試論WTO對(duì)人民幣匯率爭(zhēng)議的管轄權(quán)

孫 雪

摘要人民幣匯率一直是一個(gè)受各方關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。雖然人民幣匯率在去年下半年出現(xiàn)了持續(xù)性的升值,但伴隨這次罕見(jiàn)的全球金融危機(jī),國(guó)際上新的一輪要求人民幣升值的責(zé)難呼之欲來(lái)。本文通過(guò)對(duì)GATT相關(guān)條款的分析,旨在得出WTO對(duì)人民幣匯率爭(zhēng)議是否具有管轄權(quán),如果西方國(guó)家向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起訴訟我國(guó)又該如何應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞人民幣匯率 WTO爭(zhēng)端解決 管轄 DSU

中圖分類(lèi)號(hào):F822 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-180-02

一、人民幣匯率爭(zhēng)議的產(chǎn)生和發(fā)展

中國(guó)同西方國(guó)家對(duì)人民幣匯率的博弈已持續(xù)了數(shù)年。從建國(guó)以來(lái),中國(guó)政府已進(jìn)行了4次重大的匯率改革。2005年中國(guó)正式實(shí)行以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)的參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)的有管理的浮動(dòng)匯率制度。并且自這次匯改以后中國(guó)實(shí)行了一系列的匯率調(diào)整措施。但是以美國(guó)為代表的西方國(guó)家對(duì)人民幣匯率是否受到低估的爭(zhēng)議以及由此導(dǎo)致的要求人民幣升值的言論卻越演越烈。無(wú)論是著名的“格雷厄姆發(fā)案”還是不斷出現(xiàn)的美國(guó)國(guó)會(huì)議員、非政府組織和工會(huì)要求美國(guó)政府啟動(dòng)“301”調(diào)查的呼聲。在 2007年11月15日,更是有美國(guó)國(guó)會(huì)下屬的美中經(jīng)濟(jì)與安全審議委員會(huì)(U. S.China Economicand Security Review Commission)向美國(guó)國(guó)會(huì)提交了其2007年年度報(bào)告,該報(bào)告就人民幣匯率及中美貿(mào)易順差問(wèn)題明確向美國(guó)國(guó)會(huì)提出了若干建議,其中之一就是建議美國(guó)國(guó)會(huì)敦促美國(guó)貿(mào)易代表針對(duì)人民幣匯率問(wèn)題向WTO提起訴訟,以指控中國(guó)由于違反了IMF的有關(guān)原則進(jìn)行貨幣操縱而獲取了不正當(dāng)?shù)馁Q(mào)易優(yōu)勢(shì)。

2008年5月26日,人民幣兌美元中間價(jià)為6.9399元,突破6.94創(chuàng)匯改以來(lái)新高,亦為今年以來(lái)第38次創(chuàng)新高。如按照匯改時(shí)8.11的匯率來(lái)計(jì)算,匯改以來(lái)人民幣累計(jì)升值幅度已達(dá)到14.44%。然而,據(jù)估計(jì)中美巨大的貿(mào)易順差并不可能在短時(shí)間內(nèi)得到解決。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)從2005年實(shí)行匯率形成機(jī)制改革以來(lái),人民幣已經(jīng)升了十多個(gè)點(diǎn),但中美貿(mào)易順差卻并未減少。在這次罕見(jiàn)的金融危機(jī)后,中國(guó)受到前所未有的要求人民幣升值的非難和壓力。因此,人民幣匯率問(wèn)題仍是個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如伏軍在《WTO匯率機(jī)制的困境及其解決思路》一文中所說(shuō):人民幣匯率問(wèn)題——本質(zhì)上是貿(mào)易問(wèn)題。

關(guān)稅和匯率都是影響出口貿(mào)易的兩種重要措施,而目前通過(guò)多年來(lái)的回合談判不斷的努力,WTO各成員國(guó)都對(duì)關(guān)稅進(jìn)行了減讓,關(guān)稅和市場(chǎng)準(zhǔn)入也已經(jīng)成為各成員國(guó)的強(qiáng)制義務(wù)。但是匯率爭(zhēng)議的解決卻沒(méi)有通過(guò)法律途徑解決,而是采用了貿(mào)易制裁為要挾、通過(guò)談判達(dá)成妥協(xié)的政治方式。因此,尋求人民幣匯率爭(zhēng)議的法律解決,并不是我們應(yīng)該回避的問(wèn)題。相反,我們應(yīng)該積極利用法律途徑應(yīng)對(duì)這些非難,從而避免一直受到的政治壓力。

二、人民幣匯率爭(zhēng)議的管轄權(quán)歸屬

(一)GATT與IMF的分工協(xié)作

《WTO協(xié)定》附件1A之《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(GATT)第15條,是WTO框架中最重要的外匯安排,該條也是WTO成員就(貨物)貿(mào)易相關(guān)的外匯爭(zhēng)端可以援引的主要法律。

一直以來(lái),以外匯兌換、外匯安排為重要內(nèi)容的外匯措施及外匯爭(zhēng)議由IMF管轄,而包括進(jìn)口數(shù)量限制、最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇等在內(nèi)的貿(mào)易措施則由WTO管轄。GATT第15條第1款再次明確了這兩大機(jī)構(gòu)之間的這種分工:“締約方全體應(yīng)尋求與IMF進(jìn)行合作,以便締約方全體與IMF在IMF管轄范圍內(nèi)的外匯問(wèn)題和締約方全體管轄范圍內(nèi)的數(shù)量限制和其他貿(mào)易措施方面,可以推選一個(gè)協(xié)調(diào)的政策?！?/p>

基于這種管轄分工,GATT第15條第2款規(guī)定當(dāng)締約方之間出現(xiàn)涉及有關(guān)貨幣儲(chǔ)備、國(guó)際收支或外匯安排問(wèn)題時(shí)的爭(zhēng)端時(shí),締約方全體應(yīng)就外匯有關(guān)問(wèn)題與IMF充分磋商,并應(yīng)“接受IMF有關(guān)外匯、貨幣儲(chǔ)備或國(guó)際收支的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或其他事實(shí)的調(diào)查,并接受IMF就締約一方在外匯方面采取的行動(dòng)是否符合《IMF協(xié)定》……的決定”。GATT第15條第5款進(jìn)一步對(duì)締約方之間的外匯措施爭(zhēng)議作出管轄規(guī)定:“締約方全體在任何時(shí)候認(rèn)為,任一締約方正在實(shí)施的有關(guān)進(jìn)口支付和轉(zhuǎn)移方面的外匯限制與本協(xié)定對(duì)數(shù)量限制所規(guī)定的例外不一致,則應(yīng)就此向IMF報(bào)告?！?/p>

由上可以看出,在外匯安排問(wèn)題上WTO有和IMF磋商和協(xié)作的義務(wù)。而且這種義務(wù)是強(qiáng)制性而非任意性的。也就是說(shuō),對(duì)于貨幣、外匯本身的合法性判斷等問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)在IMF認(rèn)定的基礎(chǔ)上做出,WTO有義務(wù)接受IMF的判斷和認(rèn)定。因?yàn)閃TO是一個(gè)貿(mào)易性的專(zhuān)業(yè)組織,其缺乏對(duì)貨幣領(lǐng)域的技術(shù)性條件。但是這并不能說(shuō)匯率問(wèn)題被排除在WTO框架外。其仍可以受理成員方之間涉及外匯安排的爭(zhēng)端(如一方給予收支平衡理由采取貿(mào)易限制措施)。只是在匯率安排等技術(shù)性問(wèn)題上,其需要IMF提供專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn)。也就是說(shuō),在外匯安排的事實(shí)問(wèn)題方面,IMF其實(shí)起到了一個(gè)“專(zhuān)業(yè)鑒定人”的角色。

(二)關(guān)于“外匯行動(dòng)(exchange action)”的界定

有關(guān)WTO對(duì)匯率問(wèn)題的管轄權(quán)的爭(zhēng)議很大程度上來(lái)源于GATT第15條第4款中使用的“外匯行動(dòng)”這個(gè)模糊的措辭。GATT第15條第4款規(guī)定:“各締約方不得以外匯方面的行動(dòng),來(lái)妨礙本協(xié)定各項(xiàng)規(guī)定的意圖的實(shí)現(xiàn),也不得以貿(mào)易方面的行動(dòng),妨礙國(guó)際貨幣基金規(guī)定的意圖的實(shí)現(xiàn)?！眴?wèn)題在于,“外匯行動(dòng)”是否包括匯率安排與外匯兌換限制抑或僅僅意指外匯兌換限制。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題學(xué)者們的看法各不相同。第一種看法認(rèn)為,此處所使用的“外匯行動(dòng)(exchange action)”只包括國(guó)際匯兌支付方面的內(nèi)容。這種看法以韓龍為代表。第二種看法則相反,認(rèn)為“外匯行動(dòng)”包括匯率安排。從而得出通過(guò)外匯安排得不到公平貿(mào)易利益的成員方違反GATT第15條第4款項(xiàng)下的義務(wù)。因此WTO對(duì)此具有管轄權(quán)。持這種看法的代表是伏軍。他在《WTO外匯爭(zhēng)端管轄安排:模糊性及其現(xiàn)實(shí)理性》一文中進(jìn)一步認(rèn)為:從法律規(guī)定本身來(lái)看,現(xiàn)有WTO文本并無(wú)將匯率安排排除在“外匯行動(dòng)”以外的表述或說(shuō)明。這種模糊性的規(guī)定是WTO在現(xiàn)階段的客觀歷史條件下做出的理性選擇。他大膽指出,現(xiàn)行的這種關(guān)于外匯爭(zhēng)端管轄安排的框架,為今后WTO擴(kuò)張其外匯爭(zhēng)端管轄權(quán)留下充分法理空間。

筆者暫同伏軍的看法。在WTO現(xiàn)行的規(guī)定中,雖然沒(méi)有明確其對(duì)匯率問(wèn)題的管轄權(quán),而且似乎貨幣問(wèn)題也不是WTO傳統(tǒng)所管轄的問(wèn)題。但是一些涉及匯率爭(zhēng)議的貿(mào)易問(wèn)題,WTO應(yīng)該是具有管轄權(quán)的。此外,WTO沒(méi)有所謂的立案庭,即使其他成員對(duì)與起訴方提起的磋商請(qǐng)求或者設(shè)立評(píng)審團(tuán)的請(qǐng)求有疑異議,也無(wú)法妨礙評(píng)審團(tuán)的成立,因?yàn)樵u(píng)審團(tuán)的成立依據(jù)的是“反向一致(negative consensus)”的原則。

(三)西方國(guó)家主張將人民幣匯率爭(zhēng)議提交WTO的原因

上文筆者分析了WTO對(duì)人民幣匯率爭(zhēng)議的是否具有管轄權(quán),但是中國(guó)和美國(guó)都是IMF的成員,而且IMF的會(huì)員權(quán)利資格是按照參加時(shí)所繳納的份額決定的。美國(guó)在IMF中繳納了37,149.3萬(wàn)特別提款權(quán),是認(rèn)繳份額最多的會(huì)員國(guó),擁有17.4%的總投票權(quán),因此在IMF中有較大的影響力,有時(shí)甚至可以單獨(dú)對(duì)IMF的決議提出否決。美國(guó)沒(méi)有像IMF指控中國(guó),而是力圖借助WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)解決人民幣匯率問(wèn)題的原因是什么呢?

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的解答主要在于兩個(gè)國(guó)際組織對(duì)會(huì)員國(guó)提供的救濟(jì)有很大的區(qū)別。首先,IMF對(duì)不履行義務(wù)的成員國(guó)一向倚重補(bǔ)救,而不是制裁。IMF使用的救濟(jì)手段不外乎有三類(lèi):第一種是“同行審判”(Judgment of Peers),第二種是“公開(kāi)”。這兩種都是依靠IMF施壓和成員國(guó)的良知而奏效,因此被稱(chēng)為是“軟救濟(jì)”。第三種是則是IMF對(duì)匯率政策不符合《IMF協(xié)定》或IMF決定的成員國(guó)采取剝奪其利益的強(qiáng)制手段,主要包括宣布成員國(guó)失去使用IMF普通資金的資格;中止該成員國(guó)行使投票權(quán);以及可以強(qiáng)制性地要求成員國(guó)退出。但是,這些強(qiáng)制手段在實(shí)踐中極少被采用,事實(shí)上IMF從來(lái)沒(méi)有驅(qū)逐過(guò)任何一個(gè)成員。相比之下,WTO給予成員國(guó)成立評(píng)審團(tuán)的權(quán)利。而且DSU中規(guī)定在成立評(píng)審團(tuán)采用的是“反向一致”原則,即必須提出成立評(píng)審團(tuán)國(guó)家在內(nèi)的所有爭(zhēng)端方一致不同意的情況下,評(píng)審團(tuán)才不得成立。而且,DSU中對(duì)不履行義務(wù)的國(guó)家采取“交叉報(bào)復(fù)”的制裁措施,成員國(guó)總能夠獲得補(bǔ)償。

其次,并且根據(jù)IMF的投票規(guī)則,由基金總投票權(quán)70%多數(shù)通過(guò)才能以對(duì)外發(fā)表報(bào)告的形式認(rèn)一國(guó)存在造成會(huì)員國(guó)國(guó)際收支嚴(yán)重不平衡的行為。根據(jù)IMF投票權(quán)的分布看,除美國(guó)外,擁有最多投票權(quán)的是日本,為6.24%,大多數(shù)會(huì)員國(guó)的兩項(xiàng)投票權(quán)均在1%以下。美國(guó)的提案若想獲得多數(shù)通過(guò),就必須得到至少30個(gè)會(huì)員國(guó)的支持,顯而易見(jiàn)這是一個(gè)比較辛苦的外交游說(shuō)。而DSU中規(guī)定評(píng)審團(tuán)的報(bào)告通過(guò)同樣采取“反向一致”的原則,即除非一爭(zhēng)端方正式通知DSB其上訴決定,或DSB經(jīng)協(xié)商一致決定不通過(guò)該報(bào)告。

最后,認(rèn)定“匯率操縱”也是一個(gè)比較困難的問(wèn)題。對(duì)于何種行為構(gòu)成操縱、如何判斷等都沒(méi)有具體的規(guī)定。因此,如果把人民幣匯率問(wèn)題提交到IMF,很可能會(huì)在“操縱匯率”的認(rèn)定上陷入無(wú)休止的調(diào)查和協(xié)商中。

三、WTO管轄人民幣匯率爭(zhēng)議中國(guó)勝訴的可能性

如果西方國(guó)家將人民幣匯率爭(zhēng)議起訴至DSB,那么不外乎有兩種訴訟形式,即違約之訴和非違約之訴。對(duì)于違約之訴,是指如存在違反某適用協(xié)定所承擔(dān)的義務(wù)的情況,則該行為就被認(rèn)定初步構(gòu)成利益喪失或者減損。此時(shí),違反協(xié)定的義方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任,證明該措施并未違反有關(guān)協(xié)定或者并未使其他成員利益喪失或者減損。否則,申訴方的指控成立,被控違反義務(wù)放的措施應(yīng)當(dāng)被撤銷(xiāo)。對(duì)于非違約之訴,是指GATT1994第23條第1款(b)和(c)列明的情況。(b)規(guī)定,如果爭(zhēng)端已方認(rèn)為另一方實(shí)施的任何措施,無(wú)論該措施是否與有關(guān)的協(xié)定的規(guī)定產(chǎn)生抵觸,致使其依據(jù)有關(guān)協(xié)定項(xiàng)下直接或間接獲得的利益正在喪失或減損,或有關(guān)協(xié)定任何目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)正在受到阻礙,那么可以訴諸爭(zhēng)端解決。(c)規(guī)定,如果存在不屬于第23條第1款(a)、(b)的情況導(dǎo)致利益喪失或減損,或者阻礙目標(biāo)實(shí)現(xiàn),那么也可以訴諸爭(zhēng)端解決。在非違約之訴下,申訴方需要承擔(dān)舉證責(zé)任,提供詳盡充分的證據(jù)表明其在WTO有關(guān)協(xié)定項(xiàng)下直接或間接享有的任何利益由于被申訴方的措施導(dǎo)致喪失或者減損。

如前所述,GATT1994中有關(guān)匯率的規(guī)定是原則性和模糊的。那么如果西方國(guó)家向DSB提起的是“違約之訴”的話(huà),其最有可能依據(jù)的是GATT第15條第4款,即:“通過(guò)外匯措施使得WTO協(xié)定有關(guān)條款的意圖無(wú)效?！倍鶕?jù)GATT1947附件九的解釋,此處的“使……無(wú)效”不包括實(shí)際中不存在明顯偏離該條款的意圖。因此,西方國(guó)家必須具體指出GATT1994中哪個(gè)條款的意圖被違反了,具體還是要落實(shí)到如體現(xiàn)取消數(shù)量限制、最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇等基本原則的具體條款。并且證明和喪失利益直接存在著因果關(guān)系。然而這樣的因果關(guān)系證明并非易事。

對(duì)于西方國(guó)家還有可能提起的另一種訴訟形式——“非違反之訴”,由于“非違約之訴”的舉證責(zé)任應(yīng)由被訴方承擔(dān),起訴方需要提供充分可信的證據(jù)證明其依據(jù)WTO有關(guān)協(xié)定項(xiàng)下直接或間接獲得的利益由于一成員的匯率政策而喪失或減損,或者有關(guān)協(xié)定的任何目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)正在受到阻礙,這個(gè)舉證責(zé)任的要求是很高的,加之匯率政策與利益損害直接的關(guān)系很難明確確定,使得勝訴的機(jī)會(huì)大大降低。從WTO以往的爭(zhēng)端解決實(shí)踐看,提起“非違約之訴”的案件也多以敗訴而告終。

四、結(jié)語(yǔ)

人民幣匯率是個(gè)頗受學(xué)者關(guān)注的問(wèn)題。但討論主要集中在金融領(lǐng)域,其中的法律問(wèn)題并沒(méi)有得到很好的闡述。尤其是從國(guó)際法角度看待人民幣匯率問(wèn)題,雖然逐漸有學(xué)者關(guān)注,但為數(shù)不多。眾所周知,通過(guò)多年來(lái)的回合談判和不斷的努力,WTO各成員國(guó)都對(duì)關(guān)稅進(jìn)行了減讓,關(guān)稅和市場(chǎng)準(zhǔn)入也已經(jīng)成為各成員國(guó)的強(qiáng)制義務(wù)。但是匯率爭(zhēng)議的解決卻沒(méi)有通過(guò)法律途徑解決,而是采用了貿(mào)易制裁為要挾、通過(guò)談判達(dá)成妥協(xié)的政治方式。那么我們是否應(yīng)該仍然堅(jiān)持貨幣問(wèn)題的主權(quán)性質(zhì),而一味做出回避?或者我們應(yīng)該換個(gè)角度,從WTO現(xiàn)有體制上分析人民幣匯率的管轄權(quán)歸屬,并且如果DSB受理人民幣匯率爭(zhēng)議的話(huà),我國(guó)又該如何應(yīng)對(duì)。

注釋:

該法案在2003年9月5日由參議員舒默和格雷厄姆提出的,該要求中國(guó)在6個(gè)月之內(nèi)調(diào)高人民幣匯率,否則將對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品征收27.5%的附加關(guān)稅.

該調(diào)查名于美國(guó)《1974年貿(mào)易法》的第301節(jié),依據(jù)該節(jié)的內(nèi)容,當(dāng)外國(guó)在貿(mào)易領(lǐng)域存在被列舉的“不合理做法”時(shí),美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)終止或撤回貿(mào)易協(xié)定減讓的利益,或者對(duì)外國(guó)的貨物和服務(wù)施加關(guān)稅或者其他進(jìn)口限制.楊國(guó)華.美國(guó)貿(mào)易法“301”條款研究.法律出版社.第6-8頁(yè).

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DSU第22條.

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DSU第16條第4款.

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