論我國高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系

王文娟

摘要一個和諧的社會,必然在法的調(diào)控之下,我國高等院校與其學(xué)生的關(guān)系作為一種重要的社會關(guān)系當(dāng)然也不能例外。本文以高校與學(xué)生之間具有行政色彩的特別權(quán)力關(guān)系以及不具有行政色彩的民事關(guān)系為脈絡(luò),著重從維護學(xué)生權(quán)益的角度以新的視角審視和定位了高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系。

關(guān)鍵詞高校與學(xué)生 法律關(guān)系 特別權(quán)力關(guān)系

中圖分類號:D920.5 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-365-02

一、公立高校的性質(zhì)及法律地位

(一)我國理論界對公立高校的性質(zhì)及法律地位的定位

根據(jù)我國《民法通則》公立高校屬于其中的事業(yè)單位法人,對此并無爭議。從縱向關(guān)系上看,我國學(xué)理界一般認(rèn)為,公立高校屬于法律法規(guī)授權(quán)行使部分行政職能的授權(quán)組織,是行政主體的一種。作為事業(yè)單位,公立高校的法律地位問題比較特殊。一方面,公立高校作為獨立的民事主體享有民事權(quán)利并承擔(dān)民事義務(wù),與其他民事主體發(fā)生民事法律關(guān)系,如高校購置辦公用品時即以民事主體身份而與供應(yīng)商發(fā)生民事法律關(guān)系。另一方面,公立高校作為法律法規(guī)授權(quán)組織,依據(jù)其公法職能對學(xué)生、教師等內(nèi)部人員行使管理權(quán)力,與之發(fā)生內(nèi)部的行政管理關(guān)系,如高校做出對學(xué)生開除的處理決定等。

(二)比較法視野上的公立高校的法律地位——公務(wù)法人

對于高校的法律定位,我們不妨從比較法的視野做一下橫向比較。大陸法系的行政法理論普遍存在著“公營造物”的概念。在歐陸國家,公營造物又有公務(wù)法人之稱,即為特定公共目的而服務(wù)的公法人。公務(wù)法人具有以下特點:首先,公務(wù)法人是依公法而設(shè)立的法人,眾所周知,大陸法系國家對公法與私法存在著嚴(yán)格的劃分,高校即屬于依照公法而設(shè)立的公務(wù)法人。其次,公務(wù)法人是國家行政主體為了特定職能目的而設(shè)立的服務(wù)性機構(gòu),與作為機關(guān)法人的行政機關(guān)不同。公務(wù)法人的職能側(cè)重于服務(wù),而機關(guān)法人的職能側(cè)重于管理。

我國的事業(yè)單位法人與大陸法系的公務(wù)法人極為相似,兩者都注重主體的公共服務(wù)職能,并賦予主體在必要時候?qū)@種公共需要進行管理的權(quán)力。但兩者在語意上略有不同,我國的事業(yè)單位法人主要是民事法律關(guān)系上的稱謂,而大陸法系的公務(wù)法人顯然體現(xiàn)了縱向各上的“公務(wù)”與橫向上的“法人” 兩種關(guān)系,公務(wù)法人這一概念對該類組織性質(zhì)及法律地位的表述一目了然。

二、公立高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系

(一)特別權(quán)力關(guān)系

公立高校與學(xué)生之間存在著具有特別權(quán)力因素的公法關(guān)系,特別權(quán)力關(guān)系發(fā)生的前提是法律法規(guī)賦予高校對學(xué)生進行管理的職能。高校作為履行特定職能的公法主體,依法享有在其特定職能范圍內(nèi)自主判斷、自定規(guī)章、自主管理的特別權(quán)力,我國《高等教育法》明確規(guī)定了高?！耙婪ㄗ灾鬓k學(xué)”和“按照章程自主管理”的權(quán)力。這種自主管理權(quán),實際上是法律賦予學(xué)校為保證其機構(gòu)目標(biāo)的實現(xiàn)而對其內(nèi)部事務(wù)進行處置的“自由裁量權(quán)”,我國理論界一般將這種關(guān)系定位為內(nèi)部行政法律關(guān)系,即行政主體對其內(nèi)部人員基于公法上的權(quán)力義務(wù)形成的法律關(guān)系,如國家機關(guān)與其內(nèi)部公務(wù)員之間、高校與作為其職工的教師之間的法律關(guān)系。

大陸法系公法學(xué)說傾向于將公立高校與學(xué)生之間存在的公法關(guān)系定位為“特別權(quán)力關(guān)系”。特別權(quán)力關(guān)系理論起源于德國,在傳統(tǒng)的德國公法學(xué)理論中,公法上的權(quán)力關(guān)系,分為一般權(quán)力關(guān)系和特別權(quán)力關(guān)系。前者是指國家基于主權(quán)作用,在其管轄范圍內(nèi)行駛公共權(quán)力所形成的權(quán)力關(guān)系,這種關(guān)系類似于我國行政法理論中的外部行政關(guān)系。后者則是指行政主體在一定范圍內(nèi)在其內(nèi)部基于內(nèi)部關(guān)系實施管理所形成的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系,類似于我國行政法理論中的內(nèi)部行政關(guān)系,如公務(wù)員與國家機關(guān)之間的關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系的形成,可以是強制形成的,也可以是當(dāng)事人自由選擇的結(jié)果。但無論哪一種形成方式,權(quán)力主體對相對方均有概括的命令支配權(quán)力,相對方都負(fù)有服從的義務(wù)。按照傳統(tǒng)的法學(xué)理論,他們之間的這種管理和服從關(guān)系,不由法律調(diào)整、不得尋求法律救濟。

實際上,特別權(quán)力關(guān)系理論與我國內(nèi)部行政法律關(guān)系理論有異曲同工之妙,兩者并無實質(zhì)差別,但是作為嚴(yán)格的法律術(shù)語,內(nèi)部行政法律關(guān)系本身存在著嚴(yán)重缺陷。從法律層面上講,納入法制管轄的各種關(guān)系即轉(zhuǎn)化成為法律關(guān)系,無論是內(nèi)部關(guān)系還是外部關(guān)系,一旦轉(zhuǎn)化為法律關(guān)系就毫無例外的受到司法管轄。我國的內(nèi)部行政法律關(guān)系是否具有可訴性,一直是一個爭議頗多并且未體現(xiàn)于法律明文規(guī)定的問題。正是在這種意義上,我國行政法理論界的內(nèi)部行政法律關(guān)系,本身存在著邏輯缺陷。因此,特別權(quán)力關(guān)系的表述更為合理。高校在依教育法律法規(guī)或高校規(guī)章對學(xué)生進行管理時,是以公法主體的身份而存在,高校依據(jù)國家賦予其的提供教育服務(wù)并進行管理的公法職能行使特別權(quán)力,學(xué)生負(fù)有服從容忍之義務(wù),此時高校與學(xué)生之間發(fā)生特別權(quán)力關(guān)系,例如高校規(guī)定學(xué)生不得違反考場紀(jì)律,即是依公法職能進行管理,學(xué)生負(fù)有服從與容忍之義務(wù)。

(二)平權(quán)型法律關(guān)系

公立高校與學(xué)生之間也存在著平權(quán)型法律關(guān)系,即平等民事主體之間基于民事法律規(guī)范而發(fā)生的民事法律關(guān)系。在這種法律關(guān)系中,高校以民事主體的身份而存在,享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù),對作為相對方的學(xué)生并無概括支配、命令的權(quán)力,學(xué)生也無接受、容忍的義務(wù),而是以平等的民事主體的身份而存在,例如學(xué)校因收取住宿費、為學(xué)生訂購教材等事項而與學(xué)生形成的法律關(guān)系。相比特別權(quán)力關(guān)系,在平權(quán)型法律關(guān)系中,高校與學(xué)生的法律關(guān)系具有如下特點:第一,主體身份平等,即雙方具有同等的法律地位。第二,權(quán)利義務(wù)平等,高校與學(xué)生均享有民事權(quán)利、履行民事義務(wù)。第三,意志形成自由,不存在一方強制另一方為或不為一定行為的現(xiàn)象,即民事法律關(guān)系的發(fā)生不是他人強迫的結(jié)果。

三、當(dāng)前實踐中我國高校與學(xué)生關(guān)系的認(rèn)識誤區(qū)及解決對策

(一)高校與學(xué)生之間法律關(guān)系的認(rèn)識誤區(qū)

當(dāng)前我國大多數(shù)高校不能準(zhǔn)確定位自身與學(xué)生之間的諸多法律關(guān)系,民事法律關(guān)系行政化、權(quán)力化是比較突出的問題,主要表現(xiàn)如下:

1.高校內(nèi)部管理規(guī)則將不具備行政色彩的民事法律關(guān)系納入管轄范疇。例如高校為學(xué)生統(tǒng)一訂購教材的有關(guān)規(guī)定,在市場經(jīng)濟發(fā)達的今天,這些教材都可以通過營利性質(zhì)的書店低價購到,那么統(tǒng)一訂購教材究竟是為了便利高校還是為了便利學(xué)生,為什么學(xué)生購得教材的價格比在市場上購得同樣教材的價格還要高,如果學(xué)校以市場同樣價格出售教材會低于成本,為什么不考慮將統(tǒng)購教材市場化、民事化。在統(tǒng)購教材的行為中,行使特別權(quán)力關(guān)系的法理依據(jù)何在?

2.忽視廣大學(xué)生自由選擇權(quán)。例如學(xué)校既作為后勤服務(wù)的提供者,又作為后勤服務(wù)的監(jiān)督者而存在。在后勤服務(wù)市場化的大趨勢下,飲食、住宿等經(jīng)營服務(wù)由市場主體來運作的現(xiàn)象不在少數(shù),不少市場民事主體租賃學(xué)校場地進行服務(wù)業(yè)經(jīng)營。也有不少高校在后勤服務(wù)社會化的改革中自身仍作為服務(wù)經(jīng)營者,提供飲食、(下轉(zhuǎn)第369頁)(上接第365頁)住宿服務(wù)。真正選擇服務(wù)經(jīng)營者、物業(yè)提供者的應(yīng)該是作為服務(wù)享受主體的廣大學(xué)生,學(xué)校此時已經(jīng)脫離了民事主體的法律地位,在學(xué)生與提供服務(wù)的第三方市場主體者之間充當(dāng)一個權(quán)利維護者和紀(jì)律監(jiān)管者,是一個裁判員而不再是運動員。廣大學(xué)生自然應(yīng)該享有充分權(quán)利選擇服務(wù)的提供者乃至通過自身的權(quán)利代表機構(gòu)與服務(wù)提供者定立合同等。對于市場經(jīng)濟下新出現(xiàn)的情況,法律法規(guī)在維護學(xué)生權(quán)利和利益方面基本空白,高校大多把選擇服務(wù)經(jīng)營提供者當(dāng)作是處理自身內(nèi)部事物,由高校統(tǒng)一將場地外租、與第三方市場主體簽訂合同收取費用甚至營利,忽視了作為服務(wù)的享受者的廣大學(xué)生的消費者權(quán)益。

3.高校將學(xué)生與第三方之間的民事法律關(guān)系行政化。如學(xué)生辦理助學(xué)貸款后,曾一度出現(xiàn)高校代銀行扣留學(xué)生畢業(yè)證書原件的行為?？哿舢厴I(yè)證書屬于行使特別權(quán)力關(guān)系的行政行為,拖欠貸款不能成為扣留畢業(yè)證書這種行政行為的原因。

(二)正確梳理高校與學(xué)生之間法律關(guān)系的相應(yīng)對策

1.進一步明確高校的性質(zhì)和法律地位、明確高校的職能,這是準(zhǔn)確定位高校與學(xué)生之間諸種法律關(guān)系的前提。公立高校作為獨立人格的法人,與其他民事主體發(fā)生各種民商事法律關(guān)系,承認(rèn)高校具有民事主體的資格,即不排除公立高校與學(xué)生發(fā)生民事法律關(guān)系的可能性,這為區(qū)分特別權(quán)力關(guān)系與民事法律關(guān)系創(chuàng)造了條件。

2.準(zhǔn)確定位公立高校與學(xué)生之間的諸種法律關(guān)系,尤其是梳理特別權(quán)力關(guān)系與國家指導(dǎo)下的民事關(guān)系的區(qū)別。發(fā)生特別權(quán)力關(guān)系的提前是國家法律法規(guī)授權(quán)學(xué)校對某些事項行使管理職能,只有在這些事項上,高校才具有特別權(quán)力關(guān)系主體的資格。如《高等教育》法對學(xué)生的學(xué)位取得做了原則性規(guī)定,高校可以制定自己的學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)。在不關(guān)這些事項的問題上,高校無權(quán)通過內(nèi)部規(guī)則建立特別權(quán)力關(guān)系,必須將高校內(nèi)部規(guī)則的管轄事項局限于特別權(quán)力關(guān)系所涉及的事項。例如高校不應(yīng)對學(xué)生的就餐地點做出強制性規(guī)定,在學(xué)生與后勤服務(wù)經(jīng)營者之間,高校對學(xué)生飲食及住宿的規(guī)定不應(yīng)為后勤經(jīng)營者帶來利益而使學(xué)生承擔(dān)不利。高校作為學(xué)生權(quán)益的維護者和學(xué)生紀(jì)律的監(jiān)督者而存在,不與學(xué)生發(fā)生直接的民事法律關(guān)系,進一步避免學(xué)校作為后勤服務(wù)提供者。

3.完善學(xué)生權(quán)利救助機制。在高等教育法中,明確規(guī)定學(xué)生權(quán)利的救助機構(gòu)、救助程序。高等教育法作為調(diào)整高等教育運作和管理的基本法律,應(yīng)該明確規(guī)定作為高等教育的接受者的廣大學(xué)生的基本權(quán)利和實現(xiàn)方式、救助方式。任何以人為本的法律,都應(yīng)該體現(xiàn)對人性的終極關(guān)懷,脫離對學(xué)生的關(guān)懷而一味追求高校管理是以人為本的法律所不能容忍的。

4.完善現(xiàn)行高校體系中的學(xué)生維權(quán)機構(gòu)。在我國當(dāng)前高校運作模式下,學(xué)生會是維護學(xué)生權(quán)益的自治機構(gòu)。然而在高校中,這樣的部門極具行政色彩,學(xué)生在學(xué)生會的表現(xiàn)往往成為入黨評優(yōu)、成績考核的重要參考因素,這必然使學(xué)生會失去維權(quán)的原始色彩。改變學(xué)生會的運作模式或者另建學(xué)生代表大會作為維護學(xué)生權(quán)益的機構(gòu),凡是有關(guān)學(xué)生切身權(quán)益的問題由學(xué)生代表大會集體決定,其中涉及特別權(quán)力關(guān)系的,在征得學(xué)代會意見后,由校方制訂實施,改變校長全權(quán)制訂高校內(nèi)部規(guī)則的規(guī)則產(chǎn)生機制。

總之,在教育體制改革的不斷深化和教育事業(yè)蓬勃發(fā)展的今天,深入分析高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系,明確高校與學(xué)生間的各種性質(zhì)的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系,對增強高校教學(xué)與管理的科學(xué)性、效率性,充分實現(xiàn)高等教育的目的和價值有著重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

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