行政執(zhí)法中的法律適用問題

齊 銳

摘要行政機(jī)關(guān)在適用法律的過程中,往往表現(xiàn)出“逆位選擇”的情況,因此對其他規(guī)范性文件的準(zhǔn)確定位就顯得尤為重要。本文認(rèn)為應(yīng)該側(cè)重于通過備案及行政復(fù)議制度對行政機(jī)關(guān)的法律適用問題予以規(guī)制。

關(guān)鍵詞法律適用 行政立法 其他規(guī)范性文件

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-109-01

一、問題性探討

行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)際上是一個(gè)將抽象的法規(guī)則運(yùn)用于具體的社會(huì)關(guān)系之上,進(jìn)而產(chǎn)生行政法律關(guān)系的過程。但是在行政機(jī)關(guān)的具體的執(zhí)法實(shí)踐中卻遵循“逆位選擇”的規(guī)律,也就是優(yōu)先選擇低位階的規(guī)范,并且呈現(xiàn)出大量使用其他規(guī)范性文件(行政處罰法用語)態(tài)勢。

當(dāng)然,這種選擇的做出有其合理性依據(jù)。首先,法律是對一類社會(huì)現(xiàn)象經(jīng)由高度概括而做出,具有抽象性,模糊性,原則性的特點(diǎn)。而那些位階越低的規(guī)范,涉及事項(xiàng)的范圍較為狹窄,并且往往從程序的角度為行使行政權(quán)力提供了明確的指引,執(zhí)行性較強(qiáng)。同時(shí),從語言的角度,由于法律的高位階的原因,在法律語言的運(yùn)用上較為規(guī)范,也就是我們通常所說的法言法語,但這種語言結(jié)構(gòu)模式與生活用語還是存有區(qū)別的。而在行政執(zhí)法過程中,不能要求每一個(gè)行政執(zhí)法者都是研習(xí)法律的專家,他們接觸更多的生活語言,因此,從這個(gè)意義上,執(zhí)法人員對于法律是抵觸的。但是低位階的規(guī)范,制定主體更多的從事執(zhí)法工作的機(jī)關(guān),制定的目標(biāo)更多的將抽象的法律落實(shí)下去,因此,在制定的過程中更多的考慮到執(zhí)法人員對規(guī)則的理解程度。所以,執(zhí)法人員更加接受低位階規(guī)范。另外,行政系統(tǒng)內(nèi)部還有一個(gè)重要的規(guī)則,就是服從上級(jí),并對上級(jí)負(fù)責(zé)。這里的上級(jí)更多指的是該行政機(jī)關(guān)的直接上級(jí),因?yàn)樗刂浦撔姓C(jī)關(guān)的人事權(quán)以及財(cái)權(quán),而這兩項(xiàng)權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)部是至關(guān)重要的。行政系統(tǒng)的層級(jí)性決定了對于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的任何規(guī)范性文件的發(fā)布,下級(jí)行政機(jī)關(guān)以及執(zhí)法人員定會(huì)毫不猶豫的完全落實(shí)。正是由于這三個(gè)原因,行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過程中才出現(xiàn)了適用法律的逆位性。

在我國,對于規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的效力法院是不予認(rèn)可的。但這兩類恰恰是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中經(jīng)常適用的規(guī)范性文件。當(dāng)然,在法律保留和法律優(yōu)先的原則下,上下位階的法規(guī)范是統(tǒng)一協(xié)調(diào)的,法律漏洞以及規(guī)范沖突的情況是不會(huì)出現(xiàn)的,并且就算出現(xiàn),執(zhí)法人員也可以依據(jù)法律適用的規(guī)則加以解決,就算執(zhí)法人員沒有作為,行政相對人也會(huì)通過行政復(fù)議或者行政訴訟的方式加以補(bǔ)救,這時(shí)不會(huì)有什么問題。但是,在現(xiàn)實(shí)中,法律的漏洞,規(guī)范之間的沖突不可避免,執(zhí)法人員運(yùn)用適法規(guī)則解決問題的可能性往往會(huì)因多方原因稀釋掉,而從我國行政案件的數(shù)量上看,通過行政相對人的角度起到的間接作用也微乎其微。因此,問題便產(chǎn)生了:如何對于規(guī)章及其他規(guī)范性文件進(jìn)行準(zhǔn)確定位,使得行政執(zhí)法活動(dòng)能夠順利進(jìn)行并且還要滿足依法行政的要求。所以,解決的入口在于對行政立法活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。

二、其他規(guī)范性文件

法治主義要求,任何下一層級(jí)的規(guī)范性文件都需要有上級(jí)規(guī)范性文件為依據(jù)的。但是,紙面上的規(guī)則往往會(huì)在具體運(yùn)作的過程之中出現(xiàn)異化。傳統(tǒng)的官本位思想,部門利益的追逐,權(quán)力制約機(jī)制乏力,行政問責(zé)機(jī)制欠缺,種種原因使得其他規(guī)范性文件呈現(xiàn)出混亂的局面。同時(shí),又加劇了部門之間以及地方之間利益的較量。

但是,上述現(xiàn)象并不能成為我們否定其他規(guī)范性文件的理由。其一,隨著社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性易變性,對行政活動(dòng)的范圍以及模式提出了全新的要求。而立法機(jī)關(guān)也在應(yīng)對同樣的形勢,但是他們更多的是考慮法律體系的完備性穩(wěn)定性,這與行政領(lǐng)域的要求是不相吻合的。于是,行政立法興起。但僅依靠行政法規(guī)規(guī)章進(jìn)行管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不可滿足社會(huì)需要,更不能適應(yīng)各級(jí)政府及其多數(shù)部門的需要。因此制定可反復(fù)適用的、具有普遍約束力的規(guī)范性文件則是各級(jí)地方政府乃至其部門進(jìn)行高效社會(huì)管理的必然選擇。其二,在行政執(zhí)法過程中,需要面對大量的社會(huì)事實(shí),而我們的法律法規(guī)以及規(guī)章更多的提供了原則性的指引,每個(gè)具體的執(zhí)法人員都會(huì)基于自己對上述規(guī)則的理解做出一定的判斷進(jìn)而處理該行政事務(wù)。因此,上級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)本部門或地方的執(zhí)法實(shí)踐制定出一套較為具體的規(guī)定便于執(zhí)法人員的執(zhí)行是有必要的。

許多學(xué)者都提出了建立起一套完善的機(jī)制對其他規(guī)范性文件的制定前、中、后進(jìn)行全方位的監(jiān)控。我認(rèn)為這是有必要的,但是上述方式更加強(qiáng)調(diào)了法規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性,而忽視了行政領(lǐng)域更需要的是將法規(guī)范切實(shí)的執(zhí)行下去。同時(shí),它束縛了行政權(quán)的活性。理想的規(guī)范模式應(yīng)該是在不束縛的基礎(chǔ)之上對行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范。這只有事后的監(jiān)控模式可以做到。

(一)備案制度

首先,要從法律上明確行政機(jī)關(guān)的法制部門的職權(quán)和職責(zé),并且需要給予相應(yīng)的人財(cái)物方面的支持,樹立起法制機(jī)構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)的應(yīng)有的權(quán)威。其次,建立起多元的審查啟動(dòng)機(jī)制。不僅依靠行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)備案審查,而且更要重視公民法人其他組織提出的審查要求。再次,在審查的過程中需要以合法性審查為主,兼顧合理性審查。最后,建立備案審查工作責(zé)任制。我們以往講到責(zé)任制往往提到的是機(jī)關(guān)責(zé)任,但是機(jī)關(guān)是一個(gè)抽象的概念,要求這個(gè)概念就某件事負(fù)責(zé)沒有任何實(shí)質(zhì)上的意義,也就是說在人人都需要負(fù)責(zé)任的時(shí)候,責(zé)任就被虛化了。因此行政系統(tǒng)內(nèi)部更多的應(yīng)該是與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制相匹配的,

(二)行政復(fù)議制度

《行政復(fù)議法》第7 條部分地解決了規(guī)章以下規(guī)范性文件的合法審查問題,但由于理論準(zhǔn)備的不足和制度規(guī)定過于原則化,其所發(fā)揮的作用十分有限:首先,可申請復(fù)議的規(guī)范性文件范圍比較狹窄,國務(wù)院及法律、法規(guī)授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件不在審查范圍;其次,排除了對規(guī)范性文件的適當(dāng)性審查,降低了行政監(jiān)督的力度,抑制了復(fù)議的糾錯(cuò)功能;再次,對于復(fù)議結(jié)果不能繼續(xù)求助于司法救濟(jì),最終導(dǎo)致行政復(fù)議制度中的規(guī)范性文件審查流于形式,因此需要更近一步的擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍,以及審查的深度,并且同時(shí)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍,使得復(fù)議與訴訟能過更加充分的銜接。

上面所提及的從事后對其他規(guī)范性文件進(jìn)行制約,只是一種治標(biāo)不治本的策略,我認(rèn)為最關(guān)鍵的還是應(yīng)該在消除引發(fā)行政權(quán)的異化的因素上——最核心的就是官本位思想。黑格爾說中國是一個(gè)“空間的國家”,這與中國延續(xù)了2000多年傳統(tǒng)文化有很大的關(guān)系,而官僚政治又伴隨著傳統(tǒng)文化的始終?！?官僚政治)就逐漸把它自己造成一種思想上、生活上的天羅地網(wǎng),使全體生息在這種政治局面下的官吏和人民,支配者與被支配者都不知不覺地把這種政治形態(tài)看為最自然最合理的政治形態(tài)?！倍@種2000多年來積淀下來的智識(shí),并非能夠通過當(dāng)權(quán)者的改革,或是企圖通過啟發(fā)民智的革命來完成的,它是人民大眾各類行為模式合力的產(chǎn)物,因此這不是一朝一夕能夠?qū)崿F(xiàn)的。

注釋:

楊解君. 走向法治的缺失言說. 北京:法律出版社.2000年版.第155頁.

王亞南.中國官僚政治研究.中國社會(huì)科學(xué)出版社.1981(6).第43頁.