以法的可訴性為視角探析司法獨立問題

陳志威 桂淑娟

摘要司法獨立是國際社會普遍認可的一項法治原則。近來來,我國根據(jù)社會發(fā)展的實際和對于法治的認識,對司法獨立的實施進行了一定的探索,但成效不佳。不少學(xué)者從各種角度分析原因,可是結(jié)論都不盡人意。本文將法的可訴性作為切入點,從擴大司法管轄權(quán)入手,對司法獨立問題進行了簡要的探析。

關(guān)鍵詞可訴性 司法獨立 司法管轄權(quán)

中圖分類號:D916 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-146-02

目前,學(xué)界分析司法獨立的文章大多把探尋的眼光聚焦在司法體制內(nèi),殊不知僅由司法權(quán)的內(nèi)部來主導(dǎo)獨立是絕對不夠的。我國的司法權(quán)不僅體制內(nèi)不獨立,而且還面臨外界許多不當干預(yù),法院和法官承受著太多法律、良知和正義以外的不當壓力。在現(xiàn)存體制短期內(nèi)無法改變的限定下,我們應(yīng)當從一種相對合理可行的體制協(xié)調(diào)觀出發(fā),進一步加強法律的可訴性和擴大司法的管轄權(quán),從而推進司法獨立的實現(xiàn)進程。

一、法可訴性的內(nèi)涵及其缺失表現(xiàn)

(一)法可訴性的內(nèi)涵

“可訴性”一詞雖然在法學(xué)研究與司法實踐中被廣泛使用,但是迄今為止這一概念的含義并不是十分明確,也很少有人對此進行專門研究。

實際上,可訴性是將“紙面上的法”置換為“運行中的法”,尤其是“訴訟中的法”的樞紐,也是溝通立法與司法的紐帶。①法的可訴性作為法的基本屬性之一,應(yīng)指法律作為一種規(guī)范人們外部行為的規(guī)則,其本身以及具有法律意義的法律行為皆可以被任何人在法律規(guī)定的機構(gòu)中通過爭議解決程序(特別是訴訟程序)加以運用的一種可能性。龍宗智教授指出,法可訴性的概念至少應(yīng)包含三層意思:首先,法的可訴性不僅是指法律規(guī)范在訴訟中的可適用性,而且包括法律本身的可訴性,同時還包括具有法律意義的社會行為的可訴性。法本身是不能夠產(chǎn)生訴訟的,它在被適用前是靜止的、無生機的東西,只有與具體的行為發(fā)生聯(lián)系并由此形成具體的“糾紛”或“案件”才會引起訴訟,但并不能夠藉此否認法律本身可訴性的意義。其次,具有法律意義的行為的可訴性,直接涉及法院對社會行為的可管轄性,即司法的管轄權(quán)問題。龍宗智教授甚至認為這是法律可訴性問題的實質(zhì),如果僅就法律規(guī)范的可訴性上做文章,易于將問題狹隘地局限于法律技術(shù)尤其是立法技術(shù)層面。第三,鑒于法律可訴性與司法管轄權(quán)的這種關(guān)系,法律的可訴性作為法律的基本特性,不僅源于法律運行的雙向模式,即政府與民眾的互動模式,而且源于國家權(quán)力分立與制衡的結(jié)構(gòu)模式。②

(二)目前法可訴性缺失的表現(xiàn)

1.法律規(guī)范缺乏可訴性。(1)從公法領(lǐng)域看,首先,被稱之為“治國安邦總章程”的憲法就不具有可訴性,常被戲稱為“閑法”。憲法的不可訴性又引起了一系列憲法性法律,如民族區(qū)域自治法、國旗法等法律的不可訴;其次,我國現(xiàn)行的行政實體法中,相關(guān)的權(quán)力條款和責(zé)任條款并不相匹配,其基本性質(zhì)是建立在“管理論”基礎(chǔ)上的“管理法”,而不是“控權(quán)法”。大量行政法律不可訴,從而使這些法律成為行政機關(guān)操使的工具,而無法成為司法機關(guān)判斷是非的準則。再者,凡規(guī)范公權(quán)主體的法律,如各種組織法、法官法、檢察官法等等,除涉及有關(guān)刑事責(zé)任者外,其余規(guī)定皆不具有可訴性,這與法治的精神相悖。(2)從私法領(lǐng)域看,由于立法自身的沖突和缺陷,尤其立法中原則性有余、系統(tǒng)化不足現(xiàn)象的存在,以及政策與法律的沖突等都直接抑制了私法的可訴程度,典型如破產(chǎn)法,影響了訴訟的實現(xiàn)。③一直以來,過分強調(diào)法的強制性而忽視對可訴性的重視,使得市場運行中產(chǎn)生的大量糾紛缺乏當事人的主動性和啟動程序而無法通過訴訟途徑得以解決。此外,“重刑輕民”的歷史傳統(tǒng)也使得民事法律制度至今不夠健全,又沒有建立起判例法制度作為補充,“無根據(jù)空間”隨處可見,導(dǎo)致對許多私法上的爭訟無法作出實體裁判。

2.法律行為缺乏可訴性。(1)國家行為或政治行為的不可訴。按現(xiàn)代法治理念的要求,法治即法律主治,法律才是一種人格化的治理國家的主體,一國之內(nèi)的所有主體,包括主權(quán)者都應(yīng)依法行事。公民的權(quán)利即人民的利益至高無上,這就應(yīng)當規(guī)定國家機關(guān)履行職責(zé)的行為是完全可以提起訴訟的。如果存在著大量不可訴的國家行為,就意味著國家行為具有超越于公民權(quán)利之上的特性,人民主權(quán)原則就會受到挑戰(zhàn)。賦予法律,特別是公法予可訴性,使法院和法官有可能對所有主體的行為,特別是國家機關(guān)的行為進行審查應(yīng)成為法治國家原則的必然要求。(2)抽象行政行為的不可訴。如果說鑒于國家行為或政治行為的復(fù)雜性,以及對國家整體利益的特定保護,將國家行為及一些政治行為排除在司法之外尚且合理。那么,無論從哪個國家的立法來看,抽象行政行為都不能夠等同于國家行為或政治行為,而將其完全拒在可訴性之外。我國行政訴訟法規(guī)定抽象行政行為不具有可訴性,將其排除于司法管轄范圍。然而,抽象行政行為一旦缺乏正當性、合法性,由于它具有的普遍約束力和反復(fù)適用性,與具體行政行為相比,其造成的負面影響將更為廣泛和深遠。(3)其他。在我國,具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的執(zhí)政黨及其黨組織,具有議決權(quán)的立法機關(guān)和統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,具有軍事指揮權(quán)的黨和國家軍事組織,以及作出抽象行政行為的行政組織,對其明顯的違憲、違法行為沒有相對應(yīng)的法律責(zé)任,更談不上通過司法審查追究其法律責(zé)任。即使在司法機關(guān)內(nèi)部,亦有無責(zé)任約束的組織存在,如審判委員會。這些無責(zé)任約束的公權(quán)組織的存在,使得一些法律行為顯然缺乏可訴性,同時影響了司法獨立。謝暉教授就認為,“這些無責(zé)任約束的公權(quán)組織的存在,使嚴格依照法律裁判的司法機關(guān)在權(quán)力可伸展的范圍上相形見絀,面對來自司法權(quán)外部的權(quán)力之要挾而無能為力,從而使司法獨立在國家公權(quán)內(nèi)部阻礙重重?！雹?/p>

二、法可訴性缺失對司法獨立的影響

(一)使得司法在國家法制體系中的功能下降,從而影響司法獨立

作為準則,在合法狀態(tài)下,法律的作用是保障性的,其表現(xiàn)是隱含的,即法律直接作用于這種合法狀態(tài)之中。但在沖突或明顯的非法狀態(tài)下,法律的作用是通過裁判對法律秩序予以修補,這時其表現(xiàn)便是突顯的。司法在法律運行中的作用,主要表現(xiàn)為后者。在國家權(quán)力職能中,一旦立法的使命完成,則要靠行政貫徹執(zhí)行法律和司法確保法律貫徹執(zhí)行得公正這樣兩種職能,而后一種權(quán)力職能的實現(xiàn),必須以立法賦予法律的可訴性為前提?！胺傻目稍V性程度越高,則司法權(quán)的作用越顯,從而司法獨立的程度越高。反之,法律的可訴性程度越低,則司法權(quán)的功能越弱,司法獨立的程度亦越低?！雹?/p>

(二)導(dǎo)致行政權(quán)不斷入侵司法領(lǐng)域,從而影響司法獨立

依現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定,抽象行政行為被排除在受案范圍之外,不具有可訴性。違法的抽象行為侵害了行政相對人或者有關(guān)利害關(guān)系人的合法權(quán)益時,他們卻喪失了訴權(quán)。作為權(quán)力體系最后一道“屏障”的司法,無力為他們提供必要和及時的救濟。⑥司法權(quán)不能觸及抽象行政行為的領(lǐng)地,不僅司法獨立得不到保障,行政立法及其延伸下的行政執(zhí)法活動也容易脫離法律的規(guī)制,并滑出法治的軌道,從而造成行政無法、司法無能的混沌狀況。長期發(fā)展下去,司法權(quán)甚至可能成為其它權(quán)力的附庸和工具。

(三)致使社會對司法的依賴和信任下降,從而影響司法獨立

在法的可訴性存在缺陷的情況下,社會對司法缺乏尊重與信任,人們自然會尋求其它手段解決爭紛,而無須借助訴訟,求助于司法?！爱敺煞湃稳藗兘桀I(lǐng)導(dǎo)人的一句話或其它方式可以更有效率地解決糾紛時,他們?yōu)槭裁捶且蕾囁痉ú豢赡?”違法“私了”也好,找領(lǐng)導(dǎo)托關(guān)系也好,尋求行政裁決也好,都是對訴訟選擇的削弱。在社會糾紛總量限定的前提下,人們選擇其它解決糾紛的方式增多,必意味著選擇訴訟解決糾紛的方式之減少。這種情形,會從本質(zhì)上影響司法地位,并且它不只是一種司法地位的下降,而且是人們對司法信心的喪失。法律的可訴性缺陷直接動搖了人們對司法獨立的信心,進而質(zhì)疑司法獨立的必然性。

三、擴大司法管轄以促進司法獨立的建議

(一)建立違憲審查機制使憲法逐步司法化

憲法規(guī)定了一個社會的基本制度和生活準則,規(guī)定了不同國家機構(gòu)的組織和權(quán)限,以及社會成員最基本的權(quán)利和義務(wù),它猶如一項最基本的政治契約,奠定了國家和社會生活的基礎(chǔ)。在缺乏一般法的“糾偏機制”(違憲審查)的情況下,憲法不能保證一般法與自己保持一致,一般法的效力與憲法效力沒有嚴格上的邏輯聯(lián)系。我們必須逐步實現(xiàn)憲法司法化,建立起違憲審查制度,從而在“回歸原點”的意義上經(jīng)常性地對憲法的實施加以檢視和維護,使得任何脫離憲法的行為,特別是國家機關(guān)和社會團體的違憲行為及時得到糾正。

(二)政治問題不能夠一概拒于司法管轄之外

由于政治問題法理的不確定性,“有問題的國家行為如何具有高度之政治性,除了憲法本身規(guī)定之例外,合憲與否的判斷是必須的”、“法院并非在審查政治決定的當否,而只是在審查其有違法性否”、“借著對政治機關(guān)違法性的認定反能明確政治機關(guān)的責(zé)任”以及“司法審查行使的結(jié)果本來就一定會對政治有所影響,絕不能反倒以政治影響作為理由?！庇绕涫窃谥卮髴椪蛉藱?quán)保障議題上,更不能以政治問題作為司法機關(guān)逃避職責(zé)的理由。況且,如王亞新教授所說,“社會中發(fā)生的幾乎任何一種矛盾、爭議,盡管經(jīng)過各種各樣的決定仍不能得到解決并蘊含著給政治、社會體系的正統(tǒng)性帶來重大沖擊的危險時,最終可以被訴訟、審判所吸收或中和……司法可以分散或緩解可能給政治及社會體系正統(tǒng)性帶來重大沖擊的爭議或矛盾。”法院在審查政策合法性時,若輕易地以政治問題的法理性來規(guī)避對其審查,就等于是放棄自己的責(zé)任,所以一般認為應(yīng)當慎重的認定其范圍或基準。除了真正不適合司法機關(guān)進行判斷,而且又容易引起政治的混亂之外,應(yīng)盡量限制政治問題的法理范圍。

(三)將抽象行政行為逐步納入可訴范圍

這一問題表面上是行政訴訟受案范圍問題,但實質(zhì)上涉及到司法的地位。理想狀態(tài)下,要求對于各級政府及其職能部門發(fā)布的行政性規(guī)章制度,都可以在適用過程中以具體糾紛提起訴訟,并由此而判定這些規(guī)章制度的合法性與有效性。例如,有的地方在房屋搬遷過程中的土地使用權(quán)糾紛,當?shù)卣嘘P(guān)部門以土地的國有權(quán)為由,在其行政規(guī)定中只講對地上建筑屋作價賠償,而漠視房產(chǎn)主的土地使用權(quán),損害甚至剝奪了公民合法乃至有償取得的財產(chǎn)權(quán)益,而法院就因行政規(guī)定的障礙難以實施合情合理而且合法的權(quán)益保護。而且由于部門保護、推卸或減少責(zé)任等等原因,政府有關(guān)部門在制定規(guī)章過程時漠視其執(zhí)法過程中相關(guān)權(quán)益的情況并非個案。法院的無力和無奈是法治的病態(tài),這種狀況不應(yīng)當再持續(xù)下去。逐步將抽象行政行為納入到可訴范圍之內(nèi),一方面有助于限制行政權(quán)力的擴張,另一方面有助于提升司法地位,從而實現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)之間的相互協(xié)調(diào)。

(四)行政、民事、經(jīng)濟、刑事法律關(guān)系中一切涉及權(quán)益爭議的行為應(yīng)具有可訴性

在這些方面,目前法律的可訴性與司法的管轄權(quán)仍然不足。例如,人們普遍認為刑事法律可訴性較強,但實際上并非如此。在刑事訴訟過程中,當事人對于人民法院作出的實體性裁判不服的,有權(quán)向上級法院提起上訴或申訴,但當事人對公安機關(guān)作出的程序性裁判不服的,卻很難通過合理、有效的途徑獲得救濟。實務(wù)中,我國刑事偵查基本未實行司法審查和令狀主義,具有“偵查任意主義”傾向。刑事偵查行為不可訴,除非權(quán)力實施者本身觸犯刑律,使得權(quán)利受害者得不到應(yīng)有的司法保護。這些都是法律可訴性與司法管轄權(quán)問題上的重大缺陷,實踐中問題已暴露得十分明顯。將行政、民事、經(jīng)濟、刑事法律關(guān)系中的涉及權(quán)益爭議的行為納入可訴范圍之內(nèi),符合司法最終解決原則的要求,也為民眾權(quán)益提供了終極性保障。

四、結(jié)語

通常,法的可訴性對于法律制定者而言是預(yù)設(shè)其存在的,故一直未能夠引起整個學(xué)界的重視,也就反思不到從這一角度探究司法獨立問題的可行性及必要性。亨廷頓曾言:“落后國家不穩(wěn)定的原因,不在于落后,而在于現(xiàn)代化?！碧幱谵D(zhuǎn)型時期的中國,法的可訴性大量缺失,不僅影響法律實效的獲取,而且影響到司法獨立的實現(xiàn)。在這種情境下,以法的可訴性為突破口,轉(zhuǎn)變立法理念,推進司法改革,無疑是推進司法獨立的一劑良藥。

注釋:

①劉武俊.可訴性:法律文本的脈搏―兼論公司法的立法完善.法制日報.2006-6-28.

②王晨光.法的可訴性:現(xiàn)代法治國家中法律的特征之一.法理學(xué)論文選萃.第285頁.

謝暉.獨立的司法與可訴的法.法律科學(xué).1999(1).第25頁,第26頁.

⑥徐英榮.抽象行政行為可訴性的法理分析.江西社會科學(xué).2005(5).第83頁.