論城市土地租稅費(fèi)體系的調(diào)整與完善

曹　飛

摘要：城市土地是重要的資源和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，隨著近年來地方政府經(jīng)營城市的理念的產(chǎn)生，土地市場也日益有了雛形，但土地市場價值體系扭曲嚴(yán)重，尤其地租地價、土地稅收、費(fèi)非?；靵y，有不少誤區(qū)。實(shí)踐中也來形成一個地租、稅收、費(fèi)用三種經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)土地收益，相互聯(lián)系的土地收益分配體系。分析了有關(guān)地租、土地稅收及土地收費(fèi)三者關(guān)系，提出城市土地地租、稅收、費(fèi)體系的調(diào)整與完善的措施。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)濟(jì)；租稅費(fèi)體系；完善

中圖分類號：F293.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198(2009)04-0067-02

1土地租稅費(fèi)的內(nèi)涵及區(qū)別

地價(地租)、土地稅收與費(fèi)屬于不同的資源配置手段，三者有不可替代性。作為資源配置方式，它們又存在著密切的聯(lián)系。價格(地價)是競爭市場中的資源有效配置方式，主要用于私人產(chǎn)品的配置。城市土地是國家的重要的資源和資產(chǎn)，有著很強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性，在保障國家所有權(quán)收益的基礎(chǔ)上如何使土地資源配置效率提高，稅收是這種不完全競爭失靈情況下對地租的代替，主要用于公共產(chǎn)品的配置，同時是國家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的補(bǔ)充。而土地收費(fèi)作為行政單位、事業(yè)單位、壟斷性國有企業(yè)向居民和法人單位提供某種土地相關(guān)特殊服務(wù)或產(chǎn)品所獲得的酬勞，是介于價格和稅收之間的資源配置方式。

城市土地租、稅、費(fèi)體系是指政府運(yùn)用租(價)、稅、費(fèi)三種經(jīng)濟(jì)杠桿和分配手段對城市土地收益的流向?qū)嵤┱{(diào)節(jié)，相互聯(lián)系而成的城市土地收益分配體系，由于土地的國有性質(zhì)。我國城市土地地租、稅、費(fèi)除了土地收益分配調(diào)節(jié)和含義外，還體現(xiàn)著土地國有收益及在在中央政府和地方政府之間分配的內(nèi)涵。三個本質(zhì)不同的經(jīng)濟(jì)范疇之間相互影響，相互配合，共同達(dá)到這兩個方面的統(tǒng)一。租、稅、費(fèi)三個經(jīng)濟(jì)范疇，在理論上的區(qū)別非常明顯，但在實(shí)踐中。以稅代租、以費(fèi)代稅、以稅代費(fèi)、以費(fèi)擠稅的現(xiàn)象非常普遍，限制和削弱了稅收的宏觀調(diào)控功能。

2現(xiàn)行城市土地租稅費(fèi)體系弊端

2.1租稅費(fèi)概念混淆，相互重復(fù)

由于對地租、土地稅和土地使用費(fèi)的區(qū)分不清，造成同一事物表現(xiàn)為多種形式和多種名稱，如地租性質(zhì)的租費(fèi)，就有土地出讓金、土地使用費(fèi)、土地使用金等多種名稱。同時各種租、稅、費(fèi)之間關(guān)系混亂，交叉重復(fù)，以稅代租的現(xiàn)象還普遍存在。這不僅表現(xiàn)在房產(chǎn)與地產(chǎn)的收益分配上，而且還體現(xiàn)在城市地產(chǎn)本身的收益分配上。《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用暫行條例》第一條明文規(guī)定，城鎮(zhèn)土地使用稅是“調(diào)節(jié)土地級差收入而設(shè)”，這說明城鎮(zhèn)土地使用稅也屬于地租范疇。以費(fèi)代稅現(xiàn)象也明顯，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第25條規(guī)定?！俺^合同的約定動工開發(fā)日期滿一年未動工者，將征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓費(fèi)20％以下的土地閑置費(fèi)……”，這里的“土地閑置費(fèi)”并非因提供相關(guān)服務(wù)而產(chǎn)生，也無需給予補(bǔ)償，是一種典型的懲罰行為稅而不是費(fèi)。

我國目前缺乏統(tǒng)一的土地收益分配制度。特別是費(fèi)用的收取范圍不明晰，收取標(biāo)準(zhǔn)模棱兩可。收費(fèi)名義上為政府收入，實(shí)際上收費(fèi)的流向在預(yù)算外，成為地方財政收入的重要來源。在“以地生財”的利益驅(qū)動下。地方政府為確保財政收入的增長，往往存在“重費(fèi)輕稅”的思想，導(dǎo)致土地亂收費(fèi)現(xiàn)象愈演愈烈，同時，有些收費(fèi)對象本身就是稅基的組成部分，不可避免地會侵占稅基，沖擊正常的稅收。在企業(yè)收入水平一定的條件下，多交費(fèi)必然少交稅，出現(xiàn)“費(fèi)多稅少”的現(xiàn)象，尤其是在先收費(fèi)后征稅、稅“軟”費(fèi)“硬”的情況下“，以費(fèi)擠稅”也就不足為奇，使得土地稅的作用大大削弱。

租、稅、費(fèi)的多樣重復(fù)既造成了各收費(fèi)部門的職權(quán)重疊，導(dǎo)致多部門之間的相互扯皮，影響對城市地產(chǎn)收益的分配到位，從而造成國有資產(chǎn)收益的流失及亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.2租稅費(fèi)體系內(nèi)外有別，不利于公平競爭

我國城市租、稅、費(fèi)體系對國內(nèi)企業(yè)與外資企業(yè)采用不同的征收標(biāo)準(zhǔn)。如：日前土地使用稅征收對象只限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)的土地使用者，而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排除在外，同時也暫不對三資企業(yè)征稅I土地使用費(fèi)的計費(fèi)對象是各類中外合資、合作企業(yè)和外國獨(dú)資企業(yè)在經(jīng)營中所需要的土地，而不對國內(nèi)企業(yè)征收。這種情況形成內(nèi)、外資企業(yè)之間征收不同的租、稅、費(fèi)，而沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，既不利于各類型企業(yè)的公平競爭，難以適應(yīng)企業(yè)面向市場、轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制的要求，又不符合國際慣例，阻礙加入WTO后我國與世界市場的接軌。

2.3土地稅收制度混亂，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要

2.3.1稅種問重復(fù)設(shè)置，各個環(huán)節(jié)稅負(fù)征收差別過大

重復(fù)納稅，是指國家對同一課稅對象在同一納稅期間，課征性質(zhì)相同或相似的稅。按照這一定義，我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制中存在的重復(fù)征稅主要有：對土地課稅設(shè)置土地使用稅和耕地占用稅兩個稅種：對房屋租金收入既征收5％的營業(yè)稅，又征收12％的房產(chǎn)稅；對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓取得的純收入征收33％的企業(yè)所得稅，又按取得的土地增值稅額計征土地增值稅；對房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓簽訂的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)或契約，承受方要既要繳納印花稅，又要繳納契稅。

流通環(huán)節(jié)稅負(fù)較重，保佑環(huán)節(jié)稅負(fù)太輕。我國房地產(chǎn)稅制在房產(chǎn)和地產(chǎn)的流通交易環(huán)節(jié)設(shè)置了主要的稅種，而在房地產(chǎn)保有起家設(shè)置的稅種非常少，且稅收優(yōu)惠范圍過大。土地保有階段課稅少、稅負(fù)輕，一方面，相當(dāng)于給了土地保有者無息貸款，即只要土地未進(jìn)人流通，就無須為土地的增值而納稅，導(dǎo)致土地閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象很嚴(yán)重；另一方面，在房地產(chǎn)保有階段自然增值部分，由于沒有有效的稅收調(diào)控機(jī)制，政府不能充分參與增值的分配，導(dǎo)致財政收入的流失。而進(jìn)入市場流通的土地要承受過高的稅負(fù)，則抑制了土地的流動和正常市場交易，助長了隱形市場的大量存在，造成國家稅收流失嚴(yán)重。它還直接阻礙了大量的劃撥存量土地進(jìn)入市場的進(jìn)程，減少了土地的有效供給，使土地價格更容易上漲。

2.3.2稅種設(shè)計不適合房地產(chǎn)市場的發(fā)展

土地使用稅和耕地占用稅稅率偏低，難以起到合理用地和保護(hù)耕地的作用。其次，土地增值稅和耕地占用稅稅率偏低，難以起到合理用地和保護(hù)耕地的作用。部分稅種的計稅依據(jù)不合理，不能反映房地產(chǎn)的市場價值。我國的房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅的計稅依據(jù)都不能反映財產(chǎn)的現(xiàn)有價值，不能反映土地的級差收益和房地產(chǎn)的時間價值，不能隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、房地產(chǎn)的增值而相應(yīng)的增加稅收收入，也就不能很好的發(fā)揮其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。

2.3.3部分稅種計稅依據(jù)不合理，征收成本高

立法層次太低，稅收法規(guī)變動頻繁，現(xiàn)行的房地產(chǎn)各稅種，是國家行政機(jī)關(guān)制定頒布的暫行條例。而不是最高立法機(jī)關(guān)頒布的稅收法律，有些稅種幾經(jīng)變更，有失稅法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時稅權(quán)過度集中于中央，難以滿足房地產(chǎn)區(qū)域性特點(diǎn)，無法促進(jìn)房地產(chǎn)資源的優(yōu)化配置和有效利用。

另外，我國缺乏私有財產(chǎn)登記制度。致使不少稅源流失。且在稅務(wù)征管目前仍然存在很多問題。導(dǎo)致實(shí)際稅率與名義稅率不符，稅收征管不嚴(yán)，沒有進(jìn)行規(guī)范糾正。由于政出多門，來自房地產(chǎn)的諸多稅收有利于財政管理之外，實(shí)際上成了某些管理部門和壟斷性事業(yè)單位的資金來源，而真正意義上的房地產(chǎn)稅收則完全淪落為從屬地位。

2.3.4部分稅種征收范圍過窄。不利于市場主體的公平競爭

房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍都是僅包括城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，而處在這些地區(qū)之外的房產(chǎn)和土地則不需要納稅。目前許多企業(yè)都坐落在房產(chǎn)稅和土地使用稅課稅范圍之外的區(qū)域，其與坐落于城鎮(zhèn)的企業(yè)在對公共品的享受方面沒有本質(zhì)的差別，卻不需承擔(dān)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅義務(wù)。而且隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，許多農(nóng)村地區(qū)與城鎮(zhèn)已經(jīng)差別不大，因此應(yīng)該將發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村也納入征稅范圍。

3城市土地租稅費(fèi)體系的調(diào)整與完善

城市土地租稅費(fèi)體系的不規(guī)范，直接影響土地收益的分配流向和流量，不僅損害用地者的利益。而且會導(dǎo)致國家利益的流失，如果將租稅費(fèi)體系看作是切好蛋糕，城市土地總體收益的增加是做大蛋糕，那么這個體系混亂，不僅不會切好蛋糕，反而會使蛋糕越做越小，也使宏觀調(diào)控效果偏離預(yù)期方向，完善我國城市土地租稅費(fèi)主要應(yīng)考慮；

3.1地租(地價)調(diào)整和完善主要在以下幾個方面

明確地租，完善土地儲備制度和一級開發(fā)制度及現(xiàn)行土地征用制度，結(jié)束用地多元價格體系并存局面。探索市場化配置土地資源的土地出讓方式和地租形式，做好基準(zhǔn)標(biāo)定地價的制定修改與執(zhí)行工作，確保租稅分離明晰征收，并在中央和地方政府間合理分成。納入預(yù)算使用。抑制地方政府經(jīng)營土地沖動，利用土地尋租，加快土地利用規(guī)劃和土地征用專門立法。結(jié)束先行法規(guī)對地方政府約束力不強(qiáng)的局面。

3.2土地稅收調(diào)整和完善方向

調(diào)整和完善土地稅收既要考慮財政收，更要考慮對房地產(chǎn)市場和宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控功能，在符合稅收原則的情況下，適當(dāng)?shù)耐恋囟惪梢匝a(bǔ)充現(xiàn)階段地租的國家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)，土地上稅收改革的原則上主要要從以下考慮：建立土地稅評估機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一內(nèi)外稅制，避免重復(fù)征稅，改變重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)輕保有環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀，并盡量向?qū)挾惢?、少稅種、低稅率的國際通行做法靠攏具體如下：占有環(huán)節(jié)可考慮用土地占用稅代替耕地占用稅并調(diào)整稅率，保有環(huán)節(jié)積極探索適合中國城市土地所有制度的物業(yè)稅的實(shí)施途徑，改土地閑置費(fèi)為土地閑置稅并調(diào)整稅率，轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)可考慮增值稅、遺產(chǎn)稅等。

3.3土地費(fèi)用的調(diào)整和完善主要在以下幾個方面

減少行政事業(yè)性收費(fèi)。避免了對同一稅源既征稅又收費(fèi)的反復(fù)課征，保證了充足的稅收來源，另一方面也使政府通過利用稅收手段對房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行調(diào)控成為可能。清理過多冗繁的費(fèi)用，對收費(fèi)項目進(jìn)行嚴(yán)格清理，除少數(shù)服務(wù)性收費(fèi)項目以外，其它收費(fèi)或取消或合并為某一固定稅種。避免過多的不合理的土地收費(fèi)，從供給方緩解房地產(chǎn)價格固定快速上漲。