國際海洋自然保護區(qū)法律制度及其對我國的啟示

王敏敏

摘要海洋自然保護區(qū)是保護海洋環(huán)境與生物資源的一個重要途徑。但是目前我國海洋自然保護區(qū)在立法與管理等方面存在很多不足。本文通過對國際上的海洋自然保護區(qū)制度進行比較研究,有針對性的提出了完善我國海洋自然保護區(qū)法律制度的相應(yīng)措施。

關(guān)鍵詞海洋自然保護區(qū) 法律體制性 管理模式

中圖分類號:D99 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-037-02

一、國際海洋自然保護區(qū)的形成與發(fā)展

(一)海洋自然保護區(qū)的基本內(nèi)涵

海洋自然保護區(qū)是維護海洋環(huán)境與資源的重要手段之一,國際自然保護聯(lián)盟對海洋保護區(qū)做出了比較寬泛的定義,即“任何通過法律程序或其他有效方式建立的,對其中部分或全部環(huán)境進行封閉保護的潮間帶或潮下帶陸架區(qū)域,包括其上覆水域及相關(guān)的動植物群落、歷史及文化屬性?！焙Ｑ笞匀槐Ｗo區(qū)是針對海域進行管理與保護的,由于海洋與陸地在很多因素上具有差異,因此海洋自然保護區(qū)具有一定的獨特之處。

我國《海洋保護區(qū)管理辦法》其對海洋自然保護區(qū)的定義采取拆分方式,雖然規(guī)定了具體劃定載體,但是缺少具體管理對象,其內(nèi)涵并不是十分確定。因此筆者認為,從理論角度講,海洋自然保護區(qū)是指為保護珍稀、瀕危海洋生物物種、經(jīng)濟生物物種及其棲息地以及有重大科學(xué)、文化和景觀價值的海洋自然景觀和自然生態(tài)系統(tǒng)而劃出一定的海洋區(qū)域,諸如海岸、河口、濕地或海域等,從而維護該區(qū)域的海洋環(huán)境與海洋生物資源。包括海洋和海岸自然生態(tài)系統(tǒng)自然保護區(qū)、海洋生物物種自然保護區(qū)、海洋自然遺跡和非生物資源自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)。

(二)國際海洋自然保護區(qū)的形成

第二次世界大戰(zhàn)以后,國際社會召開了一系列的保護世界自然資源的會議,一再強調(diào)保護自然資源尤其是海洋資源的重要性。因此在1962年美國華盛頓舉行了第一屆國家公園大會,通過了設(shè)立海洋公園和保護區(qū)的決定,明確提出自然保護區(qū)的海洋類型,這極大的推動了國際海洋自然保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。而第三屆國家公園大會不僅突出了“海洋和海岸保護區(qū)”的建設(shè),而且要求各國政府從財力物力上支持保護區(qū)的建設(shè),呼吁國際自然與自然資源保護同盟制定海洋生物地理計劃,對海洋保護區(qū)實行分類系統(tǒng)管理。

地中海沿岸國家在1987年通過決議擴大海洋保護區(qū)數(shù)量,對海洋生物進行分類管理與保護,為海洋自然保護區(qū)開創(chuàng)了新的前景。盡管各個國家的海洋自然保護區(qū)定義與劃分具有很大的差別,但是經(jīng)過國際組織及相關(guān)國家的不斷努力,海洋自然保護區(qū)的建設(shè)取得很大成績,迄今為止,世界上各種類型的海洋自然保護區(qū)已有上千個。

二、國際海洋自然保護區(qū)法律制度的內(nèi)容

(一)國際組織規(guī)定的海洋自然保護區(qū)制度

《聯(lián)合國海洋法公約》、《國際拉姆薩濕地公約》、《世界文化和自然遺產(chǎn)保護公約》、《國際生物多樣性公約》相繼為海洋保護區(qū)的建設(shè)與管理提供了國際法律框架。尤其是《濕地公約》確定海洋與海岸濕地為重要的保護區(qū)域。其第二條規(guī)定,每個締約國應(yīng)當指定其領(lǐng)土內(nèi)適當濕地,在濕地區(qū)域應(yīng)該建立自然保護區(qū),這些濕地區(qū)域就包括海岸地區(qū)以及部分海洋水體。而2003年第五屆國家公園大會呼吁到2012年建立全球范圍內(nèi)的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系,并將各類海洋生境至少20%--30%的區(qū)域納入嚴格保護的海洋保護區(qū)中。通過這個網(wǎng)絡(luò),滿足海洋環(huán)境與海洋生物多樣性保護的需要。

雖然國際法上規(guī)定的海洋自然保護區(qū)無法像國內(nèi)法產(chǎn)生完全的法律效力,但是通過規(guī)定可以針對相關(guān)國家尤其是締約國,為其海洋自然保護區(qū)的建設(shè)與管理提供框架模式與規(guī)范體例,為自然保護區(qū)的長遠發(fā)展提供國際上的法律支持,加強各個國家建立海洋自然保護區(qū)的國際責(zé)任與義務(wù),從而提升全球海洋環(huán)境保護的力度,而不是整體環(huán)境中“點與線”的簡單發(fā)展。

(二)相關(guān)國家的海洋自然保護區(qū)制度實踐

1.美國海洋自然保護區(qū)

美國是世界上最早建立國家自然保護區(qū)的國家。雖然其海洋自然保護區(qū)的發(fā)展落后于陸地自然保護區(qū),但是由于對海洋環(huán)境問題的重視,其海洋自然保護區(qū)的建設(shè)相對較為完善。美國針對海洋自然保護區(qū)的一些單項法規(guī)出臺較早,尤其是《海洋自然保護區(qū)法》、《漁業(yè)保全和管理法》、《國家公園服務(wù)組織法》以及2000年的海洋保護區(qū)總統(tǒng)令等相關(guān)法律規(guī)定,形成了分散型的立法模式,通過不同的角度對海洋自然保護區(qū)進行管制。

對于海洋自然保護區(qū)的管理,美國實行部門分工負責(zé)模式。即由商務(wù)部負責(zé)總體的海洋保護區(qū)工作,但是需要與聯(lián)邦以及各州的相關(guān)部門協(xié)商,擬定選址于建設(shè)方案。經(jīng)過批準的海洋自然保護區(qū)建設(shè),由國家海洋和大氣局下設(shè)的海洋和河口管理處負責(zé)實施,而各個保護區(qū)內(nèi)部也都設(shè)有管理部門,定期向海洋和河口管理處報告其管理規(guī)劃、管理措施等相關(guān)工作。美國總體規(guī)劃仍然由統(tǒng)一的管理部門進行協(xié)調(diào),這樣可以避免各部分各自為政,責(zé)任不明確以及管理相沖突的弱點。

2.澳大利亞海洋自然保護區(qū)

對于海洋保護區(qū)的建設(shè)與管理,澳大利亞不僅有專門針對大堡礁海洋公園的《大堡礁海洋公園法》,而且還有《國家公園和野生生物保護法》和《歷史沉船保護法》。與此同時,澳大利亞不斷健全其法律體系,制定了《環(huán)境保護與生物多樣性保全法》與《環(huán)境保護與生物多樣性保全規(guī)制》,這兩部法律也成為海洋保護區(qū)的主要建立依據(jù),對其管理的程序以及管理機構(gòu)的責(zé)任和權(quán)限進行了明確規(guī)定,并對不同分類的海洋保護區(qū)進行了相應(yīng)的限制措施,實行因地制宜管理。

澳大利亞由環(huán)境保護部門進行主管,由環(huán)境保護部門對于海洋保護區(qū)進行統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào),聯(lián)邦政府主要負責(zé)管理聯(lián)邦保護區(qū),其他類型的保護區(qū)大多是由各州自行管理的。具體到海洋公園和海洋保護區(qū)則是由澳大利亞公園局委托給同為環(huán)境部下屬的海洋和和水務(wù)局進行管理。每個保護區(qū)可以設(shè)立相應(yīng)的管理局進行管理。

三、國外海洋自然保護區(qū)制度與我國的海洋自然保護區(qū)制度的比較

(一)定義與類型分布差異

美國最初對于海洋自然保護區(qū)的認定十分寬泛與模糊,這種寬泛定義方式將所有的海洋自然保護區(qū)類型納入法律體系中,但也為具體劃定保護區(qū)帶來難度。于是在2001年的美國國家研究委員會報告中,認定方式實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變,在細節(jié)上有所突破,對于海洋自然保護區(qū)的認定方式更加規(guī)范化和合理化。相比較而言,我國對海洋自然保護區(qū)定義在現(xiàn)有法律框架下過于狹窄,將其圈定在嚴格的純生態(tài)保護方面,而缺少管理與開發(fā)的結(jié)合。

(二)在立法體制上的差異

海洋自然保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展需要法律支持和依據(jù),為其提供更加合理的區(qū)劃。因此國際組織與相關(guān)國家十分重視法律制度建設(shè),為海洋自然保護區(qū)提供健全的法律保護框架。發(fā)達國家紛紛加強海洋方面的法律建設(shè),在海洋自然保護區(qū)法律體制上逐漸形成完整的法律體系。不僅有單項的海洋保護區(qū)法,而且修訂其他相關(guān)法律,使各個法律之間相得益彰。與其他國家相比,我國海洋自然保護區(qū)方面的法律建設(shè)仍然存在差距,呈現(xiàn)起步晚、規(guī)定不完整、效力位階低以及體系不健全的特征。至今我國也沒有出臺一部完整法律形式的海洋保護區(qū)法,專項法律的缺少,無法形成健全的海洋保護區(qū)法律體系。

(三)在管理模式上的差異

現(xiàn)今世界許多國家都對自然保護區(qū)實行統(tǒng)一管理,或由專門部門或由環(huán)境保護部門負責(zé),因此實行統(tǒng)一管理是一種必然。作為自然保護區(qū)的一種類型,這也是海洋自然保護區(qū)的發(fā)展趨勢。這種管理模式可以在總體上對于海洋自然保護區(qū)進行協(xié)調(diào)和規(guī)劃,保證其建設(shè)的實施,促進發(fā)展,達到其保護目的。

但是縱觀我國當前對于自然保護區(qū)的管理體制,與世界上存在較多差異,并且有很多不完善之處。我國的管理機構(gòu)很不明確,管理體系也不完整。目前我國的海洋保護區(qū)由多個部門進行管理,而各個部門之間由于沒有隸屬關(guān)系,分別有自己的管理措施與體制,無法進行良好的協(xié)調(diào)和溝通,各自為政,不能很好的對海洋保護區(qū)管理進行負責(zé),形成“建設(shè)上存在重復(fù),權(quán)利上爭奪,責(zé)任上推卸”的局面。

四、我國海洋自然保護區(qū)法律制度的完善

(一)明確規(guī)劃使其均勻發(fā)展

我國當前建設(shè)海洋自然保護區(qū)的首要目標便是進行合理的宏觀規(guī)劃。在建設(shè)選址方面,要根據(jù)我國海洋生境的特點,針對保護海洋環(huán)境的需要,進行實地調(diào)查與研究,對有代表性和典型性的地區(qū)進行保護區(qū)建設(shè)。在保護對象選擇方面,要改變以往僅僅停留于海洋、海岸生態(tài)系統(tǒng)和海洋野生動物保護的局面,有選擇的針對海洋生物多樣性和野生植物建立適當?shù)暮Ｑ蟊Ｗo區(qū),使其在地理分布上實現(xiàn)均勻。

規(guī)劃要分階段進行,加強其法律約束力。在不同的發(fā)展階段采取相關(guān)的規(guī)劃措施,對于建設(shè)和發(fā)展要有所區(qū)分,不能一概而論。建設(shè)時合理規(guī)劃可以適宜配置建設(shè)資源和人力,對于管理機關(guān)也可以合理分配責(zé)任和權(quán)力,在保護區(qū)編制方面沒有缺失。而發(fā)展時的合理規(guī)劃可以避免和及時解決海洋自然保護區(qū)出現(xiàn)的各種問題,可以實現(xiàn)宏觀與微觀的密切結(jié)合,使保護區(qū)的管理機關(guān)既可以正當行使職權(quán),又可以防止在具體操作中與相關(guān)自然權(quán)利人產(chǎn)生的沖突,加強公眾對于海洋自然保護區(qū)的了解與參與。而規(guī)劃擁有的法律約束力,可以提升規(guī)劃的實施效果與層次,做到國家與地方兩者的合理落實與配合,不同級別的海洋自然保護區(qū)可以協(xié)調(diào)均勻發(fā)展,在保護級別上實現(xiàn)均勻。

(二)建立完善的海洋保護區(qū)法律體制

由于缺乏健全的海洋自然保護區(qū)法律體系,導(dǎo)致我國的保護區(qū)發(fā)展缺少法律規(guī)范,國家的保護區(qū)政策落實不完善,對于破壞保護區(qū)的行為也無法給予足夠的規(guī)制,遠遠不能適應(yīng)海洋保護區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需要。必須建立完善的海洋保護區(qū)法律體系,借鑒相關(guān)國家的立法經(jīng)驗。在加強立法時首先要確定海洋保護區(qū)的立法原則,堅持生態(tài)利益與生態(tài)規(guī)律優(yōu)先,同時要注重各方利益的均衡發(fā)展。在最大程度上實現(xiàn)建立海洋自然保護區(qū)保護海洋生態(tài)與環(huán)境的目的,使各方能夠積極的參與保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展從而加強保護的力度。

要改善當前我國海洋保護區(qū)法律效力位階過低的局面,必須盡快頒布海洋保護區(qū)的專項法律,填補這一區(qū)域的法律空白。并且出臺相關(guān)的配套法律條例,形成完整的海洋保護區(qū)法律框架。通過法律形式,對海洋自然保護區(qū)的定義與類型進行適當?shù)恼{(diào)整,可以從法律角度對其設(shè)置提供新的規(guī)范。此外,在立法上要實現(xiàn)可操作性強的特性,摒棄過于原則化的立法模式,根據(jù)海洋保護區(qū)的發(fā)展特點制定切實可行的法律法規(guī),提高其執(zhí)法力度與強度,對于破壞自然保護區(qū)的行為規(guī)定嚴格的法律責(zé)任。

(三)積極進行管理模式改革

進行保護區(qū)管理模式的改革,是縮小我國與世界其他國家管理差距的重要手段之一。完善管理體制,實現(xiàn)統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的管理模式。在中央一級,成立專門的海洋保護區(qū)管理機構(gòu),對全國的海洋保護區(qū)進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與管理,制定海洋保護區(qū)的發(fā)展規(guī)劃。在統(tǒng)一管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)下,由其支配下的其他相關(guān)部門進行具體的執(zhí)行與操作,各部門各司其職,責(zé)任明確。這種模式也可以提高保護區(qū)資金的利用率,防止重復(fù)建設(shè),資源的浪費。

由于與陸上自然保護區(qū)不同,海洋生境的流動性與生物資源的差異性需要因地制宜,對海洋自然保護區(qū)實行分級管理。保護區(qū)管理是一項耗資巨大的工程,中央一級很難實現(xiàn)全部細致的管理,需要地方一級的密切配合,調(diào)動中央與地方積極性,形成全國的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。而這種分級管理也能根據(jù)海洋生境需要保護的緊迫程度大小,建立不同級別的海洋保護區(qū),實行有針對性的保護,解決當前普遍存在的保護區(qū)資金投入不足的難題,減少國家與地方政府在這一方面的財政壓力。

(四)參與國際合作

當前海洋保護區(qū)不僅僅是一個區(qū)域問題,而是全球亟需解決的問題。國際合作發(fā)展已經(jīng)成為世界海洋保護區(qū)的發(fā)展趨勢之一,因為海洋資源的保護往往是跨越邊界的,而且海洋自然保護區(qū)的建設(shè)需要科研技術(shù)的支持。這種合作可以使相關(guān)海洋區(qū)域互通有無,實現(xiàn)全方位保護。我國作為發(fā)展中國家,在立足我國海洋保護區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上,需要加強與國際社會尤其是發(fā)達國家的合作,這樣不僅可以為我國的海洋自然保護區(qū)提供部分資金與科研技術(shù)支持,而且有助于提高我國的管理水準。我國要加強與周邊海洋國家的項目合作保護,爭取在我國海域周圍形成完整的海洋保護區(qū)研究建設(shè)網(wǎng),以保護海洋生物多樣性與遺傳資源的完整性。

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