ＡＣ高速公路審計案例分析

聶長流

一、建設(shè)基本情況

AC高速公路是×××至×××國道主干線在江西的一段,路線全長×××公里。全線采用雙向四車道高速公路標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計行車速度100公里/小時,路基寬度26米。全線地質(zhì)狀況復(fù)雜多變,地下溶洞較多,設(shè)計和施工難度較大。全線主要工程量包括:路基土石方×××萬立方米;中等以上橋梁×××座,總長×××米,其中特大橋×××座、大橋×××座;隧道×××道,長×××米;互通立交×××處,分離立交×××處。批準(zhǔn)概算總投資×××億元,實際投資預(yù)計約×××億元,平均每公里投資約×××萬元。目前到位資金×××億元,其中交通部專項撥款×××億元、省交通廳專項資金×××億元、國內(nèi)商業(yè)銀行貸款×××億元。是完全由××××年3月,國家計委批復(fù)該項目可研報告。7月,交通部批復(fù)該項目初步設(shè)計?！猎?該項目正式開工建設(shè)。××××年×月×日正式通車,建設(shè)期僅有兩年。

該項目實行了項目法人負(fù)責(zé)制,項目法人由省交通廳指定×××承擔(dān),并由其組建成立省交通廳高速公路建設(shè)項目辦公室,承擔(dān)項目的組織實施。通車后,仍由×××組建成立高速公路收費管理處,負(fù)責(zé)全線的營運、養(yǎng)護(hù)、收費管理等,并負(fù)責(zé)貸款的償還。

二、審計基本做法

2004年×月,根據(jù)審計工作年度計劃,由江西省審計廳投資處組織安排對該高速公路建設(shè)項目進(jìn)行概算執(zhí)行審計。當(dāng)時AC高速公路建設(shè)項目已基本完成路基路面工程,累計完成投資額×××億元,占總投資的41.6%。但從工程量來看,實際上主體工程已基本完工,主要是房建工程和交通工程剛剛開工建設(shè)。從概算執(zhí)行審計來看,是比較理想的時機(jī),此時路基路面施工單位、監(jiān)理單位大部分還在現(xiàn)場。

本次概算執(zhí)行審計準(zhǔn)備時間比較充分。2003年底,該處室基本確定了項目審計負(fù)責(zé)人,并由項目負(fù)責(zé)人組織了相關(guān)人員對該高速公路進(jìn)行了比較全面的審前調(diào)查。根據(jù)審前調(diào)查,在審計實施前,項目負(fù)責(zé)人制定了比較詳盡的審計實施方案。在該方案中,介紹了該項目建設(shè)基本情況,明確了審計目標(biāo),鎖定了審計的主要內(nèi)容和范圍,確定了審計組成員和分工,并制定了時間安排表,同時提醒了注意事項。最終的審計實施基本上按照審計實施方案執(zhí)行,審計的總體目標(biāo)也基本上得以完成。

本次審計實施從×月19日至×月11日,用時21天,選調(diào)省市縣三級審計人員16人,組成了三個審計小組,對項目辦和兩個下設(shè)的管理部分頭進(jìn)駐審計。本次審計的主要內(nèi)容和范圍是:概算執(zhí)行情況;招投標(biāo)情況;工程投資情況;勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位執(zhí)業(yè)情況等。發(fā)現(xiàn)的主要違法違規(guī)問題是:全線路基路面施工指定分包較為普遍;某些施工、監(jiān)理、勘察設(shè)計單位違規(guī)轉(zhuǎn)包或分包;違規(guī)簽訂監(jiān)理承包合同虛列建設(shè)成本;全線管理、養(yǎng)護(hù)及服務(wù)用房遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過交通部批復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等。

三、審計分析評價

對AC高速公路建設(shè)項目概算執(zhí)行審計,是江西省審計機(jī)關(guān)高速公路建設(shè)項目審計中比較有特色也比較成功的一次審計,同時也是江西省審計高速公路建設(shè)項目自1991年至2004年13年歷史中的一次重大轉(zhuǎn)折。本次審計基本奠定了高速公路概算執(zhí)行審計總體模式和思路,對其后的高速公路建設(shè)項目審計起到了示范性影響。其主要特點表現(xiàn)在:

(1)本次審計第一次比較完善地制定了審計實施方案。在審計實施前,審計負(fù)責(zé)人幾次到該高速公路項目辦和建設(shè)現(xiàn)場了解建設(shè)投資情況和建設(shè)管理體制情況,并且對工程量和地質(zhì)狀況以及施工單位、監(jiān)理單位、勘察設(shè)計單位作了初步了解。之后制定了切合實際且比較全面可行的審計實施方案(略)。由于制訂了上述詳盡的審計實施方案,使每個審計人員都了解本次審計的戰(zhàn)略意圖和自己的工作職責(zé)和目標(biāo)以及實施的時間。這不僅在高速公路審計中第一次規(guī)定每個審計人員每天的工作任務(wù),就是在其他行業(yè)的審計也是鮮有的。

(2)第一次突破投資處審計現(xiàn)有的審計力量進(jìn)行審計力量整合。本次審計由于考慮到工作任務(wù)較重,審計地域跨度較大,審計人員專業(yè)素質(zhì)不盡合理,便聯(lián)合三個設(shè)區(qū)市和一個縣區(qū)組織精干審計力量與投資處組成審計組共同進(jìn)行審計,較好地解決了審計力量和專業(yè)素質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理的問題。從表1可以看出,本次審計組人員達(dá)到了16人,其中省廳9人、市審計局6人、區(qū)審計局1人,審計總體力量比較強(qiáng)。從審計組人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析,本次審計相對來講也是比較合理的,基本可以勝任本次審計的任務(wù)。如從學(xué)歷來看,本科以上的審計人員占62.5%;從專業(yè)素質(zhì)看,懂財會知識的占81.2%,懂工程知識的占18.8%;從審計經(jīng)歷來看,有5年以上審計經(jīng)歷的審計人員占75%;從專業(yè)職稱看,中級以上職稱占75%。因此,這次對審計力量的整合是比較富有成效的。

表1 AC高速公路建設(shè)項目概算執(zhí)行審計人員專業(yè)素質(zhì)及審計力量分析表

資料來源:根據(jù)江西省審計廳內(nèi)部審計檔案整理

(3)審計內(nèi)容和審計思路有了新的亮點。一是將招投標(biāo)工作和參與建設(shè)單位的執(zhí)業(yè)狀況納入到審計的視野,并且當(dāng)作審計的重點內(nèi)容。以前的審計主要注重概算編制的合法性、概算執(zhí)行的規(guī)范性以及資金管理和投資完成的真實性等,招投標(biāo)工作以及參與建設(shè)單位的執(zhí)業(yè)狀況一直是審計的“盲點”。本次審計有所拓展,在招投標(biāo)方面,本次審計對所有工程項目的招投標(biāo)從招標(biāo)文件制定和公告、資格預(yù)審、清標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)所有環(huán)節(jié)進(jìn)行了比較全面地審計;在參與建設(shè)單位執(zhí)業(yè)狀況方面,本次審計分成5個審計小組延伸審計施工、監(jiān)理、勘察設(shè)計等單位32個,審計面達(dá)70%以上。二是對全線征地拆遷補償資金分配、管理和使用情況進(jìn)行了全面審計。該項目征地拆遷工作涉及3個設(shè)區(qū)市、8個縣(市、區(qū))、28個鄉(xiāng)鎮(zhèn),幾百個村莊上萬戶農(nóng)戶。本次審計對3個設(shè)區(qū)市、8個縣(市、區(qū))征地拆遷辦進(jìn)行了全面審計,對20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地拆遷機(jī)構(gòu)進(jìn)行了抽查,對500戶被征地拆遷戶進(jìn)行了上戶問卷調(diào)查。在審計過程中始終以資金為主線,從項目辦逐級追查到各市縣征地拆遷辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地拆遷辦直到被征地拆遷戶。這次對征地拆遷資金的專項審計,為保障農(nóng)戶的合法利益起了一定的作用。

(4)審計威懾力有所突破,審計成效比較明顯。由于本次審計嚴(yán)格按照審計實施方案執(zhí)行,因此本次審計基本上達(dá)到了審計目標(biāo)。首先從審計發(fā)現(xiàn)的主要問題來看,有以下幾方面的突破:一是首次全面如實地揭示了江西高速公路建設(shè)過程中存在的指定分包現(xiàn)象。AC高速公路在招標(biāo)公告時確定路基路面施工標(biāo)段為×××個,但在定標(biāo)時業(yè)主確定中標(biāo)單位為×××家,違規(guī)分割標(biāo)段×××家,分割金額占合同金額的×××%。二是發(fā)現(xiàn)了不少目前建筑領(lǐng)域普遍存在的一些施工、監(jiān)理、勘察設(shè)計單位違規(guī)轉(zhuǎn)包分包、不具備資質(zhì)執(zhí)業(yè)以及掛靠等現(xiàn)象。違規(guī)轉(zhuǎn)包分包是建筑領(lǐng)域的一大“頑癥”,但以前審計始終“置身其外”。這次審計發(fā)現(xiàn)×××個路基路面中標(biāo)單位將一些主體工程或關(guān)鍵工程進(jìn)行了分包或轉(zhuǎn)包,×××個路基路面指定分包單位進(jìn)行了再次分包或轉(zhuǎn)包,×××個監(jiān)理單位將全部監(jiān)理工作量轉(zhuǎn)包給不具備高速公路監(jiān)理執(zhí)業(yè)資格的監(jiān)理單位,×××個交通設(shè)計單位將部分勘察設(shè)計任務(wù)分包給其他單位。三是深刻全面地揭示了征地拆遷資金分配使用中存在的挪用、抵扣、揮霍浪費等問題。如某市征地拆遷辦調(diào)劑截留應(yīng)補給農(nóng)戶征地補償資金達(dá)×××萬元,占總額的×%等等。從審計處理來看,審計部們不僅依照有關(guān)法律法規(guī)對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題進(jìn)行了嚴(yán)肅處理,還將本次審計發(fā)現(xiàn)的一些主要問題整理成《審計要情》,上報省委省政府幾位主要領(lǐng)導(dǎo),引起了他們的高度重視,不久,由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)組織召開了由省發(fā)改委、省交通廳、省政府重點辦、省審計廳四方參加的整改會,對該高速公路存在的主要問題其實也是江西省高速公路建設(shè)過程中存在的帶有共性的普遍性的問題進(jìn)行整改糾正。也正是因為這次整改會,省政府責(zé)成省交通廳以后新開工的高速公路,不允許采取以前高速公路建設(shè)的一些不盡合理的模式進(jìn)行,從而徹底杜絕了同類問題的發(fā)生,為今后江西高速公路建設(shè)的健康發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。因此,不論是從審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題還是從審計處理來看,這次審計較之以前有所突破,審計威懾力得以提高,審計成效明顯。

但這次審計同樣也存在一些缺點:一是本次工程審計仍然沒有得到突破。在審計實施方案中,寄希望工程審計這次能夠得以突破,但在執(zhí)行中效果不明顯。二是發(fā)現(xiàn)了一些比較嚴(yán)重的違法違規(guī)線索,但是受各種因素的制約,也沒有得到突破。

綜上所述,AC高速公路概算執(zhí)行審計為今后的高速公路審計開辟了一條新的道路,成效比較明顯。但審計過程中仍存在比較明顯的不足,一些關(guān)鍵性的問題仍沒有得到解決。有待于今后的高速公路概算執(zhí)行審計進(jìn)一步完善和探索。

(作者單位:江西省審計廳)