構建刑罰執(zhí)行監(jiān)督新機制的設想

胡建嵐　林應琪

刑罰是國家基于統(tǒng)治權依法對實施犯罪行為的人實行刑罰的權力。刑罰權分為制刑權、求刑權、量刑權和行刑權四項基本權能。行刑權是實現(xiàn)刑罰權的最后一個階段。近年來,作為我國刑事司法制度重要組成部分的刑罰執(zhí)行制度,在其實踐中存在的缺陷更加顯現(xiàn)。加強對刑罰執(zhí)行監(jiān)督機制的探討和完善,對于確保刑罰執(zhí)行的準確、合法、合理、有效具有重要意義。

一、我國目前刑罰執(zhí)行監(jiān)督機制的特點

(一)監(jiān)督方式的事后性

刑訴法第二百二十二條規(guī)定:”人民檢察院認為人民法院減刑、假釋的裁定不當,應當在收到裁定書副本后20日以內,向人民法院提出書面糾正意見”,第二百一十五條規(guī)定:“批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關應當將批準的決定抄送人民檢察院。人民檢察院認為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當?shù)?應當自接到通知之日起1個月以內將書面意見送交批準暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關?！备鶕?jù)上述規(guī)定.人民檢察院對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的刑罰執(zhí)行監(jiān)督是事后監(jiān)督。

(二)監(jiān)督對象的不完整性

刑罰包括生命刑、自由刑、財產刑和資格刑。刑罰中的執(zhí)行包括監(jiān)禁刑的執(zhí)行、非監(jiān)禁刑的執(zhí)行、財產刑和資格刑的執(zhí)行。由于立法規(guī)定的欠缺,目前刑罰執(zhí)行監(jiān)督僅限于對執(zhí)行生命刑、自由刑的監(jiān)督。對于非監(jiān)禁刑和資格刑的執(zhí)行基本沒有開展,而對人民法院判處罰金、沒收財產的刑罰執(zhí)行,根本沒有納入檢察監(jiān)督之列。

(三)監(jiān)督手段的匱乏性

刑訴法第二百二十四條規(guī)定,檢察機關發(fā)現(xiàn)刑罰執(zhí)行機關在刑罰執(zhí)行活動中有違法情況的,“應當通知執(zhí)行機關糾正?！彼孕塘P執(zhí)行監(jiān)督只能通過檢察建議(意見)的方式來行使監(jiān)督權。對不接受監(jiān)督者,因后續(xù)跟進措施缺乏,監(jiān)督手段單一,檢察監(jiān)督的事前防范和監(jiān)督作用嚴重弱化,監(jiān)督者的權威在此領域盡現(xiàn)尷尬。

(四)監(jiān)督和執(zhí)法領域立法的滯后性

刑罰執(zhí)行監(jiān)督和相關立法未能引起立法機關足夠重視,既有的規(guī)定不少過于原則而缺乏操作性,缺少有效的權力制衡機制等,妨礙了監(jiān)督工作開展。

二、當前刑罰執(zhí)行監(jiān)督存在的缺陷

(一)有悖立法宗旨

刑訴法第八條規(guī)定:“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”第二百二十四條又規(guī)定:“人民檢察院對執(zhí)行機關執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督?！薄侗O(jiān)獄法》第六條規(guī)定:“人民檢察院對監(jiān)獄執(zhí)行刑罰的活動是否合法,依法實行監(jiān)督?！薄犊词厮鶙l例》第八條規(guī)定:”看守所的監(jiān)管活動受人民檢察院的法律監(jiān)督?！币罁?jù)上述規(guī)定,檢察機關有權對刑罰執(zhí)行全過程進行監(jiān)督。把檢察機關的刑罰執(zhí)行監(jiān)督理解為事后監(jiān)督及對生命刑、自由刑的監(jiān)督是不符合我國立法宗旨的。

(二)權力配置與權力制約原則顯現(xiàn)失衡

我國憲法規(guī)定的基本司法原則是分工負責、互相配合、互相制約。該原則在其它訴訟階段都得到較好執(zhí)行。但在行刑階段,還存在二方面問題:1.各執(zhí)行機關間的權力配置不合理。2.權力制約原則顯現(xiàn)失衡。

(三)監(jiān)督不力,流于形式

依據(jù)現(xiàn)行監(jiān)督機制,對減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督只能是事后監(jiān)督。法律規(guī)定裁定不當?shù)?在收到裁定書副本后20日以內向人民法院提出書面糾正意見,表明檢察監(jiān)督僅限于對裁定書的審查。法律雖然賦予人民檢察院對司法行政機關、公安機關和人民法院的刑罰執(zhí)行活動有監(jiān)督權,因監(jiān)督程序尚不規(guī)范,尤其是檢察機關收到法院的減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的裁定書、決定書時,案件往往已既成事實,很難依法予以糾正,監(jiān)督處于被動和滯后狀態(tài)。

(四)監(jiān)督效果不明顯,依法治權監(jiān)督作用得不到應有發(fā)揮

現(xiàn)行的刑罰執(zhí)行監(jiān)督立法,缺乏從權力制衡角度注重構建檢察機關與刑罰執(zhí)行機關的監(jiān)督配合機制,缺乏注重監(jiān)督與執(zhí)行權力架構的有效配置,使其不具有完備性、可操作性。目前檢察機關對刑罰執(zhí)行這一領域的檢察監(jiān)督,僅限于事后備查權、犯罪追究權和規(guī)勸建議權范疇,使刑罰執(zhí)行監(jiān)督的依法治權作用未能得到較好體現(xiàn)。

三、構建刑罰執(zhí)行監(jiān)督新機制的對策

(一)刑罰執(zhí)行監(jiān)督機制的基本思路和目標

刑罰執(zhí)行改革是一項難度較大的工作,不僅需要更新觀念,同時要對現(xiàn)行刑罰執(zhí)行制度進行一次深刻的變革。為切實加強刑罰執(zhí)行監(jiān)督力度,筆者認為,刑罰執(zhí)行監(jiān)督機制的基本思路和目標:一要突出重點。檢察機關對刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督主要放在對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、以及交付執(zhí)行的監(jiān)督上;二要拓寬監(jiān)督范圍。對刑罰執(zhí)行應實行全面監(jiān)督、全過程監(jiān)督;三要強化監(jiān)督手段。通過完善具體監(jiān)督手段,把檢察監(jiān)督由以形式審查、事后監(jiān)督為主,轉變?yōu)樾问綄彶楹蛯嵸|審查,事后監(jiān)督與事前監(jiān)督相貫通的方式;四要完善立法。確保監(jiān)督機制與迅速發(fā)展的法治形勢相適應。

(二)構建刑罰執(zhí)行監(jiān)督機制的基本內容

刑罰執(zhí)行監(jiān)督存在監(jiān)督體制不順、監(jiān)督渠道不暢、監(jiān)督措施有限、監(jiān)督效果不明顯等問題。根據(jù)構建刑罰執(zhí)行監(jiān)督機制的思路和目標,建立刑罰執(zhí)行監(jiān)督新機制的基本內容設想是:

第一,擴大監(jiān)督范圍。1.增設對財產刑的監(jiān)督程序。人民法院的生效判決含有財產內容的,負責執(zhí)行的人民法院應在收到生效判決的15日內,將生效判決送達同級人民檢察院并及時報告財產刑的執(zhí)行情況。人民檢察院發(fā)現(xiàn)對判處財產刑的罪犯沒有依法執(zhí)行的,或執(zhí)行不當?shù)?應及時通知糾正;2.增設交付執(zhí)行監(jiān)督程序規(guī)定。人民法院的判決、裁定發(fā)生法律效力,以及勞動改造機關或看守所收到假釋裁定、暫予監(jiān)外執(zhí)行決定、主刑期屆滿需繼續(xù)剝奪政治權利的,應立法增設對罪犯的交付執(zhí)行方式、時間、手續(xù)、以及在交付執(zhí)行中的瀆職責任追究等事項做出明確規(guī)定。人民檢察院對交付執(zhí)行情況依法實行監(jiān)督。

第二,改進減刑、假釋的申報程序。取消刑罰執(zhí)行機關對減刑、假釋的直接申報權,申報權改由檢察機關行使,刑罰執(zhí)行機關只享有建議權。服刑罪犯需要減刑、假釋,刑罰執(zhí)行機關制作減刑、假釋建議書,連同案卷材料一并移送人民檢察院審查。人民檢察院對刑罰執(zhí)行機關建議減刑、假釋的案件進行審查后,認為符合條件的,制作意見書報人民法院審核裁定。當然該程序的改進要通過修改現(xiàn)行刑訴法才能實現(xiàn)。

第三,增設對暫予監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督制約程序。目前暫予監(jiān)外執(zhí)行的有兩種情況:一種是法院判決生效后交付刑罰執(zhí)行前,因罪犯符合法定暫予監(jiān)外執(zhí)行情形條件的,由人民法院直接裁定暫予監(jiān)外執(zhí)行;另一種情況是罪犯在刑罰執(zhí)行期間,符合法定暫予監(jiān)外執(zhí)行情況規(guī)定的,由刑罰執(zhí)行機關決定暫予監(jiān)外執(zhí)行。這兩種情況需要加強監(jiān)督制約。對第一種情況,應增設檢察機關對暫予監(jiān)外執(zhí)行的建議權,由檢察機關提出暫予監(jiān)外執(zhí)行建議書,報請人民法院審核裁定。對第二種情況,規(guī)定刑罰執(zhí)行機關決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的,應在規(guī)定的時間內將決定書及案卷等復印件移送人民檢察院審查。

第四,完善檢察糾正違法和檢察建議制度.完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督的檢察制度,必須對現(xiàn)行的刑罰執(zhí)行權力架構作根本的改變。法律不能僅僅賦予檢察機關形式上的糾正違法權,還要規(guī)定賦予檢察機關對違法行為調查權等監(jiān)督手段和措施,同時還要強化檢察機關糾正違法通知的執(zhí)行力和強制性。同時,完善糾正違法制度要增強其程序理性和民主性,防止法律監(jiān)督權的濫用。

(三)構建刑罰執(zhí)行監(jiān)督機制的基本步驟

為保證構建刑罰執(zhí)行監(jiān)督機制有條不紊地進行,可分以下步驟分別進行、實施:

一是在現(xiàn)行立法框架內,由全國人大常委會法工委牽頭,會同最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、司法部制定一部關于刑罰執(zhí)行的若干問題的《規(guī)定》。在《規(guī)定》中對刑罰執(zhí)行監(jiān)督程序做出比較細化、具有可操作性的規(guī)定。

二是建議盡快制定我國的《刑罰執(zhí)行法》。目前有關刑罰執(zhí)行的法律規(guī)定,散見于《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》等法律,條款少且較為原則、籠統(tǒng)。此外還有許多關于刑罰執(zhí)行問題的司法解釋、條例、規(guī)則等以文件形式存在,內容雜亂甚至互相沖突。在該法中應增設刑罰監(jiān)督程序條款,如前所述的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行程序的改進,在現(xiàn)行立法框架內是無法解決的,必須通過立法才能實現(xiàn)。因此盡快制定一部結構合理、內容充實詳盡、反映刑罰執(zhí)行改革成果的《刑罰執(zhí)行法》,是刑罰執(zhí)行工作的需要,也是國家法制建設的需要。

(作者單位:下城區(qū)人民檢察院)