淺析我國地方稅制運(yùn)行情況與存在問題

張　超

摘要:隨著1994年分稅制改革的實(shí)施,我國初步建立了現(xiàn)行的地方稅收制度。但由于受到當(dāng)時的社會政治、經(jīng)濟(jì)條件的限制,分稅制改革還帶有明顯的過渡性質(zhì),地方稅制的設(shè)計與建設(shè)方面也就難免存在一定的缺陷。通過分析我國現(xiàn)行地方稅制的運(yùn)行情況以及地方稅收入對地方財力的滿足程度,提出我國現(xiàn)行地方稅制存在的一些具體問題,希望在新一輪地方稅制的改革中能引起足夠的關(guān)注和重視,為盡快建立健全規(guī)范、完善、相對獨(dú)立的地方稅制貢獻(xiàn)一份薄力。

關(guān)鍵詞:地方稅制;分稅制;運(yùn)行

中圖分類號:F206文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)23-0077-03

所謂地方稅,是指根據(jù)中央和地方事權(quán)的劃分狀況,按照一國財政管理體制的有關(guān)規(guī)定,由中央或地方政府直接或間接行使特定管理權(quán)限組織征收,收入列為地方政府預(yù)算專享的各類稅收的總稱。地方稅是地方政府財政收入的主要來源,也是國家在中央與地方政府之間對各種稅收收入的歸屬和管理權(quán)限進(jìn)行分割的產(chǎn)物。構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、制度完善、運(yùn)作規(guī)范的地方稅制,是保證地方政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)地方性公共產(chǎn)品有效供給、維護(hù)地方政權(quán)穩(wěn)定的客觀要求和重要手段。

一、我國現(xiàn)行地方稅制的結(jié)構(gòu)框架和發(fā)展成效

我國現(xiàn)行的地方稅制是在1994年的分稅制財政管理體制改革的基礎(chǔ)上逐步確立的,十幾年來取得了卓越成效,對促進(jìn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,調(diào)動中央和地方的積極性,推動地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展發(fā)揮了積極作用。目前,地稅部門負(fù)責(zé)征收的項目主要包括:營業(yè)稅;個人所得稅;土地增值稅;城市維護(hù)建設(shè)稅;車輛使用稅;房產(chǎn)稅;屠宰稅;資源稅;城鎮(zhèn)土地使用稅;固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅;地方企業(yè)所得稅;印花稅;筵席稅;地方稅的滯補(bǔ)罰收入;地方營業(yè)稅附征的教育費(fèi)附加。整個范圍基本涵蓋了流轉(zhuǎn)稅、所得稅、行為稅和財產(chǎn)稅的各類稅種,涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)三大產(chǎn)業(yè)的各個領(lǐng)域,覆蓋城鎮(zhèn)、農(nóng)村的各個角落。

地方稅作為稅收杠桿的重要一環(huán)在引導(dǎo)和處理社會經(jīng)濟(jì)問題中發(fā)揮了不可替代的作用。首先,隨著地方稅收制度的逐步建立,地方各級政府的財力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。不僅有效地保證了地方重點(diǎn)工程事業(yè)的資金需求,而且還通過加強(qiáng)預(yù)算管理,集中地方財力完成了許多各級地方政府十分關(guān)心、多年來想辦卻因為財力有限而遲遲未辦的大事、實(shí)事。其次,隨著地方稅收管理的進(jìn)一步規(guī)范,中央與地方財政的利益分配關(guān)系日漸明晰,取消了阻礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)稅種,開征了一些確有必要開征的稅種,并基本收回了地方政府所擁有的稅收減免權(quán),有效地抑制了地方政府因利益驅(qū)動而過多的投資重復(fù)建設(shè),提高了財政資金的使用效率。另外,由于在全國各地建立了許多地方稅務(wù)機(jī)關(guān),稅收征管相對滯后的狀況得到有力改善,財政收入流失的現(xiàn)象得到有效制止。

二、我國現(xiàn)行地方稅收入的規(guī)模及其對地方財力的滿足程度

地方稅的收入規(guī)模通常取決于一國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方政府事權(quán)的大小和國家財政政策的取向等因素。地方稅收入規(guī)模的過大或過小都會對國家政治經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展產(chǎn)生不利影響:規(guī)模過大會導(dǎo)致中央政府對地方行為的控制力以及宏觀調(diào)控能力的削弱,還會使地方政府因擁有的管理權(quán)限過大過多而滋生地方保護(hù)主義的傾向;規(guī)模過小則會影響地方政府職能的發(fā)揮。目前,世界各國普遍認(rèn)同的可以有效衡量一國地方稅收入規(guī)模的指標(biāo)主要包括以下四個:地方稅收入占GDP的比重;地方稅收入占全國稅收總額的比重;地方稅收入占地方財政收入的比重;地方稅收入占地方財政支出的比重。下面將以上述四個指標(biāo)為根據(jù),介紹近些年來我國地方稅收入規(guī)模及其對地方財力的滿足程度。

根據(jù)下頁表1中的數(shù)據(jù),我們可以進(jìn)行如下分析:首先,從地方稅收入占GDP的比重來看,按照國際慣例,實(shí)行分稅制的國家基本都維持在7%以上,我國的地方稅收入占GDP的比重雖然呈逐年增長趨勢,但是,仍然與國際水平存在一定差距,而且增長的速度相對不明顯;其次,從地方稅收入占全國稅收總額的比重來看,在國際上實(shí)行分稅制的國家基本將比例維持在40%左右,而我國多年來一直維持在30%左右,這顯然與國際上公認(rèn)的理想水平相差甚遠(yuǎn)。

根據(jù)表2中的數(shù)據(jù),我們可以進(jìn)行如下分析:首先,從地方稅收入占地方財政收入的比重來看,在大多數(shù)分稅制國家中,地方稅收入一般占本級財政收入的70%左右,因為這樣既可以減輕中央政府的轉(zhuǎn)移支付壓力,又可以有效地調(diào)動地方政府加強(qiáng)地方財源建設(shè)和理財?shù)姆e極性,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。我國的地方稅收入占地方財政收入的比重基本維持在63%上下,雖然2004年達(dá)到了67%,但是,近幾年又呈現(xiàn)回落趨勢。這不但說明了地方稅對地方財力的滿足程度不足,而且也體現(xiàn)了地方稅收入的主體地位不穩(wěn)定,地方稅的財政功能正在逐步弱化,充分反映了目前我國地方稅制改革的緊迫性。

其次,從地方稅收入占地方財政支出的比重看,目前,國際上還沒有一個公認(rèn)的比較科學(xué)、合理的界定。我國理論界普遍流行的觀點(diǎn)是合理的地方稅收入規(guī)模一般應(yīng)不低于地方政府必要項目支出的50%左右為最佳,但從我國的實(shí)際情況看,無論是個別年份,還是歷史平均水平,都與合理的比重存在相當(dāng)大的差距。

總之,由于地方稅收入對地方財力的支撐力不足,就不可避免會產(chǎn)生一些不良影響:第一,必然會影響地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,削弱地方政府的宏觀調(diào)控能力;第二,必然會削弱地方政府組織財政收入、提高工作效率的主動性和積極性,增加中央轉(zhuǎn)移支付的壓力;第三,必然會導(dǎo)致一些地方政府為了緩解財政支出的壓力,陸續(xù)開征各種收費(fèi)項目或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),擾亂正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序。

三、我國現(xiàn)行地方稅制運(yùn)行中存在的主要問題

(一)現(xiàn)行地方稅制結(jié)構(gòu)不合理

1.現(xiàn)行地方稅制稅種繁多,稅源零星分散,主體稅種模糊

目前,我國地方稅稅種基本涵蓋了流轉(zhuǎn)稅、收益稅、財產(chǎn)稅和行為稅四大稅類,但在這些稅種中,除營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和地方企業(yè)所得稅具有某些“主體稅種”的特點(diǎn)外,其余稅種均為零星分散、征收難度較大的小額稅種。

2.地方稅稅種改革滯后,與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)

近年來,稅制改革主要集中在中央稅,對地方稅制的改革力度不夠,而且地方稅制結(jié)構(gòu)老化,內(nèi)外資稅制不統(tǒng)一,有些稅種的征稅范圍、計稅依據(jù)、征管辦法已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的變化,執(zhí)行起來矛盾多、漏洞大。特別是由于地方稅內(nèi)外稅制不統(tǒng)一,難免會引發(fā)內(nèi)、外資企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)不公平。

3.稅種劃分缺乏科學(xué)性和規(guī)范性

1994年開始實(shí)行的分稅制改革雖然明確地將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅,但在劃分中央與地方收入時,并沒有嚴(yán)格按稅種劃分。這樣,難免會造成監(jiān)管實(shí)施主體不明確,形成稅收征管上的漏洞,削弱了地方政府的財力,帶有計劃經(jīng)濟(jì)下政企不分的烙印。

(二)中央與地方的稅權(quán)劃分不明晰

分稅制財政管理體制的實(shí)施,不僅要在中央與地方政府之間劃分稅種,還要求適度劃分稅權(quán),既是分稅制財政管理體制對稅收征管的基本要求,也是正確處理中央與地方財政分配關(guān)系所不可回避的問題。但長期以來,我國的稅收法規(guī)幾乎都由中央政府統(tǒng)一制定并組織實(shí)施,地方政府既無稅收立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅種的開征停征權(quán),也無地方稅稅目、稅率調(diào)整權(quán)。雖然2000年曾將屠宰稅、筵席稅的開征停征權(quán)下放給地方政府,但這兩個稅種本身從課稅成本上講就存在嚴(yán)重的不經(jīng)濟(jì),而且立法意圖也與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律不相符,所以,絕大多數(shù)省份已基本取消了這兩個稅種。目前的高度集權(quán)的稅權(quán)管理模式很難與我國各地復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)情況和千差萬別的稅源狀況相適應(yīng),不利于調(diào)動地方政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性,而且嚴(yán)重削弱了地方政府利用稅收杠桿調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能。一些地方政府為滿足地方財政開支的需要,難免會出現(xiàn)依靠收費(fèi)項目的增加來彌補(bǔ)地方稅收入的缺口,從而導(dǎo)致部分地區(qū)亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象的滋生,嚴(yán)重擾亂了社會正常的分配秩序,加重了企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān),影響了稅收調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮,使公平和效率的原則受到扭曲。

(三)地方稅收入規(guī)模不高、改革相對滯后

從上文的分析中我們知道,在大多數(shù)分稅制國家中,地方稅收入一般占本級財政收入的70%左右,這是一個在世界上普遍公認(rèn)的科學(xué)合理的比重,而我國多年來地方稅收入占地方財政收入的比重基本都維持在63%上下,這明顯揭示了地方稅收入對地方財力的滿足程度不足,不利于地方政府職能的有效實(shí)現(xiàn)。盡管多年來地方稅收規(guī)模也在不斷擴(kuò)大,從1994年的1 700億增長到2007年的15 026.7億,但明顯低于同期中央稅收和共享稅收增長速度。這其中部分原因是由于近年來出臺的多項稅收調(diào)整政策較大程度收縮了地方稅源,抑制了地方稅收規(guī)模的擴(kuò)大。另一個重要原因是地方稅制改革相對滯后,與市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展出現(xiàn)脫鉤。從1994年分稅制改革以來,每一次稅制改革都主要集中在中央稅或中央與地方共享稅,可以說地方稅制的改革基本沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。特別是近幾年來稅收政策的調(diào)整,都是在力爭縮減地方稅收,尤其是地方稅的主體稅收。當(dāng)然,有些政策是加強(qiáng)宏觀調(diào)控所必須的,是進(jìn)一步完善稅收體制的需要。但是,不從根本上健全和完善地方稅制,就不可能有分稅制財政管理體制的徹底完善,也就永遠(yuǎn)不會實(shí)現(xiàn)中央與地方稅收分配關(guān)系的長期平衡與穩(wěn)定。

(四)地方稅征管領(lǐng)域的問題

通常情況下,地方稅收入具有稅源分散、收入隱蔽、難于征管的特點(diǎn)。因此,要強(qiáng)化地方稅收的征管,必須建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的、嚴(yán)密高效的地方稅征管體系,實(shí)現(xiàn)地方稅征收管理的法制化、規(guī)范化。1994年稅制改革確立了國稅和地稅兩個稅收征管系統(tǒng),并對兩者的征管權(quán)限作出了明確的劃分,但近年來,由于一些新政策的相繼出臺,使部分稅種的稅收征管范圍發(fā)生位移,影響了國稅、地稅兩家的合作。例如,從稅款征收權(quán)來看,國稅局與地稅局的征管權(quán)限交叉,地稅部門對屬于自己的收入不能充分行使管轄權(quán),不能有效掌握其稅源,容易導(dǎo)致地稅流失。這與建立國稅、地稅兩套稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)的初衷不相符,未能完全實(shí)現(xiàn)按照收入歸屬劃分稅收征管權(quán)限的目標(biāo)。再如,個人所得稅中的個人存款利息所得稅由國稅征管,其他個人所得稅由地稅征管,同一個稅種由兩家稅務(wù)部門征管,增加管理成本,容易出現(xiàn)政策掌握分寸不一致的現(xiàn)象,引起稅負(fù)的不公平。

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