重慶設(shè)立保稅港區(qū)的戰(zhàn)略意義及對(duì)策建議研究

徐建軍　楊前進(jìn)　梁振民　唐文亮

摘要：發(fā)展保稅港區(qū)，對(duì)內(nèi)陸城市重慶來說是前所未有的開創(chuàng)性舉措，對(duì)中國保稅港區(qū)的發(fā)展歷程作以回顧，分析了重慶保稅港區(qū)對(duì)重慶乃至周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體意義。并針對(duì)當(dāng)前重慶保稅港區(qū)處于剛起步階段可能面臨的困境，提出了建設(shè)好重慶保稅港區(qū)的相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：重慶；保稅港區(qū)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F810.42文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2009)12-0019-02

保稅港區(qū)作為中國特色的自由港，是目前中國開放層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、與國際慣例最接近的自由經(jīng)濟(jì)區(qū)域。目前，中國已獲準(zhǔn)批成立了十二個(gè)保稅港區(qū)，分布在華東、華北、東北、西南、華南等地區(qū)，地理位置也從沿海擴(kuò)展到了內(nèi)地，形成了一個(gè)覆蓋全國較為完整的保稅港區(qū)鏈條。這些保稅港區(qū)以其優(yōu)越的區(qū)位和開放的政策，大大提高了中國港口的競爭力，促進(jìn)了中國開放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2008年11月12日，國務(wù)院正式批復(fù)同意設(shè)立重慶兩路寸灘保稅港區(qū)，這是中國第一個(gè)內(nèi)陸保稅港區(qū)和第一個(gè)“水港+空港”雙功能的保稅港區(qū)。本文旨在探討保稅港區(qū)對(duì)重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可能影響，并結(jié)合重慶保稅港區(qū)自身的特殊性，有針對(duì)性地提出了建設(shè)好重慶保稅港區(qū)的相關(guān)對(duì)策及建議。

一、中國保稅港區(qū)設(shè)立的發(fā)展歷程簡析

中國保稅港區(qū)的成長發(fā)展完全是一個(gè)探索的過程，以歷史和發(fā)展的眼光對(duì)中國保稅港區(qū)的發(fā)展作客觀回顧，有利于我們找到解決保稅港區(qū)現(xiàn)階段所面臨問題的科學(xué)對(duì)策。從中國改革開放和加入世貿(mào)組織大背景出發(fā)，把保稅港區(qū)的發(fā)展階段劃分為以下四階段：

從1990年起，中國先后共設(shè)立了15個(gè)保稅區(qū)，并賦予其最優(yōu)惠政策和最大的開放度。但隨著中國加入世貿(mào)組織，按照WTO協(xié)議，2006年以后中國關(guān)稅水平將大幅度削減，導(dǎo)致改革開放“試驗(yàn)田”的15個(gè)保稅區(qū)正在喪失政策優(yōu)勢(shì)。

為彌補(bǔ)保稅區(qū)的不足，國務(wù)院于2000年、2003年又先后批復(fù)了一批出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)，但出口加工區(qū)的主要功能僅限于保稅加工，不得經(jīng)營其他與加工區(qū)無關(guān)的業(yè)務(wù)。出口加工區(qū)設(shè)置在港口之外，因此也沒有口岸功能。

保稅物流園區(qū)是應(yīng)區(qū)港聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保稅區(qū)域與港口一體化運(yùn)作的需求而設(shè)立的。物流園區(qū)雖然有專門通道與港區(qū)相連，但在監(jiān)管上仍與港口分屬不同海關(guān)，因此不具有實(shí)際的口岸功能。

面對(duì)加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，更好地發(fā)揮對(duì)外開放的示范作用，保稅港區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。從字面上很容易看出，保稅港區(qū)比保稅區(qū)多了碼頭和港口的功能。根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法》(2007年)，“保稅港區(qū)是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在國家對(duì)外開放的口岸港區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，具有口岸、物流、加工等功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”，是自由港在中國的特殊形式?！氨６悈^(qū)”與“保稅港區(qū)”雖一字之差，但內(nèi)涵相去甚遠(yuǎn)：從功能上講，保稅港區(qū)疊加了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)各項(xiàng)功能政策；從運(yùn)作模式上講，保稅港區(qū)實(shí)現(xiàn)了保稅區(qū)域與港口的實(shí)質(zhì)聯(lián)動(dòng)。保稅港區(qū)正以其最齊全的功能、最優(yōu)惠的政策、最大的開放度，成為中國繼保稅區(qū)之后，最為特殊的外向型經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

二、重慶保稅港區(qū)簡介

1重慶保稅港區(qū)發(fā)展模式演替。1992年，重慶被國家列為沿江開放城市，可以享受沿海開放政策。1993年，重慶南坪經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成立，設(shè)立了一個(gè)保稅倉庫，其實(shí)只是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，這就是重慶最早保稅區(qū)的雛形。2003年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)若干個(gè)保稅區(qū)與其鄰近港區(qū)開展“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)，通過保稅區(qū)與港口間無縫隙對(duì)接，實(shí)現(xiàn)貨物在境內(nèi)外的快速集拼和流動(dòng)。開展“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)是中國保稅區(qū)向自由港轉(zhuǎn)型的一種探索。隨后，保稅港區(qū)這種新的經(jīng)濟(jì)開放區(qū)域也隨之誕生了。

在這大的背景下，重慶保稅港區(qū)也于2008年11月獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了“保稅倉”發(fā)展成為“保稅港區(qū)”的跨越式轉(zhuǎn)變。

2保稅港區(qū)地域組成。重慶兩路寸灘保稅港區(qū)由寸灘港、江北國際機(jī)場和出口加工區(qū)三部分構(gòu)成，規(guī)劃面積8.37 km²。其中水港功能區(qū)面積6km²、空港功能區(qū)面積2.37km²。其中水港寸灘港是長江上游地區(qū)最重要的樞紐港口，在三峽成庫175m水位到達(dá)之后，從上海萬噸級(jí)船隊(duì)都可以直接到達(dá)重慶寸灘港。這個(gè)寸灘港將輻射重慶周邊地區(qū)，特別是西南地區(qū)包括四川、湖南、貴州、云南等其他省市；空港功能區(qū)無縫對(duì)接。

國內(nèi)首家規(guī)劃建設(shè)四條跑道的重慶江北國際機(jī)場，分為兩個(gè)地塊。其中一塊位于機(jī)場二三跑道北側(cè)，約1.04km²塊為規(guī)劃的空港工業(yè)園區(qū)地塊，約133km²。

三、重慶保稅港區(qū)對(duì)重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響分析

1降低企業(yè)的物流成本，加快重慶及西部地區(qū)的對(duì)外開放。據(jù)調(diào)查，從重慶運(yùn)輸一個(gè)20英尺標(biāo)準(zhǔn)集裝箱到上海，通過高速公路運(yùn)輸運(yùn)費(fèi)要2萬元左右，鐵路運(yùn)輸需要6 000元左右，而長江水運(yùn)運(yùn)輸只需3 000元左右，水運(yùn)優(yōu)勢(shì)非常明顯。目前，重慶90％以上進(jìn)出口外貿(mào)貨物需要通過水路運(yùn)輸，而經(jīng)保稅港區(qū)便能實(shí)現(xiàn)外貿(mào)貨物的高效通關(guān)，從而降低了物流成本和資金周轉(zhuǎn)成本。

保稅港區(qū)帶來的好處不僅僅針對(duì)重慶的外貿(mào)企業(yè)，還將輻射到周邊的省區(qū)市。據(jù)重慶市政府部門的統(tǒng)計(jì)顯示：2007年，周邊省市通過重慶港口發(fā)出的貨物量已經(jīng)超過重慶水運(yùn)口岸集裝箱的40％，且呈不斷提高之勢(shì)。今后，隨著重慶保稅港區(qū)的建立以及蘭渝、達(dá)萬宜鐵路的建成，不但云貴川通過重慶港中轉(zhuǎn)的外貿(mào)貨物將成倍增加，陜西、甘肅等西北地區(qū)的部分外貿(mào)貨物也將通過重慶中轉(zhuǎn)，從而推動(dòng)以重慶為圓心、半徑500公里內(nèi)地區(qū)的開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2為吸引國內(nèi)國際投資提供有利平臺(tái)。重慶依托保稅港區(qū)政策優(yōu)勢(shì)，吸引大量的國內(nèi)外投資齊聚港區(qū)，形成外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈，加速重慶經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)換代。如在當(dāng)前金融危機(jī)非常嚴(yán)重的時(shí)刻，全球最大的電腦制造公司惠普公司把它的電腦加工基地放到重慶，除看重重慶未來的鐵路會(huì)連通歐亞大陸，還有個(gè)很重要原因就是重慶設(shè)立保稅港區(qū)。

3促進(jìn)重慶經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一方面，保稅港區(qū)的設(shè)立有助于重慶外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。重慶作為中國內(nèi)陸沿江城市，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還很低。2008年，重慶市進(jìn)口額為95.21億美元，僅占全國的0.37％，而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶來巨大促進(jìn)作用的外資利用，2008年僅27.37億美元，與沿海先進(jìn)城市還相差甚遠(yuǎn)。而保稅港區(qū)是一個(gè)地區(qū)對(duì)外開放的窗口，可從商品進(jìn)出口、對(duì)外服務(wù)貿(mào)易、實(shí)際吸收外資、國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作等方面來推動(dòng)重慶加速對(duì)外開放的步伐。

四、重慶建設(shè)好保稅港區(qū)的政策建議

1設(shè)立保稅港區(qū)管委會(huì)，成立開發(fā)運(yùn)營公司。保稅港區(qū)如何實(shí)現(xiàn)財(cái)力上的可持續(xù)發(fā)展，是重慶市政府將要面臨的難

題。由于保稅港區(qū)的特殊政策和運(yùn)作模式，意味著區(qū)域內(nèi)基本上沒有增值稅這一地方稅收的主要來源。保稅港區(qū)具有公共服務(wù)設(shè)施性質(zhì)，不僅前期投入巨大，而且短期收益不明顯，這就會(huì)造成地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，影響可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

為解決這一難題，可考慮成立保稅港區(qū)管委會(huì)及開發(fā)運(yùn)營公司，開發(fā)運(yùn)營公司可從事港區(qū)內(nèi)物流倉儲(chǔ)等相關(guān)業(yè)務(wù)，但必須按照政企分開的原則，使公司相對(duì)獨(dú)立于行政管理機(jī)構(gòu)。管委會(huì)作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)行使政府管理職權(quán)，一般不直接運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)公司的經(jīng)營活動(dòng)，只起監(jiān)督協(xié)調(diào)作用。這樣不僅可以加強(qiáng)政府對(duì)保稅港區(qū)運(yùn)營監(jiān)管，也可以解決保稅港區(qū)運(yùn)營收益過低的問題，兼顧各方面的利益，帶動(dòng)港區(qū)運(yùn)營者的積極性。

2創(chuàng)新監(jiān)管模式，建立與長江沿線港口城市協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。重慶海關(guān)對(duì)保稅港區(qū)監(jiān)管容易，但由于其深處內(nèi)陸，對(duì)于稅區(qū)貨物經(jīng)長江沿線運(yùn)輸上的監(jiān)管難度很大。如貨物進(jìn)了保稅港區(qū)可以保稅，重慶乃至西部企業(yè)的貨物人區(qū)以后就退稅，對(duì)企業(yè)而言是出口，但對(duì)于海關(guān)而言，貨物雖然出口但還沒有離境，離境還需重慶寸灘港至上海五天五夜的航程，再換海船經(jīng)洋山港出境要七天，這七天里面船不靠岸、集裝箱不離船，貨不離箱很難，所以海關(guān)在特殊監(jiān)管方面難度很大，需要從以下幾方面加以完善：

第一要選擇符合海關(guān)監(jiān)管要求的服務(wù)運(yùn)輸工具以及信得過的物流企業(yè)，甚至還要采取信用擔(dān)保，才能準(zhǔn)企業(yè)運(yùn)輸保稅港區(qū)的貨物到上海去；第二在監(jiān)管手段上要運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)裝備對(duì)船舶進(jìn)行全程的監(jiān)控；第三就是要與長江沿線的海關(guān)，包括武漢、長沙、南昌、合肥、南京、上海等海關(guān)聯(lián)動(dòng)，共同建立研究辦法，在總署的領(lǐng)導(dǎo)下，大家聯(lián)手進(jìn)行管理；第四，組成一支長江沿線聯(lián)合巡查小分隊(duì)，必要時(shí)還要派海關(guān)人員隨船監(jiān)管押運(yùn)至上海洋山。

3與鄰近港口加強(qiáng)合作，并積極拓展經(jīng)濟(jì)腹地，為港口發(fā)展培育新的增長點(diǎn)。一個(gè)區(qū)域只有在外向型經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定規(guī)模，才能支撐起一個(gè)保稅港區(qū)的運(yùn)作。然而，國家為加快完成開放布局和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也加快了保稅港區(qū)在全國范圍內(nèi)的布局。2008年，成立保稅港區(qū)數(shù)量達(dá)到了歷年之最，是之前三年的2倍，保稅港的分布也更趨密集。這就意味著多個(gè)保稅港相距甚近，經(jīng)濟(jì)腹地出現(xiàn)重疊，勢(shì)必會(huì)引起港口對(duì)腹地資源的爭奪。如何避免過度競爭，實(shí)現(xiàn)港口可持續(xù)發(fā)展便擺在了各保稅港區(qū)面前。

這里就需要保稅港區(qū)從過去的“獨(dú)立作戰(zhàn)”模式轉(zhuǎn)向?yàn)椤皡f(xié)同作戰(zhàn)”模式。因此，重慶保稅港在找準(zhǔn)自己功能定位的同時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)與鄰近的廣西欽州保稅港區(qū)功能互補(bǔ)、分工合作、錯(cuò)位發(fā)展是值得深刻考慮的。

五、小結(jié)

保稅港區(qū)的設(shè)立和發(fā)展是中國海關(guān)制度完善的重要成果，現(xiàn)有的保稅港區(qū)中，運(yùn)行時(shí)間最長的也只有三年多，而重慶保稅港區(qū)才剛剛成立，因此，重慶保稅港區(qū)需同其他港區(qū)經(jīng)常進(jìn)行交流，從多方面、多層次多角度聽取意見，發(fā)揚(yáng)和推廣成功的經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)還要借鑒國際港口的成功經(jīng)驗(yàn)，組織對(duì)國外自由港的考察和學(xué)習(xí)，綜合和歸納各方面意見，以利于重慶保稅港區(qū)的建設(shè)更上一層樓。

責(zé)任編輯王建國