國庫集中支付改革進程中存在的問題及建議

劉　斌

國庫集中支付制度的改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及面廣,是我國近幾年來財政支出改革的一項重要內(nèi)容。這項改革體現(xiàn)了行政機關(guān)事業(yè)單位預(yù)算收支體系完善的必然趨勢,也體現(xiàn)了政府行政管理體制改革與發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、國庫集中支付改革的概述

近幾年來,財政工作為適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展,實現(xiàn)宏觀調(diào)控,穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展,加大監(jiān)督力度,實現(xiàn)資金優(yōu)化配置,建立國庫集中收付制度,推行政府采購。實行國庫集中支付制度,就是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),以健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托,在預(yù)算單位動用財政性資金購買商品、勞務(wù)和支付款項時,由其提出申請,經(jīng)國庫集中支付機構(gòu)審核后,將資金通過國庫單一賬戶體系支付給收款人。這改變了過去先將財政資金層層撥付到預(yù)算單位,再由預(yù)算單位分散支付給收款人的做法,從而有效減少中間環(huán)節(jié),減少資金占用,方便單位及時用款,提高資金使用效益。

為了推進國庫集中支付改革,經(jīng)國務(wù)院批準,財政部、中國人民銀行聯(lián)合制訂出臺了《財政國庫管理制度改革方案》,并由中央財政選擇國家水利部等6家中央單位率先開始試點,財政部門對各試點單位的經(jīng)費不再事先預(yù)撥,資金的使用,由各單位根據(jù)細化的預(yù)算自主決定,財政部門核對后由單一賬戶進行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。在實際支付之前,所有的資金都集中在國庫,財政部門可以統(tǒng)一調(diào)度。這種制度減少了財政支出的中間環(huán)節(jié),有效防止了財政資金被擠占、截留、挪用等問題,從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗,確保了財政資金的使用效益?？梢哉f,推行國庫集中支付制度改革,具有重要的現(xiàn)實意義。

二、國庫集中支付改革進程中存在的問題

從現(xiàn)行情況看來,國庫集中支付改革進展順利,運行良好,取得了較為顯著的成效。在運行過程中,也還存在一些困難和問題。比如財政性資金支付和流轉(zhuǎn)方式的變化使得現(xiàn)行財務(wù)管理存在一些不適應(yīng)的地方。只有在實際工作中處理好這些問題,才能更好地完善財政國庫管理,推動財政工作服務(wù)于構(gòu)建社會主義和諧社會。

(一)在資金支付過程中存在違規(guī)現(xiàn)象。

實行國庫集中支付制度后,財政部門在人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶,代理銀行開設(shè)財政預(yù)算外資金專戶和為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶,取消了各單位自行開設(shè)的銀行賬戶,支出全部實行國庫集中支付。但結(jié)合試點單位和一些開展國庫集中支付單位的實際情況看,許多單位仍然保留著一個原有的基本戶,以保證各項收支的正常運行。一些單位由于擔心財政部門會收回年底未用完結(jié)余資金或者擔心財政會因本年度的資金未用完而減少單位下一年度的經(jīng)費,年底采取各種方法支取完零余額賬戶資金。一方面年終大量支取零余額賬戶資金,把不該財政用款的支出也用財政經(jīng)費支出;另一方面采用提取現(xiàn)金方式、轉(zhuǎn)儲大額定期存單以及向本單位其他賬戶劃撥資金的方式使年終零余額賬戶不會出現(xiàn)結(jié)余。

(二)受相關(guān)配套措施不全及限額等多方影響,公務(wù)卡結(jié)算受限。

為了進一步深化國庫集中收付制度改革,規(guī)范財政財務(wù)管理,提高公務(wù)支出透明度,控制現(xiàn)金流量與現(xiàn)金風險,建立了公務(wù)卡制度,實行公務(wù)卡結(jié)算。所謂公務(wù)卡結(jié)算,就是預(yù)算單位在職職工在日常公務(wù)支出中先使用銀行信用卡刷卡消費,于規(guī)定的期限內(nèi)按現(xiàn)行財務(wù)制度審核后,通過國庫集中支付系統(tǒng)財政授權(quán)支付方式,直接將報銷費用轉(zhuǎn)入個人銀行信用卡上還款的結(jié)算方式。從一些試點單位可以了解到,公務(wù)卡在使用過程中,很多工作人員提出公務(wù)卡刷卡覆蓋范圍較小,甚至是沒有刷卡條件,致使公務(wù)卡的使用受限,不能充分發(fā)揮作用。比如,2009年7月江西省財政廳在通報省級預(yù)算單位公務(wù)卡改革試點情況中就指出,“公務(wù)卡改革實踐一年來,試點單位現(xiàn)金流量明顯下降,預(yù)算單位財政財務(wù)管理不斷規(guī)范,公務(wù)卡制度改革取得了初步成效。同時,改革中也存在部分單位公務(wù)卡使用率不高、業(yè)務(wù)不熟練、刷卡環(huán)境不理想等問題”。另外,公務(wù)卡具有一定的透支額度,而且在存入現(xiàn)金至公務(wù)卡時,也有限制,這些限制也給工作的便利帶來一定的影響。例如,一些沒有實行一卡通的大專院校試點單位在進行一人代辦部門退款或者集中退領(lǐng)學(xué)生款項時,由于涉及人數(shù)較多,總金額超過了限額,單位財務(wù)部門需分期分批逐次將該筆退款存入代辦人員的公務(wù)卡中,代辦人員只能在款項全部到達后,才能將款項退給實際退款人,導(dǎo)致退款時間的滯后。特別是在一些臨時性事項的處理上,受限額環(huán)境等方面的影響,顯示出公務(wù)卡結(jié)算在實際工作中缺乏靈活性。

(三)國庫集中支付的監(jiān)管存在問題。

國庫集中支付實行后,財政資金的撥付流程發(fā)生了較大的改變,增加了財政資金運行風險。在業(yè)務(wù)辦理中,代理銀行在向各單位支付資金后才與國庫清算,客觀上造成國庫對預(yù)算支出的監(jiān)督在時點上相分離,這樣一來,國庫部門的財政資金撥付監(jiān)督權(quán)由代理銀行取代,在代理行劃至國庫部門清算時,若國庫部門發(fā)現(xiàn)支付中有問題,也只能做事后補救,如補救不及時易形成資金風險。其次,在現(xiàn)行模式下,財政集中收付要求財政在商業(yè)銀行為其開立國庫集中收付體系中單一賬戶零余額賬戶,零余額賬戶的開立、使用與現(xiàn)行我國金融制度不符;零余額賬戶的使用是財政部門開出支付令,商業(yè)銀行無條件將資金直接從其財政零余額賬戶上支付給收款人或用款單位賬戶,并根據(jù)當日資金支付情況向人行提出清算,致使該賬戶余額為零,導(dǎo)致商業(yè)銀行先付后收,違反了恪守信用、履約付款、誰的錢進誰的賬,由誰支配,銀行不墊款的基本制度。另外,代理銀行作為商業(yè)銀行,在集中支付系統(tǒng)建設(shè)中,投入了大量的人力財力,可以說既是追求利益最大化的經(jīng)營者,又是負有監(jiān)督職責的監(jiān)管者,代理銀行很難履行好監(jiān)督職責。

三、完善國庫集中支付制度的建議

實行國庫集中支付制度是深化財政改革和完善財政管理的必要舉措,是經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。國庫集中支付改革影響大、涉及面廣、環(huán)節(jié)復(fù)雜,要達到預(yù)期的目標,還需要參與單位的協(xié)作、有效的監(jiān)督和完善的制度。針對國庫集中支付改革過程中帶來的變化和出現(xiàn)的問題我們應(yīng)著力分析問題,解決問題,進一步推進國庫集中支付改革進程。

(一)增強改革意識,加強業(yè)務(wù)技能培訓(xùn),提高財務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平。

國庫集中支付制度又是一項新生事物,政策性強,涉及面廣,對原有財務(wù)管理模式產(chǎn)生重要影響。因此,要不斷更新觀念,高度重視,精心組織,在實施過程中,逐步形成適應(yīng)國庫集中支付的管理模式。其次,要大力宣傳,對需要做的工作和有所改變的工作環(huán)節(jié)進行詳細解釋,加強協(xié)調(diào)與溝通,對執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題及時處理。另一方面,會計核算、支付方式隨著國庫集中支付改革發(fā)生很大的變化。這就要求有更多綜合素質(zhì)高、政策水平好的財會人員與之配套,我們必須加大對財務(wù)人員的培訓(xùn)力度,規(guī)范核算操作。使廣大財務(wù)人員對國庫集中支付政策熟悉,了解有關(guān)的操作程序,能夠正確的進行會計核算。

(二)完善配套制度和相關(guān)管理措施。

為了加快國庫集中支付制度改革步伐,需要做好相關(guān)的配套工作。有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺相關(guān)的法律法規(guī)和治理辦法,加快法規(guī)的修訂和完善,制定修改及其實施細則等相關(guān)財政金融法規(guī),細化操作規(guī)程,規(guī)范更正憑證和國庫會計報表,為參與改革的各方合理規(guī)避風險提供可操作的制度依據(jù)。加強財政性存款繳存管理,保障財政性存款足額繳存人民銀行;加強財政專戶開戶管理,修訂完善賬戶管理辦法,解決單位零余額賬戶與經(jīng)費存款賬戶并存行為,采取措施,對零余額賬戶與實有存款賬戶之間劃撥資金等具體問題予以合理界定,從源頭上有效防止不合規(guī)賬戶的產(chǎn)生;加強非稅收入收繳管理監(jiān)督,保證非稅收人及時入庫。

(三)創(chuàng)建國庫集中支付監(jiān)管新思路。

國庫集中收付制度改革的實現(xiàn)依賴于國庫集中收付管理電算化水平的高起點、高質(zhì)量。因此,必須構(gòu)建一套完善的政府財政管理信息系統(tǒng)。在財政部門、國庫支付部門、人民銀行和商業(yè)銀行之間建立財政支付信息網(wǎng)絡(luò)平臺,加速資金運行速度,實現(xiàn)信息資源共享。依托一體化網(wǎng)絡(luò),全面把握和監(jiān)督各單位每筆資金的流向。事前做好對每筆資金用途的合規(guī)性審核;事中對資金從國庫單一賬戶的撥付、審核代理銀行申請劃款數(shù)額、代理銀行是否在符合規(guī)定范圍為預(yù)算單位辦理資金支付以及是否及時準確地劃撥支付資金等方面進行跟蹤;事后定期開展對代理銀行零余額賬戶的檢查。通過制度建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等手段,強化國庫集中支付風險管理,有效發(fā)揮人民銀行的國庫監(jiān)管職能,提升國庫集中支付監(jiān)管水平。實時監(jiān)管國庫資金流向,確保資金安全,實現(xiàn)信息資源共享、交流和相互監(jiān)督,從而進一步規(guī)范國庫集中支付行為。

隨著國庫集中支付改革的不斷深入以及所有財政資金全部納入國庫單一賬戶體系管理和公務(wù)卡制度的進一步推進,各項資金的使用將更加規(guī)范,各項收支信息將更加透明化、完整化。同時,也為財政運行管理和宏觀經(jīng)濟調(diào)控決策提供有力的信息保障,極大地提高財政資金的運行效率和使用效益。今后,我們應(yīng)繼續(xù)加強銀行賬戶管理和單位會計核算管理等有關(guān)工作,進一步提高單位財務(wù)管理水平,努力實現(xiàn)國庫集中支付制度改革的各項目標。

(作者單位:江西科技師范學(xué)院)