煤礦安全監(jiān)管的委托代理分析

沈晶晶

摘要以2008年7月14日河北省蔚縣李家洼煤礦新井發(fā)生特別重大炸藥燃燒瞞報事故為典型,從經(jīng)濟學角度出發(fā),分析地方政府在事故隱瞞中的腐敗行為,在“地方權(quán)力讓與說”的基礎(chǔ)上,指出事故隱瞞發(fā)生的原因——國家和地方委托代理關(guān)系失靈。通過論述,探索煤礦安全監(jiān)管的有效途徑。

關(guān)鍵詞事故隱瞞 委托代理 對策

中圖分類號:D920.5 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-244-02

2008年7月14日,河北省蔚縣李家洼煤礦新井發(fā)生特別重大炸藥燃燒瞞報事故,國務(wù)院專門就此成立調(diào)查組,對事故隱瞞情況進行深度調(diào)查。該調(diào)查組組長、國家煤礦安監(jiān)局副局長彭建勛指出:蔚縣和南留莊鎮(zhèn)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部組織、參與瞞報,甚至還組織所謂的調(diào)查組,搞假調(diào)查,弄假材料以欺騙上級;在上級有關(guān)部門組織核查時,縣、鎮(zhèn)有關(guān)人員故意回避事故,企圖賄賂核查人員,封鎖消息。可見,地方政府在事故隱瞞中占據(jù)著舉足輕重的地位。

理論上,在我國煤礦安全監(jiān)管體系中,地方政府在國家煤礦監(jiān)管總局的領(lǐng)導(dǎo)下,對煤礦安全起指導(dǎo)和監(jiān)督作用,然而,這里的“政府隱瞞行為”卻對社會公眾、國家等主體造成損害?？梢?我國煤礦安全監(jiān)管體制在實際操作中仍存在不少弊端,是什么導(dǎo)致地方政府忽視自身職能?為何會存在地方和中央的目標脫節(jié)?本文將從委托代理角度對煤礦安全監(jiān)管進行分析。

一、煤礦安全監(jiān)管中的委托代理關(guān)系

(一)委托—代理理論及其基本分析框架

委托代理理論中涉及的主體包括委托人和代理人。委托人和代理人這兩個概念來自法律。在法律上,當a 授予b 代表a 從事某種活動時,委托代理關(guān)系就發(fā)生了,a 成為委托人,b 成為代理人。但是在經(jīng)濟學上,委托—代理的理論根源來自于新制度經(jīng)濟學中的交易成本理論,它泛指任何一種涉及信息非對稱的交易,交易中擁有信息優(yōu)勢的一方稱為代理方,另一方稱為委托方。

從詹森和麥克林的理論研究看,以《企業(yè)理論:經(jīng)理行為、代理成本和所有權(quán)結(jié)構(gòu)》為標志,委托代理問題的研究方法正式定形。他們認為委托代理關(guān)系是一種契約關(guān)系,存在于任何包含有兩人或兩人以上的組織中。如果委托代理雙方都追求效用最大化,那么代理人不會總以委托人的最大利益而行動。經(jīng)理人員被認為是決策或控制的代理人,而所有者則被認為是風險承擔者。

從K阿羅的理論研究看,他將委托代理問題區(qū)分為道德風險和逆向選擇。道德風險指代理人借事后信息的非對稱性、不確定性以及契約的不完全性而采取的不利于委托人的行為。逆向選擇指代理人利用事前信息的非對稱性等所進行的不利于委托人的決策選擇。

(二)煤礦安全監(jiān)管中的委托代理關(guān)系

煤礦資源是屬于國家和全體人民的,對于煤礦資源開采時的安全監(jiān)督,是國家不可推卸的責任之一。在實際操作中,我國煤礦資源分散,如果國家直接介入煤礦安全監(jiān)管的話,勢必形成很高的交易成本。因此,國家將煤礦安全的監(jiān)管權(quán)分給地方政府。根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》,國家煤礦安全監(jiān)管總局在各地設(shè)置煤礦安全監(jiān)察機構(gòu),該機構(gòu)和當?shù)卣嚓P(guān)部門加強聯(lián)系、密切配合、協(xié)調(diào)行動,針對當?shù)貙嶋H情況,進行煤礦資源的分配、對各礦安全措施的檢查和監(jiān)督等。因此,在該體系下,構(gòu)成了國家和地方的雙重煤礦安全監(jiān)管主體。

國家實行煤礦安全監(jiān)管的利益最大化目標是合理、安全地開采煤礦資源,保證礦產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等,而地方進行煤礦安全監(jiān)管的最大化目標是發(fā)展本地經(jīng)濟、政府官員的收益,再加上國家與地方政府之間信息不對稱,地方政府在征地方面具有信息資源的優(yōu)勢,這樣一來,國家與地方政府之間就形成了一種委托代理關(guān)系。

二、委托代理關(guān)系下的煤礦安全監(jiān)管問題分析

從地方政府學看,委托—代理關(guān)系,是“地方權(quán)力讓與說”的完美體現(xiàn),“地方權(quán)力讓與說”的內(nèi)容:地方自治之所以存在,既非地方自治在其本質(zhì)上具有的價值,亦非應(yīng)社會發(fā)展要求的結(jié)果,而是國家為實現(xiàn)其職能和管理目的,主動讓出一部分權(quán)力給地方政府的結(jié)果。該說法是地方分權(quán)主義的理論基礎(chǔ),但分權(quán)主義有不足之處:(1)分權(quán)會導(dǎo)致地方實力的興起,形成“弱中央強地方”的局面;(2)侵權(quán)難以解決宏觀調(diào)控問題。所以,在委托—代理模式的具體運行中,不可避免地出現(xiàn)一些問題,導(dǎo)致失靈的局面,開篇案例中的事故隱瞞事件就是委托代理失靈的表現(xiàn)。

(一)政府決策與決策實施者利益的沖突

詹森和麥克林的理論指出,“如果委托代理雙方都追求效用最大化,那么代理人不會總以委托人的最大利益而行動”。也就是說,政府決策的組織成本和組織收益與決策實施者的私人成本和私人利益存在著差異和背離,這意味著,并非每一公共決策都能同時實現(xiàn)公共組織和具體實施者的收益最大化,因此便存在組織機構(gòu)與決策實施者兩個不同的目標,即組織收益最大化和實施者自身利益最大化。

在煤礦安全監(jiān)管中,中央要求地方政府能夠如實上報礦難事故情況,是為了整體把握國家煤礦情況,進而提出更加有力的措施來避免類似問題的出現(xiàn),地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的初衷肯定也是如此,但是,在煤礦業(yè)實際運行過程中,尤其是礦難隱瞞事故的出現(xiàn),難以使政府決策達到預(yù)期效果,因為,礦難事故與地方政府官員的個人利益相沖突,比如說,將礦難事故上報,對當?shù)毓賳T的仕途來說,將是一個毀滅性沖擊。

所以,在缺乏有效監(jiān)督的情形下,決策實施者會利用其手中的權(quán)力,以其自身利益最大化為目標來作出公共抉擇,在礦難事故中,決策實施者為了將自身利益的損失程度盡可能降低,采取了事故隱瞞這一措施,顯然,這種抉擇是以犧牲組織機構(gòu)的目標和廣大公民的利益為代價的,是委托代理關(guān)系的弊端之一。

(二)煤礦安全監(jiān)管中的信息不對稱

K阿羅的理論指出,委托代理問題區(qū)分為道德風險和逆向選擇。道德風險指在委托代理關(guān)系中,代理人會利用其信息優(yōu)勢,為了自身利益,采取損害委托人利益的行為。逆向選擇指代理人利用事前信息的非對稱性等所進行的不利于委托人的決策選擇。

從該理論中,不難發(fā)現(xiàn),委托代理問題的根源是信息不對稱。對于委托代理關(guān)系,從理論上講,如果信息是對稱的,也就是,委托人(國家)和代理人(以官員為代表)之間不存在信息障礙,代理人完全清楚委托人的要求,其一舉一動都在委托人的掌握中,代理人也非常清楚,如果他不按委托人的意志行事,他將失去代理資格甚至收到更加嚴厲的懲罰,在這種情況下,腐敗將降低到最低限度。但是,在現(xiàn)實生活中,信息是不對稱的,中國煤礦資源十分豐富,中央政府對所有資源難以有全面的統(tǒng)籌把握,交由地方政府管理,但是,由于地方政府、煤礦業(yè)主等不同利益主體之間私有權(quán)利的相互沖突和制約以及監(jiān)督制度安排的不合理,導(dǎo)致國家擁有較少關(guān)于煤礦安全監(jiān)管權(quán)力運行的信息,地方政府擁有較多關(guān)于該權(quán)力的信息,地方政府本應(yīng)忠實執(zhí)行委托人的意志,但由于事實上的監(jiān)督缺位,而敢于恣意妄為,在地方政府品行不高的前提下,煤礦安全監(jiān)管的委托代理失靈就可能由潛在變?yōu)楝F(xiàn)實。

(三)地方政府及其官員的道德風險

在煤礦安全監(jiān)管中,為什么發(fā)生事故隱瞞現(xiàn)象?是因為道德風險的存在。根據(jù)“經(jīng)濟人”理論,人們從事某種職業(yè)活動,目的在于謀求私人利益的滿足,還包括履行職責可能得到的各種預(yù)期收益,如權(quán)勢、工資、晉級等。因此,地方政府官員在獲取基本工資的同時,在趨利性的誘導(dǎo)下,也希望盡可能獲取額外收入,但是,倘若將礦難事故上報,則獲得各種預(yù)期收入的概率將大大降低,就拿開篇提到的河北省這一案例來說,礦難事故在全國時有發(fā)生,已不足為奇,那么,就存在這樣一種投機心理:不上報或者不如實上報這個事故,中央或者上級領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的可能性很小,既然如此,還不如不報。如此而來,不上報的得利遠大于奉公守法的得利,不上報行為被發(fā)現(xiàn)的概率小,被發(fā)現(xiàn)后的處罰輕,無法起到嚇阻作用。所以,為了解決煤礦安全監(jiān)管中存在的問題,抑制道德風險是重要環(huán)節(jié)。

三、對我國煤礦安全監(jiān)管的啟示

通過以上的分析,我們明白,煤礦安全監(jiān)管中委托代理運作失靈的前提條件是,地方政府官員具有“經(jīng)濟人”本性和機會主義,而且現(xiàn)實條件下官員更多地擁有煤礦安全監(jiān)管的私有信息,官員通過這種公共權(quán)力委托代理失靈能產(chǎn)生的收益大,并且成功的概率大,同時,由于在委托代理失靈的情況下政府官員受到的處罰輕,以及對公共權(quán)力委托代理運行監(jiān)督不力等原因,促使事故隱瞞的發(fā)生。因此,要緩解煤礦安全監(jiān)管中事故隱瞞這一現(xiàn)象,就要圍繞這些條件從委托代理關(guān)系上采取措施。

(一)裁員加薪與高薪養(yǎng)廉政策

逐步實施高薪養(yǎng)廉政策,也就是說,裁減極度膨脹的官僚隊伍,并相應(yīng)增加官員的正常報酬,其目的有三,一是激勵公共權(quán)力代理人更好地為委托人服務(wù),按委托人意愿行使公共權(quán)力; 二是因為地方政府官員的報酬最終是來自民眾,所以這又可以增加民眾監(jiān)督的積極性; 三,這一點特別重要,擴大官員報酬就是相對減少非官僚職業(yè)的報酬,這對不認真行使其權(quán)力的代理人具有相對懲罰作用,一旦失去代理人資格,也就損失一大筆收益。

(二)建立健全的監(jiān)督機制約束政府官員的行為

不斷提高官員的道德風險行為的預(yù)期成本以及該行為被發(fā)現(xiàn)的概率和處罰率,弱化官員從事道德風險活動的動機。具體措施:一是保持監(jiān)督者的獨立地位,確保監(jiān)督者有足夠的權(quán)力來實施其職能;二是對監(jiān)督代理人的監(jiān)督者予以一定程度的監(jiān)督,例如,成立第三方監(jiān)督組織,該組織與監(jiān)督者沒有利益上的關(guān)系。

(三)加強廣大社會民眾的監(jiān)督意識

煤礦是國有資源,因此,在煤礦安全監(jiān)管中,民眾才是政府公共權(quán)力的真正所有者。人民可以而且應(yīng)當隨時以國家主權(quán)者的身份,關(guān)注煤礦安全監(jiān)管的行使情況,并利用撤銷決定、制止行為等制約手段影響地方政府的行為。加強民眾的監(jiān)督意識需要進一步啟蒙公民意識,培養(yǎng)權(quán)利意識,減少社會公眾的政治冷漠感,“以權(quán)利制約權(quán)力”。同時,為了克服對公共權(quán)力代理者監(jiān)督中激勵不足等問題,可采取選擇性激勵措施,對于監(jiān)督政府行為的民眾給予額外的利益報酬,并分擔他們的成本,這不僅克服了對委托人的監(jiān)督積極性不足,從另一方面也使公共權(quán)力委托代理運行失靈的機會減少了。

(四)培養(yǎng)政府官員的“道德人”觀念

防范政府官員的道德風險需要加其自律意識,這也是使得委托代理運行規(guī)范化、有序化、合法化的最根本途徑。地方官員不僅是公共權(quán)力的終極代理人,而且也是為人民服務(wù)的“公仆”,因而需要加強地方官員的服務(wù)意識和責任意識,提高官員自身的專業(yè)素質(zhì)。同時,作為代理人的政府官員應(yīng)該努力培養(yǎng)自我監(jiān)督意識,塑造 “公共精神”。

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[10]國務(wù)院對河北35人死亡礦難遭瞞報成立調(diào)查組.

http://www.zjol.com.cn/05china/system/2008/10/26/010066507.shtml.2008-10-26