農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)報(bào)告

甘　霖　龔承廣

提要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置,促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和增加農(nóng)民收入的有力武器和可靠保障。自2004年中央關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)新時(shí)期發(fā)布第一個(gè)一號(hào)文件以來(lái),土地流轉(zhuǎn)成為各地方政府加快農(nóng)村發(fā)展所必選的一條路徑,在實(shí)踐中許多地市取得了較大的成果。大連瓦房店市炮臺(tái)鎮(zhèn)是遼南的典型,本文選擇炮臺(tái)鎮(zhèn)作為調(diào)查地點(diǎn),調(diào)查了解當(dāng)?shù)貙?shí)踐的成果,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),試圖探索一套適合我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的土地流轉(zhuǎn)模式。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);反租倒包;模式

中圖分類號(hào):F32文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

2008年10月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這一重要政策創(chuàng)新引發(fā)了社會(huì)各界的熱烈討論。安徽小崗村、浙江溫州等一些地方都已走在政策出臺(tái)之前,率先開(kāi)展了有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的一些嘗試。對(duì)于南方村莊的這些嘗試,北方村莊是否也有自己的一套模式,同時(shí)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,其中民主建設(shè)又落實(shí)的如何?帶著這些疑問(wèn),2009年2月,東北大學(xué)文法學(xué)院行政管理專業(yè)2005級(jí)和思想政治教育2006級(jí)、2007級(jí)學(xué)生組成的調(diào)研小組,對(duì)遼寧省大連市瓦房店炮臺(tái)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

一、炮臺(tái)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中的成就與問(wèn)題

炮臺(tái)鎮(zhèn)位于我國(guó)遼寧大連瓦房店市最南端,全鎮(zhèn)土地面積10.8萬(wàn)畝,海岸線35.8公里,近海面積34平方公里,由于大量灘涂地的存在,使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展一直存在著瓶頸。自大連實(shí)施土地流轉(zhuǎn)政策后,炮臺(tái)鎮(zhèn)抓住時(shí)機(jī),結(jié)合自身特點(diǎn),制定相應(yīng)政策,在政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的共同努力下,其土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展已邁入了大連市土地流轉(zhuǎn)的前列。

(一)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其成果。所謂土地流轉(zhuǎn)是指土地作為一種生產(chǎn)要素在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間流動(dòng),從而達(dá)到土地資源優(yōu)化配置的過(guò)程。土地流轉(zhuǎn)的形式可以是各種各樣的,如買(mǎi)賣、出租、轉(zhuǎn)包等。

炮臺(tái)鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)方面有比較好的經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的模式——反租倒包。即政府先將土地從農(nóng)民手中承包回來(lái),經(jīng)過(guò)對(duì)土地進(jìn)行一定的調(diào)整、統(tǒng)一規(guī)劃,根據(jù)科學(xué)技術(shù)理論,將土地分為不同等級(jí),不同土地種植不同的作物,使土地升值,再將其以相應(yīng)的價(jià)格出租出去,將農(nóng)民手中土地調(diào)活,農(nóng)民調(diào)富的過(guò)程。這種模式,不僅打破了很大程度上存在的“一刀切”的規(guī)范,有利于科學(xué)決策與民主的執(zhí)行,并且在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的方向上,實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)中的科技富農(nóng),使得農(nóng)民的利益得到了切切實(shí)實(shí)的提高。

(二)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的問(wèn)題。調(diào)查過(guò)程中,我們?cè)诔浞挚隙伺谂_(tái)鎮(zhèn)政府在土地流轉(zhuǎn)中的顯著成績(jī),同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了其中的一些不足。

1、農(nóng)民群眾思想意識(shí)仍有待提高。意識(shí)對(duì)實(shí)踐具有能動(dòng)的反作用。在調(diào)查過(guò)程中我們也發(fā)現(xiàn),農(nóng)民雖然大多已經(jīng)擺脫了保守的觀念,但仍有農(nóng)戶對(duì)土地存有依賴性,害怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等等,從而成為流轉(zhuǎn)過(guò)程中的一大障礙。

2、土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制不夠完善,中介組織匱乏。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至2007年底,大連市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,涉及的近200個(gè)中介組織中,95%為村級(jí)中介服務(wù)組織,15%為鄉(xiāng)級(jí)中介服務(wù)組織。專業(yè)中介組織的缺乏、流轉(zhuǎn)服務(wù)體系的不健全,直接影響了土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量,也造成了其市場(chǎng)運(yùn)行的不規(guī)范。

3、“反租倒包”模式易帶來(lái)收益分配不合理,農(nóng)民利益受損。目前,實(shí)行“反租倒包”尚缺乏相關(guān)法律約束和合理的信息發(fā)布平臺(tái)。許多鄉(xiāng)村基層干部直接把農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益收歸集體,剝奪了流轉(zhuǎn)農(nóng)地農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益,更易造成擅自降低流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償費(fèi)用。

二、炮臺(tái)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)成果的原因分析

在炮臺(tái)鎮(zhèn)調(diào)查的整個(gè)過(guò)程中,讓我們看到的是一個(gè)在國(guó)家惠農(nóng)政策下一派欣欣向榮的景象。土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入而調(diào)整出的新生事物,因此其成果與挫折,都值得我們深入思考其中深涵的原因,進(jìn)而成為在發(fā)展中不斷汲取積累而成的寶貴經(jīng)驗(yàn)。那么,在成績(jī)與問(wèn)題的背后其深層次的原因到底存在何處?對(duì)此,主要綜合分析如下:

(一)政府參與的雙重影響。2009年2月1日發(fā)布的中央“一號(hào)文件”再次重申要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度,并強(qiáng)調(diào)要抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策。這些對(duì)于土地的保障都需要政府緊密的參與支持。

為了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng),國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議不久前出臺(tái)了擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施,并決定第四季度先增加安排中央投資1,000億元。加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),就成為1,000億元“大蛋糕”中的一大塊。然而,政府的參與程度,政府參與與農(nóng)民自由、自主的關(guān)系調(diào)整,以及對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的有效運(yùn)行所產(chǎn)生的影響亦具有雙重性。

1、政府的深入?yún)⑴c是炮臺(tái)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)工作能夠達(dá)到今日規(guī)?；潭鹊囊粋€(gè)最有說(shuō)服力的保障。政府掌握工作的主動(dòng)權(quán),在作用上說(shuō),積極成分是主要的:第一,政府深入到實(shí)踐當(dāng)中去,了解農(nóng)民的真實(shí)需要,就能夠在資金、資源、政策以及制度等多個(gè)方面給予農(nóng)民一定的保障。前面已經(jīng)提到,就“反租倒包”一項(xiàng)政策,農(nóng)民在其中的多重受益,就直接或者說(shuō)是主要來(lái)自于政府,同時(shí)也就證明了政府——這樣一個(gè)主體作用存在的重要性了;第二,有利于在總體上把握土地流轉(zhuǎn)的方向,讓土地流轉(zhuǎn)不會(huì)盲目的開(kāi)展,浪費(fèi)資源。如對(duì)于土地流轉(zhuǎn)工作人員進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn),使得當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)過(guò)程更具有專業(yè)性和科學(xué)性,提升了農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用和機(jī)械化水平,就如當(dāng)?shù)匾徽藛T所說(shuō),“讓土地都吃上‘配套餐”。

2、一鋒必有雙刃,反過(guò)來(lái)從另一個(gè)層面上去分析,政府的參與也同時(shí)隱喻著一些問(wèn)題的產(chǎn)生。目前,我國(guó)現(xiàn)行征地制度仍存在一些突出問(wèn)題,一是征地補(bǔ)償過(guò)低;二是“公共目的征地”無(wú)限擴(kuò)大,經(jīng)營(yíng)性用地也采取征用方式;三是在實(shí)際征地過(guò)程中截留征地補(bǔ)償款。這些問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是公權(quán)嚴(yán)重侵犯私權(quán),行政權(quán)力代替了農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過(guò)程中,政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位,它既是征收、征用的主體,又是補(bǔ)償?shù)闹黧w,因而不能保證協(xié)調(diào)的公正性和征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)。

具體到我們走訪的炮臺(tái)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō),政府過(guò)多的參與到土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程當(dāng)中,使得土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的主動(dòng)性受到挫折;同時(shí),政府工作人員專業(yè)性程度尚待考證,在處理相關(guān)問(wèn)題的時(shí)候就可能出現(xiàn)各種矛盾與糾紛。就炮臺(tái)鎮(zhèn)政府的“中介人”角色來(lái)講,其代替了市場(chǎng)化的中介服務(wù)機(jī)構(gòu),從而導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)信息渠道不暢,缺乏靈活性與自主性。

(二)對(duì)于市場(chǎng)的雙向運(yùn)用。一般認(rèn)為,小農(nóng)和大市場(chǎng)是不匹配的。但是,根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國(guó)英的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),兩者在一定程度上還是可以匹配的。特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,更是在方方面面都與市場(chǎng)發(fā)生著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。也如我們?cè)诮庾x十七屆三中全會(huì)時(shí)所提出的:農(nóng)村改革也正是需要在市場(chǎng)的發(fā)展實(shí)踐中不斷獲得突破。

土地流轉(zhuǎn)在某種程度上說(shuō)也是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的一部分,因此要保障這一過(guò)程的科學(xué)性與實(shí)用性,就必須根據(jù)市場(chǎng)的規(guī)律以及實(shí)踐去論證土地流轉(zhuǎn)的真正成效以及其中仍然存在的問(wèn)題,進(jìn)而完善市場(chǎng)體系,為土地流轉(zhuǎn)提供多方服務(wù)。

對(duì)于市場(chǎng)在土地流轉(zhuǎn)中的運(yùn)用,既是需要融入過(guò)程之中的,又是結(jié)果里不可或缺的一部分。堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向,多種渠道流轉(zhuǎn),雙向互動(dòng)運(yùn)用,才能讓土地流轉(zhuǎn)更加具有實(shí)際意義。

1、過(guò)程上看,土地流轉(zhuǎn)本身就是一個(gè)變革土地參與市場(chǎng)的過(guò)程,因此要保障過(guò)程的科學(xué)性,就必須真正的認(rèn)識(shí)市場(chǎng)、融入市場(chǎng)、利用市場(chǎng)。炮臺(tái)鎮(zhèn)在進(jìn)行“反租倒包”的土地流轉(zhuǎn)中,實(shí)行按地質(zhì)論價(jià),根據(jù)土地的質(zhì)量劃分等級(jí),雖然缺乏嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),但這種做法本身就是一個(gè)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的反映,讓土地流轉(zhuǎn)在開(kāi)始的過(guò)程中,就增加著市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí),從而使得今后的土地流轉(zhuǎn)在總體收益與農(nóng)民的利益上都具有雙重的思考與收獲。

2、結(jié)果上講,市場(chǎng)是對(duì)于土地流轉(zhuǎn)最終成果的一個(gè)檢驗(yàn)。無(wú)論是資源的調(diào)配,還是土地的調(diào)整與規(guī)劃,最終只有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的反復(fù)論證,才能是科學(xué)的,也才能是我們所期望的給農(nóng)民真正帶來(lái)利益的方式。炮臺(tái)鎮(zhèn)一方面在市場(chǎng)的作用下增加了農(nóng)民的收入,一定程度上達(dá)到了土地流轉(zhuǎn)的目的;另一方面它的關(guān)于土地調(diào)整與資源分配、政府介入等方面的改革,都或多或少的脫離了市場(chǎng)的驗(yàn)證,從而缺乏了一定的科學(xué)性和實(shí)效性,這也就成為炮臺(tái)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的一個(gè)空間所在。

(三)第三產(chǎn)業(yè)外延的承接作用。調(diào)查過(guò)程中,政府相關(guān)工作人員向我們介紹當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展時(shí)提到,炮臺(tái)鎮(zhèn)現(xiàn)擁有企業(yè)已經(jīng)達(dá)到558家,其中第三產(chǎn)業(yè)所占比例甚重。第三產(chǎn)業(yè)本身就具有以專業(yè)市場(chǎng)為載體帶動(dòng)非專業(yè)區(qū)域發(fā)展的特點(diǎn),第三產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展,無(wú)論是對(duì)于整體經(jīng)濟(jì)的提高,還是對(duì)于其他包括第一、第二產(chǎn)業(yè)的雙向帶動(dòng),都有著不可忽視的作用。這么多的企業(yè)集中于一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中,可以說(shuō),是在“土地”之外充當(dāng)了一個(gè)很好的承接角色。

第一,土地流轉(zhuǎn)最直接的效應(yīng)是土地和勞動(dòng)力兩大資源得到優(yōu)化配置。土地流轉(zhuǎn)不僅有效解決了農(nóng)民土地撂荒現(xiàn)象,而且提高了土地利用率,同時(shí)解放了大量的農(nóng)村勞動(dòng)力。在炮臺(tái)鎮(zhèn),土地大棚的管理幾乎都是婦女以及60歲以上的老人,也就是被當(dāng)?shù)厮追Q為的“3860”群體,這樣一來(lái),就解放了大量的勞動(dòng)力,僅第三產(chǎn)業(yè)就吸收了其中大量的勞動(dòng)力。

第二,農(nóng)產(chǎn)品資金回饋的升級(jí)加工廠。農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)過(guò)加工,增加了其自身的價(jià)值,不但解決了農(nóng)業(yè)資金短缺難題,而且實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的資本化、市場(chǎng)化,意義深遠(yuǎn)而重大。調(diào)查中了解到,炮臺(tái)鎮(zhèn)的許多農(nóng)副產(chǎn)品在“出土”之后,就地在對(duì)口的企業(yè)中進(jìn)行了產(chǎn)品的回籠再加工,從而實(shí)實(shí)在在地讓農(nóng)民的收益在自家的土地上翻了倍。

第三,在許多地區(qū),第三產(chǎn)業(yè)也以人性化的方式進(jìn)入了農(nóng)民的生活當(dāng)中。如對(duì)于多種形式新型農(nóng)村金融組織和以服務(wù)農(nóng)村為主的地區(qū)性中小銀行的建立與發(fā)展,使得農(nóng)民的生活有了更安全的保障,也一定程度上給土地流

轉(zhuǎn)減少了后顧之憂。這些都是在土地流轉(zhuǎn)的外延之上,更加完整的保障與提升。

三、我國(guó)未來(lái)土地流轉(zhuǎn)模式探索

加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的集約化發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必經(jīng)之路。探索一套符合我國(guó)實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)模式是當(dāng)前乃至于一段時(shí)期內(nèi)三農(nóng)問(wèn)題理論與實(shí)踐的雙向任務(wù),在瓦房店市調(diào)查的基礎(chǔ)上,結(jié)合國(guó)內(nèi)其他地市的發(fā)展?fàn)顩r,構(gòu)建了一套綜合性較強(qiáng)的流轉(zhuǎn)模式圖,如圖1所示。(圖1)

反租倒包,即政府先將土地從農(nóng)民手中承包回來(lái),經(jīng)過(guò)對(duì)土地進(jìn)行一定的調(diào)整,再將其出租出去,將農(nóng)民手中土地調(diào)活、農(nóng)民調(diào)富的過(guò)程。

土地銀行,即政府引導(dǎo)農(nóng)民將“土地”作為資本存入“銀行”,按照儲(chǔ)蓄年限設(shè)定收益狀況。

組織架構(gòu),即“土地銀行”建立,要在資源相對(duì)貧窮地區(qū)。政府通過(guò)招商引資等形式讓投資者投入資金流,但前提是要尋找到開(kāi)拓農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的企業(yè),企業(yè)以法人資質(zhì)設(shè)立銀行,以企業(yè)資產(chǎn)作為農(nóng)民權(quán)益的保障。

土地入股,即在堅(jiān)持土地集體所有和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)個(gè)人擁有的前提下,以農(nóng)民個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體對(duì)土地的所有權(quán)分別入股經(jīng)濟(jì)實(shí)體,獲得“土地股權(quán)”的方式。

定位,即土地入股的農(nóng)民作為持股人(原始股東)完成企業(yè)設(shè)置后,農(nóng)民個(gè)人作為企業(yè)的主人,通過(guò)現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營(yíng)自己的企業(yè)。

四、結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置的效率,進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)提供廣闊空間。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化,形成安全的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)模式。土地流轉(zhuǎn)將開(kāi)啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑,打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。一方面通過(guò)適當(dāng)?shù)募信c合理的土地置換,可以避免農(nóng)村居民點(diǎn)過(guò)于分散的住房方式所造成的土地浪費(fèi),推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)并化解耕地紅線失守的尷尬;另一方面有利于提高農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性,從而有利于弱化城鄉(xiāng)二元體制并推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。至此,土地流轉(zhuǎn)的意義是深刻而又現(xiàn)實(shí)的,任重而道遠(yuǎn),良好的土地流轉(zhuǎn)模式是實(shí)現(xiàn)順利流轉(zhuǎn)的必要要素。因此,要不斷在實(shí)踐中發(fā)展完善土地流轉(zhuǎn)模式,為節(jié)約農(nóng)村資源、造福后代、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、提高農(nóng)業(yè)人口的政治地位作出突出的貢獻(xiàn)。

(作者單位:東北大學(xué)文法學(xué)院)

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