效落實(shí),法律對(duì)常委會(huì)采取進(jìn)一步監(jiān)督措施提供了更大的空間,對(duì)確?！皩徸h意見”落實(shí)提供了法律保證;第四,本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi),將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告,這是強(qiáng)制性的,是人民政府、人民法院或者人民檢察院必須履行的法定義務(wù);第五,常務(wù)委員會(huì)聽取的專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見,人民政府、人民法院或者人民檢察院對(duì)審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告,向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布,實(shí)行公開透明。如果將這種監(jiān)督進(jìn)一步延伸,與社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來,勢必推動(dòng)人大“審議意見”和決議決定的落實(shí),更擴(kuò)大了人大監(jiān)督效果。

實(shí)踐中基層人大對(duì)“審議意見”的應(yīng)用進(jìn)行的探索和創(chuàng)新,是基層人大工作不斷發(fā)展的產(chǎn)物,對(duì)強(qiáng)化地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能,增強(qiáng)人大工作實(shí)效發(fā)揮了積極作用。

基層人大工作中一般所稱的“審議意見”以及研討的“審議意見”,多是針對(duì)“常委會(huì)審議意見”而言的,客觀上表達(dá)的是類似于決議決定的常委會(huì)集體意志。將“組成人員審議意見”上升為類似于常委會(huì)決議決定的集體意志,并帶有強(qiáng)制性的要求貫徹實(shí)施,雖然法律依據(jù)不充分,也不值得提倡,但基層人大與人民群眾聯(lián)系最密切,接觸的大量而具體涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國計(jì)民生事項(xiàng),不可能事事做決定,將常委會(huì)會(huì)議審議時(shí)形成的傾向性意見,通過一定形式傳達(dá)給“一府兩院”,并確保得到尊重和落實(shí),這是客觀需要解決的問題。

基層人大的實(shí)踐證明,聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告,是人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)運(yùn)用最多的方式,而這種監(jiān)督的實(shí)效,主要體現(xiàn)在“一府兩院”研究處理審議意見的最終效果上。因此,“組成人員審議意見”發(fā)展成“常委會(huì)審議意見”是隨著人大工作的發(fā)展和基層客觀實(shí)際情況應(yīng)運(yùn)而生的,是基層人大工作不斷探索和創(chuàng)新的產(chǎn)物。而且,各地人大還在繼續(xù)探索如何科學(xué)地形成“常委會(huì)審議意見”,促進(jìn)“一府兩院”認(rèn)真負(fù)責(zé)地“研究處理”,達(dá)到好的效果。

如何實(shí)現(xiàn)好的效果?重慶市萬州區(qū)人大的研究結(jié)果和實(shí)踐運(yùn)用表明,取決于以下幾個(gè)因素:一是常委會(huì)組成人員的審議質(zhì)量很高,提出的意見切中問題的實(shí)質(zhì)和要害;二是形成的審議意見充分反映組成人員的一致意見,而且具有現(xiàn)實(shí)可操作性;三是審議意見具有一定權(quán)威性,能夠得到認(rèn)真研究處理。形成以上幾個(gè)因素,需要做到以下幾個(gè)方面:一是在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告前應(yīng)做充分的準(zhǔn)備;二是審議意見應(yīng)歸納組成人員的審議發(fā)言,形成一個(gè)具有一致性的意見;三是審議意見應(yīng)在常委會(huì)會(huì)議上獲得通過。

事實(shí)上,這種“審議意見”形成的流程已經(jīng)是一個(gè)非常嚴(yán)肅、體現(xiàn)民主和集中的過程:對(duì)擬審議的專項(xiàng)工作開展深入調(diào)研并形成調(diào)研報(bào)告—將調(diào)研報(bào)告送每位組成人員—召開主任會(huì)議由全體駐會(huì)組成人員根據(jù)專項(xiàng)工作報(bào)告、調(diào)研報(bào)告形成初步的審議意見草案—召開常委會(huì)會(huì)議前將審議意見草案連同專項(xiàng)工作報(bào)告送每位組成人員—召開常委會(huì)會(huì)議,在聽取專項(xiàng)工作報(bào)告后組成人員充分審議發(fā)言—發(fā)言完畢由會(huì)議主持人結(jié)合審議意見(草案)對(duì)組成人員發(fā)言進(jìn)行總結(jié)概括—由工作人員在會(huì)議間隙對(duì)審議意見草案進(jìn)行整理—會(huì)議對(duì)整理后的審議意見稿審議后進(jìn)行表決—由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)將審議意見印送“一府兩院”研究處理—“一府兩院”報(bào)告落實(shí)辦理情況—根據(jù)情況對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告和審議意見作出決議決定—向社會(huì)公開。

由此看出,此類“審議意見”產(chǎn)生于地方人大常委會(huì)的工作實(shí)踐中,解決了原有的決議、決定、會(huì)議公報(bào)、會(huì)議紀(jì)要不宜處理的某些審議結(jié)果的問題,適應(yīng)了地方人大常委會(huì)深化監(jiān)督工作的需要?！皩徸h意見”內(nèi)容以審前調(diào)研為基礎(chǔ)反映的是人民群眾呼聲,出自常委會(huì)組成人員對(duì)議題的審議,體現(xiàn)的是大多數(shù)人員意見,不再是個(gè)人發(fā)言,是按照民主集中制的原則形成的審議結(jié)果,表達(dá)了人大常委會(huì)的集體意見,具有“人民意志”的屬性。而且,從多數(shù)地方人大常委會(huì)工作實(shí)踐看,“審議意見”送達(dá)對(duì)象就辦復(fù)工作向人大常委會(huì)作出報(bào)告,人大常委會(huì)就辦復(fù)工作情況進(jìn)行跟蹤檢查,效果是好的,影響力是很高的,對(duì)強(qiáng)化地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能、增強(qiáng)人大工作實(shí)效發(fā)揮了積極作用。

加強(qiáng)立法調(diào)研,對(duì)監(jiān)督法有關(guān)“審議意見”的原則規(guī)定,通過地方立法制定具體貫徹實(shí)施細(xì)則,對(duì)審議意見的形成、應(yīng)用、辦理等加以規(guī)范。

人大工作的一個(gè)鮮明特點(diǎn)就是講程序、集體行使職權(quán),人大常委會(huì)審議“一府兩院”的工作報(bào)告,是集體行使職權(quán)的主要形式之一。提高常委會(huì)審議質(zhì)量,保證審議意見的落實(shí),是地方人大在依法履行職權(quán)過程中求真務(wù)實(shí)的體現(xiàn)。近年來,關(guān)于“審議意見”的討論一直是人大工作者廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。一方面,作為“常委會(huì)審議意見”這種由地方人大常委會(huì)摸索出來的監(jiān)督方式,在實(shí)踐中已得到普遍的運(yùn)用;另一方面又一直存在爭議,可以說,從它產(chǎn)生開始,人們對(duì)它的探索和思考就一直沒有停止,許多問題至今仍未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

毋庸置疑,在基層人大工作實(shí)踐中,審議意見作為地方人大常委會(huì)的主要監(jiān)督手段之一,當(dāng)前,迫切需要對(duì)審議意見的形成作出程序性規(guī)定,對(duì)其性質(zhì)和地位予以明確。因?yàn)橹挥袑?duì)審議意見從法律上加以規(guī)范,并作為一種獨(dú)立的法律形態(tài)確定下來,各地人大做法各異的現(xiàn)狀才能得到根本改變,審議意見的作用才能得到充分發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)人大審議工作實(shí)踐的調(diào)查研究,著力解決理論上的困惑和難題,消除法律障礙,使一些爭議較大、認(rèn)識(shí)不一的主要方面達(dá)成共識(shí),通過地方立法途徑加以解決,為審議意見規(guī)范化、科學(xué)化提供有力的依據(jù)。

與此同時(shí),也仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個(gè)基本觀點(diǎn),以更多地運(yùn)用法律賦予基層人大有權(quán)作“決定決議”的形式為宜。事實(shí)上,實(shí)踐中的多數(shù)“常委會(huì)審議意見”已經(jīng)具備了“決議決定”的屬性,從“審議意見”通常出現(xiàn)的兩種情況來看:(1)一般意義上的“審議意見”即常委會(huì)組成人員審議意見,按一般處理原則交由“一府兩院”研究處理,如不能認(rèn)真研究處理得到落實(shí),亦可以加大力度作出決議決定;(2)對(duì)重大事項(xiàng)的審議,組成人員的審議意見一致或相對(duì)集中,又需要“一府兩院”落實(shí)辦理,本來就應(yīng)當(dāng)上升為集體意志,形成決議決定,增強(qiáng)強(qiáng)制力、嚴(yán)肅性,不宜再以“審議意見”方式處理。因此,沒有必要采用“常委會(huì)審議意見”這種變通的“決議決定”手段,對(duì)需要人大決策和必須嚴(yán)肅監(jiān)督的重大事項(xiàng)直接進(jìn)入人大“決議決定”層面,更有利于提升人大工作效率,維護(hù)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的權(quán)威性。

(作者系重慶市萬州區(qū)人大常委會(huì)副秘書長)